我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題和對(duì)策分析

◇黃 萍

一、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的形式

1994年分稅制改革后，我國(guó)開(kāi)始逐步建立起相對(duì)比較規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)今，財(cái)政部把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付區(qū)分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。按照財(cái)政部的分類方法，稅收返還不包括在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中，但是理論界對(duì)此種分類方法有不同看法，認(rèn)為稅收返還項(xiàng)目也屬于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的一部分。本文認(rèn)同理論界的界定，認(rèn)為稅收返還項(xiàng)目也屬于轉(zhuǎn)移支付制度的一部分。

一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還三種主要形式構(gòu)成了我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要內(nèi)容。一般認(rèn)為，一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，包括中央政府向地方政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助的縱向轉(zhuǎn)移支付和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助的橫向轉(zhuǎn)移支付，這部分轉(zhuǎn)移支付資金構(gòu)成地方政府可自由支配收入。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)。稅收返還是中央對(duì)地方政府的增值稅和消費(fèi)稅、所得稅返還等。

二、轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

（一）轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模逐步擴(kuò)大

近年來(lái)，我國(guó)中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，到2017年這一規(guī)模增長(zhǎng)到了65051.8億元，相比1995年增長(zhǎng)了26倍。從絕對(duì)規(guī)模來(lái)看，我國(guó)中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模增長(zhǎng)較快，但其占地方財(cái)政總支出的比例變化不大，略微有下降的趨勢(shì)，1995～2017年，該比例最高為2004年的49.6%，最低為2016年的37.0%（見(jiàn)下附表）。

（二）稅收返還主體地位喪失

經(jīng)過(guò)不斷優(yōu)化和調(diào)整，稅收返還的占比下降，直到2015年降到9.2%，2016年和2017年略有回升。隨著我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，一般性轉(zhuǎn)移支付逐漸占據(jù)主體地位，稅收返還的主體地位逐漸喪失（見(jiàn)下附表）。

（三）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大

我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重呈現(xiàn)了先上升后下降的趨勢(shì)，規(guī)模比較大。2017年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額21883.3億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總額的33.6%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)為追求，不會(huì)增加地方政府可自由支配收入，無(wú)法有效均衡地方政府的財(cái)力。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大，將會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)產(chǎn)生不利影響。在多年的財(cái)政體制改革實(shí)踐中，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)確實(shí)是在不斷優(yōu)化，只是還有進(jìn)一步發(fā)展完善的空間（見(jiàn)下附表）。

附表 各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式所占比重單位：億元

續(xù)表單位：億元

三、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的不足

（一）轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)不合理

第一，關(guān)于稅收返還項(xiàng)目，由于特殊的歷史背景，這一項(xiàng)目留下了許多弊病。按照我國(guó)現(xiàn)行的稅收返還辦法，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)，得到的稅收返還就越少，造成經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)間的財(cái)力差異越來(lái)越大，這與建立轉(zhuǎn)移支付制度的初衷相背離。

第二，部分一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目有明確的目標(biāo)指向，占用了地方政府能夠自主支配的轉(zhuǎn)移支付資金。例如包括“農(nóng)村義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”“農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付”等在內(nèi)的項(xiàng)目均有明確的資金使用方向，使其帶有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特征，削弱了一般性轉(zhuǎn)移支付均衡地方財(cái)力的功能。

第三，我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重仍舊很大，加上一般性轉(zhuǎn)移支付中還存在許多專款專用的資金，實(shí)際上用于均衡地區(qū)間財(cái)力差距的轉(zhuǎn)移支付資金并沒(méi)有財(cái)政部公布的那么多，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)來(lái)說(shuō)是不利的。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范機(jī)制缺失

