自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)問題研究——以江蘇省為例

趙 倩

（南京審計(jì)大學(xué) 江蘇 南京 211815）

一、引言

在我國(guó)，自然資源作為全社會(huì)的公眾物品，由政府部門代為執(zhí)行開發(fā)、使用和管理的職能。這便形成了委托代理關(guān)系，可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面問題。其中領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源的保護(hù)和管理負(fù)有尤為重要的責(zé)任。

在此背景下，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)高度關(guān)注日益惡化的環(huán)境問題，十八屆三中全會(huì)出臺(tái)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，以文件形式明確將會(huì)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。隨后出臺(tái)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》等諸多文件也對(duì)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)進(jìn)行了補(bǔ)充和規(guī)定。

二、江蘇省開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)現(xiàn)狀

（一）江蘇省自然資源情況

江蘇省地理位置優(yōu)越，氣候適宜，各類自然資源儲(chǔ)備豐富，占地廣闊。可將江蘇省占有的自然資源劃分為水資源、土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源及其他資源。

從水資源分布來看，江蘇地處于長(zhǎng)江流域下游，同時(shí)處于淮河水系和沂沭泗水系之中。截至2018年，該省本地水資源儲(chǔ)備量達(dá)321億立方米，就過境水量而言達(dá)9492億立方米。

從土地資源分布來看，全省可供耕地面積為6870萬畝，園藝蔬菜、畜禽、特色糧食經(jīng)濟(jì)作物等產(chǎn)量穩(wěn)定。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)土地資源的有效監(jiān)管是使土地資源被合理高效地利用的重要保障。

從森林資源分布來看，近年來江蘇森林資源得到了較好的保護(hù)和培育，森林總面積和林木覆蓋率都有穩(wěn)定增長(zhǎng)，截至2017年，江蘇省森林總面積為2340萬畝，全省林木覆蓋率為22.9%。

除上述資源外，江蘇省還存在豐富的礦產(chǎn)資源、生物資源、濕地資源等其他資源儲(chǔ)備。

（二）江蘇省實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的文件要求

江蘇省緊跟黨的十八屆三中全會(huì)文件精神，于2014年開始實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，當(dāng)年對(duì)全省280多名領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施了資源環(huán)境離任審計(jì)。

2019年1月，江蘇省人民政府印發(fā)了《江蘇省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)辦法（施行）》。這份辦法是在國(guó)家《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定（試行）》的基礎(chǔ)之上，結(jié)合江蘇省地方自然資源資產(chǎn)的特點(diǎn)以及政府的具體規(guī)定出臺(tái)的，強(qiáng)調(diào)要建立審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)小組制度，并對(duì)開展審計(jì)工作的方式提出了共享、協(xié)同、合理計(jì)劃等明確要求。

（三）各市縣開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具體做法

連云港市積極探索新型審計(jì)模式。在傳統(tǒng)審計(jì)方法中加入新興審計(jì)技術(shù)：空間比對(duì)上利用地理信息系統(tǒng)軟件獲取圖像，將其與記載的資源數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)后再細(xì)化分析；時(shí)效性比對(duì)上利用谷歌地球技術(shù)勘察疑點(diǎn)地區(qū)不同時(shí)間段上的資源情況。審計(jì)人員實(shí)地調(diào)查取證時(shí)，還可借助無人機(jī)等技術(shù)型設(shè)備縮小取證難度，提高取證效率。

江蘇省徐州市為更好地開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，決定籌建審計(jì)專家?guī)煲约暗谌椒?wù)庫，這些機(jī)構(gòu)為審計(jì)工作提供咨詢、檢測(cè)、鑒定、評(píng)估等服務(wù)。專家?guī)旌偷谌椒?wù)庫根據(jù)不同時(shí)點(diǎn)審計(jì)工作的任務(wù)和重心實(shí)行動(dòng)態(tài)管理制度，以求切實(shí)為審計(jì)工作提供幫助。

