安徽省廬江縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革探索與實(shí)踐

王 礦，曹秀清，金獻(xiàn)兵，袁先江，王業(yè)凡

(1.安徽省·水利部淮河水利委員會(huì)水利科學(xué)研究院，安徽 合肥 233000；2.水利水資源安徽省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，安徽 合肥 233000；3.合肥市廬江縣水務(wù)局，安徽 合肥 231500)

安徽省位于華東腹地，地處淮河、長(zhǎng)江的中下游，國(guó)土面積14.01萬(wàn)km2，是我國(guó)重要的商品糧生產(chǎn)基地。安徽省地形條件復(fù)雜，平原、丘陵、山區(qū)面積各占30%，江河湖泊約占10%。按地域分布主要有淮北平原區(qū)、江淮丘陵區(qū)、沿江圩區(qū)、皖西與皖南山區(qū)。全省耕地面積587.7萬(wàn)hm2，3.3 hm2以上灌區(qū)162 061處，設(shè)計(jì)灌溉面404.8萬(wàn)hm2，其中大型灌區(qū)9處，設(shè)計(jì)灌溉面積132.4萬(wàn)hm2，中型灌區(qū)557處，設(shè)計(jì)灌溉面積133.9萬(wàn)hm2，小型灌區(qū)161 495處，設(shè)計(jì)灌溉面積138.5萬(wàn)hm2。全省多年平均水資源總量為716.11億m3，用水總量為290.30億m3，其中農(nóng)業(yè)用水占61.2%，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.52，與發(fā)達(dá)國(guó)家70%～80%的水資源利用率差距明顯[1]。面對(duì)當(dāng)前日益增長(zhǎng)的生活、工業(yè)、生態(tài)用水需求，如何進(jìn)一步優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)與破解農(nóng)業(yè)節(jié)水瓶頸，近年來(lái)受到社會(huì)的廣泛關(guān)注[2]。實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是區(qū)域?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、推行國(guó)家節(jié)水戰(zhàn)略、保障水安全與糧食安全的必然選擇[3]。通過(guò)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定，已成為當(dāng)前農(nóng)村水利工作的熱點(diǎn)與難點(diǎn)[4-5]。

1 試點(diǎn)區(qū)基本情況

隨著合肥市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，生活用水、工業(yè)用水與生態(tài)用水量急劇增加，全市農(nóng)業(yè)用水占總用水量的70%左右，農(nóng)業(yè)節(jié)水是水資源三條紅線管理的重點(diǎn)與關(guān)鍵。廬江縣為合肥市農(nóng)業(yè)縣，在廬江縣域內(nèi)開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革凸顯緊迫性與必要性。廬江縣郭河鎮(zhèn)屬淠史杭大型灌區(qū)的一部分，水源為舒廬干渠，自流引水灌溉。郭河鎮(zhèn)位于舒廬干渠廬江上游段，引水便利，漫灌現(xiàn)象普遍。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，郭河鎮(zhèn)耕地面積占淠史杭灌區(qū)(廬江片)的1/11，而農(nóng)業(yè)用水量同比占1/6，農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力較大?；谝陨显?，選擇在廬江縣郭河鎮(zhèn)開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)。

郭河鎮(zhèn)試點(diǎn)區(qū)是以龍河口水庫(kù)舒廬干渠為水源，湯東、湯西支渠進(jìn)行自流灌溉，兩渠之間有馬槽河橫貫東西，向東22 km匯入巢湖。試點(diǎn)區(qū)內(nèi)耕地面積3 533.3 hm2，作物主要為水稻、小麥、油菜等。區(qū)內(nèi)有分支渠2條15.7 km、斗渠16條38.6 km，農(nóng)渠53條126 km。生產(chǎn)橋51座，分水閘8座，節(jié)制閘7座，量水設(shè)施3處，跌水7處，支渠直開口83處。試點(diǎn)前農(nóng)業(yè)用水計(jì)量主要通過(guò)水尺讀取水位并通過(guò)水位流量關(guān)系曲線獲得流量，灌溉期間每天觀測(cè)2次，8：00和16：00人工計(jì)量。用水管理和工程管護(hù)實(shí)行“統(tǒng)一管理、條塊結(jié)合、分級(jí)委托、專管與群管結(jié)合”[6]。支渠為廬江縣灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)管理，支渠以下田間工程有鎮(zhèn)、村水管員管理。

