地方政府性債務(wù)審計研究

劉 艷

（南京審計大學(xué) 江蘇 南京 211815）

一、引言

（一）研究背景及意義

地方政府性債務(wù)資金是地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要資金來源，在發(fā)揮了保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用的同時也存在著如數(shù)額巨大、種類眾多、來源廣泛等問題。國家審計署只開展過兩次大規(guī)模的審計工作，我國地方政府債務(wù)審計監(jiān)管力度明顯不足，國家審計不能充分發(fā)揮保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫”系統(tǒng)的功能，因此對地方政府性債務(wù)審計的研究顯得至關(guān)重要。文章就是基于這種考慮，以審計“免疫”系統(tǒng)理論作為指導(dǎo)，在了解我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀的前提下，以地方政府性債務(wù)審計現(xiàn)狀為出發(fā)點，試圖構(gòu)建具有中國特色的地方政府性債務(wù)審計免疫體系，希望通過地方政府性債務(wù)審計理論研究，使審計機(jī)關(guān)在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險、維護(hù)國家財政安全、保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面更好地發(fā)揮作用。

政府債務(wù)是政府根據(jù)地方情況，運(yùn)用社會資金，彌補(bǔ)財政赤字，從而調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種手段。通過政府債務(wù)，地方政府可以將籌集到的資金用于投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高國民生活水平。但是，由于政績要求或者為了晉升，地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，相關(guān)債務(wù)風(fēng)險越來越突出。

截至2018年末，全國地方政府債務(wù)余額18.39萬億元，沒有超過全國人大批準(zhǔn)的21萬億元地方政府債務(wù)余額的限制（數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部），結(jié)合近兩年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國地方政府債務(wù)率逐漸低于80%（如表1.1所示），低于國際通行的100%-120%的標(biāo)準(zhǔn)，因此，從總體上來說，債務(wù)風(fēng)險還是可控的。但從2017年穆迪（著名的債券評級機(jī)構(gòu)）下調(diào)我國主權(quán)信用評級這一舉措中可以看出，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模迅猛擴(kuò)大的趨勢不容小覷。

根據(jù)地方政府性債務(wù)現(xiàn)存的問題，文章從四大環(huán)節(jié)——借、管、用、還，來完善和加強(qiáng)地方政府性債務(wù)審計，有效的降低地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，防范重大風(fēng)險。

表1 2015-2018年度地方政府債務(wù)余額單位：萬億元

（來源：中華人民共和國財政部）

（二）文獻(xiàn)綜述

1.國內(nèi)相關(guān)研究

王瑋鋼（2015）認(rèn)為地方債審計的關(guān)注重點是融資平臺、財政支出與土地出讓金這三項；趙哲、歐陽能（2017）更加關(guān)注地方政府性債務(wù)中的隱性債務(wù)，提出在我國的地方債審計要重點發(fā)現(xiàn)與跟蹤隱性債務(wù)；張曾蓮（2018）通過分析6年的政府?dāng)?shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)我國地方政府可以通過反腐敗為長遠(yuǎn)目標(biāo)來縮減地方政府債務(wù)規(guī)模，使得政府審計發(fā)揮最大的作用。

2.國外相關(guān)研究

Elmeskov（2012）認(rèn)為高額的地方政府負(fù)債會減緩經(jīng)濟(jì)增長的速度；Liu L 和 Pradelli J（2012）認(rèn)為適當(dāng)?shù)呢斦Y(jié)構(gòu)可以有效促進(jìn)政府債務(wù)的發(fā)展。

二、地方政府性債務(wù)審計的現(xiàn)狀及問題

（一）地方政府性債務(wù)審計的現(xiàn)狀

2011年至2013年，審計署實施了三次大規(guī)模地方政府性債務(wù)審計，審計結(jié)果顯示，雖然我國政府性債務(wù)總體處于風(fēng)險可控狀態(tài)，但是個別地方政府的實際債務(wù)規(guī)模與賬面上所顯示的規(guī)模有較大的出入。從 2015 年開始，融資平臺的債務(wù)不再被包括于地方政府債務(wù)中，再加上其他變相舉債的方式，使得隱性債務(wù)規(guī)模迅速增大。在2018年下旬已經(jīng)開始全面開展地方政府隱性債務(wù)審計工作，各債務(wù)部門按照審計署的要求詳細(xì)填報化解計劃表，對隱性債務(wù)存量進(jìn)行認(rèn)真核實，填寫后上傳至財政部門，逐級上報至國務(wù)院，按此進(jìn)行分年度考核。

（二）地方政府性債務(wù)審計的問題

1.“借”——資金舉借環(huán)節(jié)

一方面，政府債務(wù)的舉債形式多元化，例如融資平臺、發(fā)行債券、銀行貸款、PPP項目等，并且未來可能還會陸續(xù)出現(xiàn)新的舉債形式。這其中有一些屬于隱性債務(wù)，不算入地方政府性債務(wù)，但是這不意味著政府不會產(chǎn)生資金支出，因此，審計時賬面上的債務(wù)規(guī)模會比實際的債務(wù)規(guī)模小。