三、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中存在的問題

江蘇省開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以來，取得了豐碩的成果。但從現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作來看，還存在著不少問題。

（一）自然資源資產(chǎn)權(quán)責(zé)不夠明晰、價(jià)值估量困難

由于我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和登記工作開展時(shí)間有限，自然資源種類多、范圍廣，目前我國(guó)自然資源資產(chǎn)之間難以做到明確界定。以長(zhǎng)江為例，其流經(jīng)江蘇省的沿線城市達(dá)8個(gè)，水資源的質(zhì)量與其所經(jīng)的各行政區(qū)域相關(guān)聯(lián)，下游水域的水資源質(zhì)量也與上游質(zhì)量相關(guān)，導(dǎo)致簡(jiǎn)單將某一流域的水資源管理責(zé)任劃歸到該片區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)有失公允。

同時(shí)，對(duì)自然資源資產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行量化需要從經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等多維度入手，不同地區(qū)相同資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以統(tǒng)一量化，而生態(tài)價(jià)值是抽象概念，利用數(shù)字實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確計(jì)量較難實(shí)現(xiàn)。

（二）審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，審計(jì)力量有限

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是審計(jì)實(shí)務(wù)中的一大新興領(lǐng)域，由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)，這要求審計(jì)人員不僅應(yīng)具有扎實(shí)先進(jìn)的審計(jì)背景，同時(shí)也需要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理活動(dòng)以及自然資源相關(guān)的政策法規(guī)和專業(yè)知識(shí)有相應(yīng)的了解。但是目前審計(jì)一線工作者主要是財(cái)會(huì)金融類背景出身，審計(jì)專業(yè)知識(shí)過硬，但是對(duì)于自然資源（包括土地、森林、礦產(chǎn)、水、海洋等）類的專業(yè)知識(shí)，精通的審計(jì)人員占比較少，容易產(chǎn)生制約領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的情形出現(xiàn)。

（三）新興審計(jì)技術(shù)方法的運(yùn)用不夠普及

傳統(tǒng)的審計(jì)方法難以適應(yīng)復(fù)雜多變，范圍廣闊的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。但是長(zhǎng)期以來審計(jì)人員受傳統(tǒng)審計(jì)方法的影響，思維可能會(huì)產(chǎn)生局限。對(duì)新興技術(shù)方法的探索和運(yùn)用可能較為緩慢。

同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)審計(jì)工作人員的審計(jì)知識(shí)和自然資源專業(yè)性水平都有較高的要求，這要求審計(jì)人員借助包括水文檢測(cè)、環(huán)境保護(hù)、海洋資源測(cè)量、森林測(cè)量等多方面的各類專業(yè)人士的幫助。針對(duì)這項(xiàng)問題，探索一種新型的傳統(tǒng)審計(jì)方法與新興審計(jì)技術(shù)相結(jié)合的審計(jì)模式，幫助審計(jì)人員克服專業(yè)知識(shí)整合困難的問題，也是現(xiàn)在需要考慮的問題。

（四）問責(zé)機(jī)制不健全，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用尚不到位

由于環(huán)境問題是一個(gè)需要長(zhǎng)期治理的過程且具有滯后性，當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系不甚完善，后續(xù)監(jiān)管相對(duì)乏力，若僅對(duì)該任領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)而不追究前任領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，易使領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生僥幸心理，問責(zé)機(jī)制不健全導(dǎo)致無法有效抑制破壞自然資源資產(chǎn)的行為。

從目前的情況來看，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用尚有可提升的空間。審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)結(jié)束并出具審計(jì)報(bào)告后，后續(xù)跟蹤核查被審計(jì)單位整改情況長(zhǎng)效機(jī)制尚不完善。我國(guó)對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理和監(jiān)管在某些方面仍存在較大的不足之處，建設(shè)合理高效地自然資源資產(chǎn)管理體系任重而道遠(yuǎn)。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的改進(jìn)建議

