盤活環(huán)境資源經(jīng)濟效能：環(huán)境資源資產(chǎn)證券化

蘇 航/文

一、我國環(huán)境資源保護方式的缺陷

我國環(huán)境保護的立法保護及監(jiān)管體制已基本成形，環(huán)境保護已初有成效。但從環(huán)境保護的落實情況來看，仍遠遠未達到現(xiàn)階段法律抑或說人民對良好環(huán)境的期許。

（一）現(xiàn)有法律法規(guī)在實踐中缺位

據(jù)統(tǒng)計，我國涉及環(huán)境保護的法律文件（包含已經(jīng)失效或已重新修訂）的共計73 部，司法解釋有21 部，部門規(guī)章有1080部，地方性法規(guī)多達7272 部。截至目前，我國涉及環(huán)境保護現(xiàn)行有效的法律法規(guī)共計7585 部，部分失效的18 部，全部失效的689 部，已被修訂的349 部。從以上數(shù)據(jù)可以看出，我國對環(huán)境資源的保護是下了大力的，無論是中央政府還是地方政府都在積極響應(yīng)環(huán)境資源的保護立法，立法也在實踐的基礎(chǔ)上與時俱進，不斷有新的法律法規(guī)出臺，不適宜的隨即修訂或廢止。然而，從現(xiàn)行的法律適用上看，我國環(huán)境保護相關(guān)法律在實際運用中的表現(xiàn)不盡如人意，絕大部分法律法規(guī)淪為“僵尸立法”。

（二）環(huán)境公益訴訟主體能動性匱乏

近年來，隨著《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》的修改，我國環(huán)境公益訴訟的主體資格有了新的發(fā)展，雖不能賦予公民環(huán)境公益訴訟的主體資格，但新增了公益社會團體可以成為環(huán)境公益訴訟主體的新規(guī)。至此，我國現(xiàn)階段能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體共有三類：一為政府行政機關(guān)，二為檢察機關(guān)，三為社會組織。從現(xiàn)有司法實踐看，環(huán)境公益訴訟三主體并未能完全依照法律賦予的權(quán)利較好地行使環(huán)境監(jiān)督職責(zé)。行政機關(guān)、檢察機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)應(yīng)是環(huán)境公益訴訟的主力軍，但由于我國政府稅收制度、財政制度與政績考核制度等多重制約，公權(quán)力機關(guān)在環(huán)境公益訴訟面前常被掣肘。符合條件的具有環(huán)境公益訴訟主體資格的社會組織在我國仍是少數(shù)，有學(xué)者于2015 年進行了粗略統(tǒng)計，全國范圍內(nèi)可提起環(huán)境公益訴訟的社會組織有700 余家，且多集中于經(jīng)濟較為發(fā)達的東部地區(qū)，地區(qū)差異明顯。2019 年3 月最高人民法院發(fā)布《中國環(huán)境資源審判2017—2018》白皮書，其中披露2017 至2018 年，人民法院受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件65 件，審結(jié)16 件。由此可見，相關(guān)社會組織在我國環(huán)境公益訴訟方面并未充分發(fā)揮能動性。一些社會組織雖在發(fā)揮環(huán)境監(jiān)督職能，但積極性不高，取得成果并不突出。在我國現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟制度體制下，無論是公權(quán)力機關(guān)還是社會組織都未能切實發(fā)揮環(huán)境公益監(jiān)督的主體職能，環(huán)境公益訴訟主體的權(quán)利無一例外地都被限制在某些看見抑或看不見的框架之內(nèi)，難有作為。

（三）環(huán)境監(jiān)管職權(quán)受行政化制度制約

GDP 導(dǎo)向行政考核制度下的“政績沖動”與分稅財政體制下的“財政饑渴”，造成地方政府一味追求地方經(jīng)濟發(fā)展，輕視生態(tài)環(huán)境保護，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境監(jiān)管內(nèi)驅(qū)動力不足。2002 年國務(wù)院發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績將影響年終的績效考核以及以后的晉升。以我國現(xiàn)實狀況來看，基于這種考核指標(biāo)的刺激，可以說是全國上下各地方政府想盡辦法招商引資，大力發(fā)展經(jīng)濟。也就是在此背景下，多年來不乏有地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而不惜犧牲生態(tài)環(huán)境，地方政府環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)逐步淡化。中央政府在該條例實施后及時發(fā)現(xiàn)了問題，故此在2006 年發(fā)布了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，倡導(dǎo)發(fā)展綠色GDP，希望可以落實科學(xué)發(fā)展觀，助力改變現(xiàn)有的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，使各地政府在發(fā)展地方經(jīng)濟的同時切莫忽視了生態(tài)環(huán)境保護。雖然新辦法將發(fā)展經(jīng)濟與環(huán)境保護結(jié)合了起來，從落實上看部分地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展模式也確有改觀，但由于GDP的考核比重較大，環(huán)境指標(biāo)與之相比可謂細(xì)枝末節(jié)。故當(dāng)?shù)卣杲?jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護魚與熊掌不可兼得之境時，往往舍棄環(huán)境利益。地方政府于環(huán)境影響評價上先上車后買票的做法已然常見，出了問題不了了之的也不在少數(shù)，甚至部分地方政府環(huán)保部門的環(huán)境檢查成為一年一次的面子工程。