第一，相關(guān)法律規(guī)章制度不健全。2014年新修訂的《預(yù)算法》沒(méi)有對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度做出較為明確的規(guī)定。目前，只有《預(yù)算法》及其實(shí)施條例和《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中有關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度的概括性規(guī)定，其他的相關(guān)法規(guī)都是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，其立法層次比較低，在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)有法不依的現(xiàn)象。此外，甚至有部分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目沒(méi)有相應(yīng)的管理辦法，如一般性轉(zhuǎn)移支付中的“農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付”“體制結(jié)算補(bǔ)助”等項(xiàng)目都沒(méi)有相應(yīng)的管理辦法。

第二，審計(jì)監(jiān)督存在問(wèn)題。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金缺乏相應(yīng)的法律規(guī)章制度，在對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中缺乏法律依據(jù)。同時(shí)，我國(guó)政府部門的審計(jì)屬于內(nèi)部審計(jì)，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的操作方式使得審計(jì)在審查時(shí)缺乏獨(dú)立性。

（三）制度設(shè)計(jì)存在缺陷

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的政策目標(biāo)不夠明確，轉(zhuǎn)移支付體系也較為零亂，一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)相混淆的特征比較顯著，且各種轉(zhuǎn)移支付的名目比較繁雜，導(dǎo)致難以制定一個(gè)統(tǒng)一而規(guī)范的計(jì)算公式來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付資金的分配，同時(shí)導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付資金管理上難度的加劇。

四、完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的思考

（一）科學(xué)劃分各級(jí)政府事權(quán)

事權(quán)劃分不明確會(huì)導(dǎo)致支出責(zé)任不明確，從而產(chǎn)生事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象。當(dāng)前我國(guó)政府事權(quán)劃分的重點(diǎn)要放在強(qiáng)化中央政府的職能與支出責(zé)任上。將一部分社會(huì)保障責(zé)任、關(guān)系國(guó)家安全的支出責(zé)任和一部分司法支出責(zé)任上移，由中央政府統(tǒng)一安排資金支出。在明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，劃分財(cái)政收入，再引入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)手段，才能夠真正發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付均衡財(cái)政能力的作用。

（二）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付支出結(jié)構(gòu)

1.逐步取消稅收返還項(xiàng)目。稅收返還在財(cái)政體制改革初期起到了重要調(diào)節(jié)作用，“一刀切式”地完全取消會(huì)影響地方政府的積極性。但是稅收返還會(huì)加大地方政府間的財(cái)力差距，中央政府應(yīng)逐步取消稅收返還，同時(shí)逐漸加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

2.整合一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。目前，我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付體系包括多個(gè)項(xiàng)目，在實(shí)踐中很難保持各項(xiàng)目的平衡關(guān)系。在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付制度頂層設(shè)計(jì)時(shí)要考慮整合一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，制定科學(xué)、統(tǒng)一和規(guī)范化的體系來(lái)分配資金，降低其管理難度。

3.科學(xué)設(shè)置專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付追求的是宏觀政策目標(biāo)，在對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行優(yōu)化的過(guò)程中，應(yīng)考慮以下三個(gè)方面：第一，具體問(wèn)題具體分析，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。第二，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。第三，加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金使用的管理，提高其使用效率。

（三）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管制度

首先，要以法律法規(guī)的形式明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、分配方法等內(nèi)容，保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。其次，應(yīng)明確規(guī)定對(duì)違法違規(guī)行為的處罰。我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》的相關(guān)處罰條款較為空洞，為保證轉(zhuǎn)移支付資金的有效使用，應(yīng)加大處罰力度。

（四）逐步建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度

目前，我國(guó)地方政府間的財(cái)政能力差異較大，但我國(guó)缺乏橫向轉(zhuǎn)移支付制度。為縮小地區(qū)間發(fā)展差距，我國(guó)有對(duì)口支援行動(dòng)的實(shí)踐，但在實(shí)施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。對(duì)口支援行動(dòng)從本質(zhì)上說(shuō)就是橫向轉(zhuǎn)移支付，建議根據(jù)已有的對(duì)口支援內(nèi)容，結(jié)合實(shí)際情況建立較為完善的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還存在許多可以改進(jìn)的地方。在明確事權(quán)和支出責(zé)任劃分，完善法律制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)都是可以有所作為的。完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)！