（一）明確自然資源權(quán)限，健全相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)界定和登記工作開展時(shí)間有限，自然資源資產(chǎn)體量大范圍廣，盡快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)登記利于更好地對(duì)資源進(jìn)行集中管理。對(duì)于有明確產(chǎn)權(quán)歸屬的資源將其產(chǎn)權(quán)歸于相應(yīng)主體，對(duì)于產(chǎn)權(quán)歸屬不明確的資源可設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)代為管轄。同時(shí)可以結(jié)合當(dāng)下迅速發(fā)展的信息技術(shù)，利用互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)資源數(shù)據(jù)的共通共享，構(gòu)建高效的數(shù)據(jù)收集、整理、查詢和使用平臺(tái)。

（二）加快審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，改善審計(jì)人才結(jié)構(gòu)

審計(jì)人員的數(shù)量及質(zhì)量對(duì)于審計(jì)工作是否能夠高效優(yōu)質(zhì)地展開具有十分顯著的影響。在學(xué)科建設(shè)方面，審計(jì)學(xué)專業(yè)教育中可以融入有關(guān)資源環(huán)境審計(jì)的相關(guān)知識(shí)和案例，培養(yǎng)具有復(fù)合學(xué)科背景的審計(jì)專業(yè)人才。在業(yè)務(wù)培訓(xùn)方面，要求審計(jì)人員要提高自身定位，保持持續(xù)學(xué)習(xí)的狀態(tài)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)定期開展培訓(xùn)，對(duì)審計(jì)中出現(xiàn)的新興問題和難點(diǎn)問題有針對(duì)性地組織學(xué)習(xí)。在考核評(píng)價(jià)方面，結(jié)合審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)效果建立科學(xué)完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，讓審計(jì)人員感到勞有所獲。

（三）優(yōu)化審計(jì)技術(shù)方法，增加新興審計(jì)技術(shù)

就目前的形式來看，部分地區(qū)已經(jīng)開始在審計(jì)工作中融入諸如GPS定位，地理信息系統(tǒng)核查等新興審計(jì)方法，效果顯著。持續(xù)大力推進(jìn)新型審計(jì)技術(shù)的發(fā)展是未來領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的趨勢(shì)。

可參考江蘇省徐州市的做法，組建第三方服務(wù)庫以及專家咨詢組，以便協(xié)助審計(jì)人員合理確定資源的潛在價(jià)值，提升審計(jì)結(jié)果的科學(xué)性和可靠性，推動(dòng)社會(huì)公眾以及黨和國(guó)家政府更為認(rèn)可審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)成果。

（四）強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，增進(jìn)審計(jì)事后監(jiān)督

審計(jì)結(jié)果的有效利用是確保審計(jì)有效性的重要環(huán)節(jié)。為強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，首先應(yīng)針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的各項(xiàng)問題，科學(xué)合理地提出整改意見，促進(jìn)被審單位和個(gè)人更好地履行環(huán)境保護(hù)和環(huán)境整治的責(zé)任。其次，對(duì)于查出的問題進(jìn)行整體分析，如遇重大違法違規(guī)問題應(yīng)及時(shí)公告披露并向有關(guān)部門進(jìn)行移送，以強(qiáng)化輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督。切實(shí)將審計(jì)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部切身利益相結(jié)合，將審計(jì)結(jié)果計(jì)入領(lǐng)導(dǎo)干部任職階段評(píng)價(jià)體系，整改結(jié)果作為晉升的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以推進(jìn)問題整改和事后監(jiān)督。

五、總結(jié)

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是順應(yīng)社會(huì)需要產(chǎn)生的新型審計(jì)，在對(duì)其進(jìn)行實(shí)踐探索時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合審計(jì)理論，科學(xué)合理地開展審計(jì)。但是我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到該類審計(jì)中存在眾多尚待解決的問題，審計(jì)工作任重而道遠(yuǎn)。