二、環(huán)境資源價值理論與市場化交易現(xiàn)狀

傳統(tǒng)經(jīng)濟理論認(rèn)為，一方面環(huán)境是自然形成的，沒有勞動參與；另一方面環(huán)境不能進行市場交易，因而天然的環(huán)境沒有價值?，F(xiàn)代學(xué)者以生態(tài)學(xué)概念上資源環(huán)境的實在生態(tài)價值、功能生態(tài)價值、存在生態(tài)價值的三種價值表達方式為基點，從滿足人類生存和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的可持續(xù)發(fā)展角度提出：“資源環(huán)境及整體生態(tài)系統(tǒng)的全部生態(tài)價值就構(gòu)成為它的總經(jīng)濟價值?！边@也被視作可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境價值觀。自然系統(tǒng)具有物質(zhì)和能量交換的功能，其運行獨立于人類社會，并且與人類社會發(fā)生著千絲萬縷的關(guān)系，物質(zhì)和能量在人類社會與自然系統(tǒng)之間進行著動態(tài)的交換，自然環(huán)境資源對人類而言具有不可比擬的經(jīng)濟價值。

直接的環(huán)境資源價值的交易在我國并不多見，但生態(tài)價值補償理論的適用，實則就是環(huán)境資源經(jīng)濟價值交易的體現(xiàn)。2005 年，浙江省的東陽市與義烏市進行了我國首例水權(quán)交易，使地方政府賣水有了示范性案例。2016 年，粵贛兩省政府簽署《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》，正式建立東江流域上下游橫向水環(huán)境補償機制，通過環(huán)境經(jīng)濟價值交易的方式完成上游流域的水質(zhì)保護。隨著環(huán)境經(jīng)濟價值逐步涌現(xiàn)，相應(yīng)的市場交易將越來越多。從我國現(xiàn)有環(huán)境資源交易制度來看，主要出現(xiàn)在相鄰地區(qū)之間。所涉及的環(huán)境交易事項主要表現(xiàn)為水權(quán)交易，尚未涉及空氣環(huán)境、水土保持等其他環(huán)境問題。隨著環(huán)境資源市場交易的深入探索，構(gòu)建跨省份、跨流域，著眼于全國的環(huán)境交易制度越來越成為環(huán)境價值交易市場的現(xiàn)實需要。

三、環(huán)境資源資產(chǎn)證券化概念與正當(dāng)性分析

（一）環(huán)境資源資產(chǎn)證券化的概念

資產(chǎn)證券化產(chǎn)生發(fā)展于國外資本市場發(fā)達的國家，于1977年美國投資銀行家萊維斯·瑞尼爾在答記者問時首次提出，至此資產(chǎn)證券化一詞就在金融界流行起來。2005 年開始，中國進行了信貸資產(chǎn)證券化試點，如今國人雖對“資產(chǎn)證券化”一詞不再陌生，但學(xué)者對其內(nèi)涵與理解并未達成統(tǒng)一認(rèn)知，可以明確的是在資產(chǎn)證券化領(lǐng)域，“資產(chǎn)”的外延已經(jīng)突破了法律和會計學(xué)的界定。資產(chǎn)證券化是將資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成證券的質(zhì)變過程，是一種證券產(chǎn)品的加工行為，目的是將流動性差或者幾乎無流動性的資產(chǎn)通過金融工具轉(zhuǎn)變成流動性強的證券，將具有經(jīng)濟價值之物提前變現(xiàn)。

（二）環(huán)境資源資產(chǎn)證券化的法律基礎(chǔ)

環(huán)境資源證券化最特殊的地方在于其證券化的資產(chǎn)對象不是現(xiàn)實已有的資產(chǎn)，而是人們賴以生存的環(huán)境資源。將環(huán)境資源證券化并不意味著是在買賣國有資源，破壞現(xiàn)有我國法律制度。在我國，一切權(quán)利屬于人民，地方政府并不是行政區(qū)劃范圍內(nèi)環(huán)境資源的所有權(quán)主體，人民才是真正的所有權(quán)人，無論是中央政府還是地方政府都是在替人民進行有效的管理。我國《物權(quán)法》第一百一十七條明確指出，用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。也就是說，實際上各地方政府一直以來擁有的都是劃區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境資源的用益物權(quán)，而并非所有權(quán)，只是出于管理需要人為地將所有權(quán)與附著的用益物權(quán)分離。這雖很容易被忽略，但確是不爭的法律事實。環(huán)境資源的證券化則是將地方政府擁有的以環(huán)境資源為經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的用益物權(quán)予以市場化。證券化以環(huán)境資源未來的經(jīng)濟利益為基礎(chǔ)財產(chǎn)，所發(fā)行證券屬債權(quán)，以為來經(jīng)濟利益作為債權(quán)基礎(chǔ)的做法則是效仿商品房的預(yù)售理論。將環(huán)境資源的未來價值予以證券化是一種新的嘗試，從其運行的法律邏輯與法律屬性來看，現(xiàn)有法律可以完全將其納入調(diào)整范圍，環(huán)境資源證券化符合現(xiàn)有法律規(guī)定與要求。