另一方面，從債務(wù)類型看，我國政府隱性債務(wù)規(guī)模較大。由于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚不夠健全，政府與市場的邊界不夠清晰，投融資體制、價格形成機(jī)制不夠完善，地方政府事權(quán)大，財權(quán)小，支出范圍廣，因此政府隱性債務(wù)規(guī)模也比較大。

2.“管”——資金配置環(huán)節(jié)

一方面，我國當(dāng)下財政體制的影響。我國實行分稅制的財政管理體制，造成了中央與地方財權(quán)與事權(quán)的不平衡——中央事權(quán)小，財權(quán)大；地方事權(quán)大，財權(quán)小，財政分權(quán)程度越大，地方政府債務(wù)的風(fēng)險越大，因為地方政府會通過不斷的借債投入于當(dāng)?shù)厮璧幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而完成指標(biāo)。

另一方面，地方政府性債務(wù)審計方式不夠科學(xué)。我國的審計事業(yè)比西方國家起步晚，社會體制也存在巨大差異，西方的審計理論很難照搬照用。在我國審計機(jī)關(guān)逐漸發(fā)展壯大，理論日趨完善時，審計方式不科學(xué)這一問題也逐漸浮上水面。

3.“用”——資金使用環(huán)節(jié)

地方政府性債務(wù)資金由于自身特性，使用太過分散，審計人員無法集中時間、精力對每一處的資金使用開展審計。一方面，審計人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，現(xiàn)有的審計人員的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到審計署的工作量的要求。另一方面，審計人員總體上的能力尚不能順利處理地方政府性債務(wù)審計這類型的工作。

4.“還”——資金償還環(huán)節(jié)

地方政府性債務(wù)審計的效益不突出，地方政府償債壓力仍舊增加，同時，因為資金主要投向公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，經(jīng)濟(jì)效益很難立即體現(xiàn)，地方政府迫于改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)面貌，對于效益問題和還債壓力考慮甚少。

三、地方政府性債務(wù)審計問題的對策

（一）“借”——資金舉借環(huán)節(jié)

一方面，針對上文提到的舉債主體多樣化，審計人員可以推動地方政府政

企分開，做到誰借的誰償還。另一方面，面對隱蔽多樣的債務(wù)形式，可以建立信息互動機(jī)制，即在地方政府債務(wù)的舉債環(huán)節(jié)，審計機(jī)關(guān)對地方債務(wù)的舉債主體、方式、規(guī)模等開展審計工作后，立即出具相應(yīng)審計意見；同時，三大審計主體之間要協(xié)調(diào)配合，及時溝通。

（二）“管”——資金配置環(huán)節(jié)

地方政府性債務(wù)資金的管理體制是財政體制的重要組成部分，管理體制越完善，債務(wù)風(fēng)險對金融安全的影響才會越小。首先，運(yùn)用“自上而下”的預(yù)算編制程序控制支出總額。其次，以三年為一期編制滾動預(yù)算，保證政府預(yù)算支出可以可持續(xù)與穩(wěn)定的發(fā)展。最后，根據(jù)不同地方的具體情況，為當(dāng)?shù)卣贫茖W(xué)、合理的財政盈余數(shù)額，作為余額目標(biāo)。該框架的實施不僅可以有效幫助審計署制定地方政府性債務(wù)審計標(biāo)準(zhǔn)，也有助于地方政府科學(xué)管理自身的債務(wù)，控制債務(wù)量。

另外，審計方式需要改變。從廣度和力度兩個維度實時監(jiān)控地方政府性債務(wù)，以便深刻了解其真實情況，深度挖掘潛在風(fēng)險，盡可能找出問題、解決問題，最終防范問題。最后，債務(wù)審計機(jī)關(guān)總結(jié)要全面說明審計過程中的問題和風(fēng)險點，為后續(xù)審計預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建做準(zhǔn)備。

（三）“用”——資金使用環(huán)節(jié)

由于地方政府性債務(wù)資金在使用過程中具有分散性，審計人員很難集中人力、物力對資金的使用展開審計，因此，需要增加債務(wù)審計人員，同時大幅度提高地方政府性債務(wù)審計實施的頻率。另外，在審計的過程中，應(yīng)該以以下兩個方面為重點：一方面，審查地方政府使用債務(wù)資金的過程中是否具有合規(guī)性，如新增債務(wù)資金是否用于公益性資本支出；另一方面，審查地方政府使用債務(wù)資金的過程中是否具有效益性，可以運(yùn)用一些例如社會效益、GDP等指標(biāo)來衡量地方政府性債務(wù)經(jīng)濟(jì)效益。

（四）“還”——資金償還環(huán)節(jié)

從償債方式、償債資金來源以及償債責(zé)任主體全方位審查地方政府的償債

機(jī)制，改善地方政府的經(jīng)營策略，在審計過程中的具體做法有以下幾個方面：首先，審計每位地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部舉債的本金金額，并重新計算相應(yīng)利息。其次，仔細(xì)審查賬面上顯示的每筆債務(wù)的債權(quán)人與償還期限，不能有遺漏。再次，仔細(xì)審查每筆債務(wù)對應(yīng)的舉債主體，是否有相應(yīng)的舉債權(quán)限。最后，重點審查債務(wù)資金來源，嚴(yán)格禁止地方政府的“借新債，還舊債”的舉措，進(jìn)一步核實債務(wù)償還資金來源的合規(guī)合法性。