（三）環(huán)境資源資產(chǎn)證券化的可行性

金融理論認(rèn)為，任何能夠產(chǎn)生穩(wěn)定、可預(yù)期現(xiàn)金流的資產(chǎn)都有被證券化的可能。生態(tài)補償機制的構(gòu)建以及排污交易權(quán)的制度設(shè)計不僅肯定了環(huán)境資源的經(jīng)濟價值，還表明其價值是可以通過價格形式來表現(xiàn)的，并且是可以通過市場供需而進行經(jīng)濟利益交換的。故此，環(huán)境資源具有市場經(jīng)濟價值的屬性，其經(jīng)濟價值可以用特定的方式方法加以確定，并通過價格的方式予以表達。環(huán)境資源長期來看，因環(huán)境自有的自我凈化功能，所以其環(huán)境容量可以評價為是無限的，其價值也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定是無限的。但就某一時期來看，特定的區(qū)域的環(huán)境容量是有限的，其環(huán)境容量所能提供的經(jīng)濟價值也是有限的，如將特定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境總價值參考會計期間假設(shè)的做法予以人為分段評價的話，那么我們就可以得出較為穩(wěn)定的因環(huán)境資源而帶來的經(jīng)濟價值，進而可以轉(zhuǎn)化為較為穩(wěn)定的資金流動，如此，環(huán)境資源的經(jīng)濟價值便具備了“證券化”的潛質(zhì)與可能。

四、環(huán)境資源資產(chǎn)證券化的主體設(shè)計

環(huán)境資源的證券化不能完全照搬一般資產(chǎn)證券化的方式，因環(huán)境資源的公共屬性以及我國自然資源的所有權(quán)制度，使基于環(huán)境資源經(jīng)濟價值所建立的“資產(chǎn)池”無法出售給具有破產(chǎn)風(fēng)險隔離功能的特殊目的載體（SPV），環(huán)境資源整體也無法做到“真正出售”這一基本證券化流程。因此，環(huán)境資源的證券化實則是一種類證券化的金融手段。我國的國體以及環(huán)境資源的所有權(quán)制度，使環(huán)境資源證券的發(fā)行主體必然只能是由地方政府來充當(dāng)。資源稅是國家對開發(fā)、利用其境內(nèi)資源的單位和個人，就其所開發(fā)、利用資源的數(shù)量或價值征收的一種稅。我國現(xiàn)行財稅體制下，無論是企業(yè)還是個人都需要在日?；顒又欣U納各式各樣的稅費。企業(yè)開廠需繳納土地使用稅，排污需繳納排污費，用水需繳納水費，個人在生活中也免不了繳納水費、電費、燃?xì)赓M等費用。這繁雜的稅費至少應(yīng)包含兩種收費基礎(chǔ)，一種是為開發(fā)利用這些天然資源而投入的勞動成本，另一種則應(yīng)為自然資源的有償使用。故此，此等稅費中本就應(yīng)有一部分權(quán)益屬于環(huán)境資源本身，政府只是作為環(huán)境資源所有權(quán)人而代為收取。正因如此，因自然環(huán)境所交稅費自然也應(yīng)部分用于環(huán)境污染的治理上。環(huán)境資源證券化的最終目的在于通過市場手段達到監(jiān)管地方環(huán)境保護的目的，地方政府作為代國家行使地方環(huán)境資源所有權(quán)的主體，在環(huán)境資源證券化的設(shè)計上也應(yīng)當(dāng)成為代國家發(fā)行自然資源證券化權(quán)益的主體。

五、結(jié)語

在公權(quán)力主體及社會組織不能有效落實我國環(huán)境保護法律制度的現(xiàn)實狀況下，利用市場經(jīng)濟的導(dǎo)向作用以調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系是一種全新的思考。環(huán)境資源的經(jīng)濟價值利用分期假設(shè)的思維，通過經(jīng)濟手段的測算是可以用貨幣來進行價值表示的。參照資產(chǎn)證券化的方式，通過金融工具的運作使環(huán)境資源的資產(chǎn)證券化成為可能。環(huán)境資源資產(chǎn)的類證券化操作，使原本不具有經(jīng)濟流動性的環(huán)境資源價值變得具有流動性，通過金融市場的運作既滿足了投資者的投資需要，又有助于緩解地方政府的財政壓力。通過中央政府、地方政府以及與金融市場的協(xié)作，達到在環(huán)境保護中發(fā)展地方經(jīng)濟的目標(biāo)，使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源保護協(xié)同一致，真正落實科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。