試點(diǎn)區(qū)水費(fèi)征繳經(jīng)歷無(wú)償使用、以糧計(jì)征、貨幣計(jì)征3個(gè)階段。試點(diǎn)區(qū)1968年通水至1984年，農(nóng)業(yè)用水無(wú)償使用；1984—2002年農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)為以糧計(jì)征，畝均年灌排費(fèi)用約為6 kg稻谷；2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以后農(nóng)業(yè)水費(fèi)貨幣計(jì)征，自流灌區(qū)執(zhí)行水價(jià)0.056元/m3；2013年起農(nóng)業(yè)水費(fèi)按省政府文件減半收取。針對(duì)建筑物及設(shè)施配套不完善、量測(cè)工程和設(shè)施不齊全、用水戶水權(quán)不清晰、水價(jià)嚴(yán)重偏低、水利工程管護(hù)機(jī)制不健全等現(xiàn)狀，開展廬江縣郭河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革試點(diǎn)。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革情況

通過(guò)郭河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，探索適合安徽省情的水價(jià)機(jī)制和改革路徑。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)內(nèi)容主要包括3個(gè)方面：①成片治理，系統(tǒng)完善灌排設(shè)施，建立水量計(jì)量體系，為農(nóng)業(yè)用水總量控制、定額管理打下基礎(chǔ)；②形成清晰的水權(quán)和水價(jià)形成機(jī)制以及動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保障農(nóng)業(yè)灌溉用水的合理需求；③建立用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和工程管護(hù)機(jī)制，促進(jìn)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制建設(shè)，激發(fā)農(nóng)戶節(jié)水的主動(dòng)性與創(chuàng)造性。

2.1 工程建設(shè)

健全灌溉工程體系，配備實(shí)用、可靠的量測(cè)水設(shè)施，是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的前提與基礎(chǔ)。試點(diǎn)區(qū)共完成渠道襯砌66.4 km，其中支渠2條11.32 km，斗農(nóng)渠18條55.10 km。配套建筑物753座，機(jī)耕橋121座，節(jié)制閘30座，放水涵44座，放水口549座，跌水9座。在工程建設(shè)的同時(shí)，配套量水建筑物，實(shí)現(xiàn)水位流量等信息的實(shí)時(shí)監(jiān)控，為切實(shí)算清水賬和分配水權(quán)提供基礎(chǔ)。遵循“科學(xué)設(shè)計(jì)、因地制宜”的原則。新建自動(dòng)量測(cè)點(diǎn)79處，共采用6種不同的量測(cè)水方式：超聲波時(shí)差法明渠測(cè)流3處；水位流量一體4處；超聲波多普勒3處；巴歇爾量水槽測(cè)流2處；無(wú)喉道量水槽測(cè)流6處；超聲波管段式流量計(jì)測(cè)流48處。按照“測(cè)、傳、視”等主要功能需要組建試點(diǎn)區(qū)信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)郭河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)信息高效傳輸與共享，支渠、斗渠、直開口及重要閘站具備可測(cè)、可視、可控的功能，提高了農(nóng)業(yè)用水和工程管理水平，使得農(nóng)戶用上“明白水”。

2.2 水權(quán)分配和水價(jià)制定

廬江縣郭河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、分步實(shí)施，按照總量控制和定額管理相結(jié)合的原則實(shí)現(xiàn)計(jì)劃節(jié)水與管理節(jié)水，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水提質(zhì)增效。根據(jù)安徽省行業(yè)用水定額和田間調(diào)查數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)資料分析、科學(xué)核算和專家評(píng)估3個(gè)階段，測(cè)算不同水文年型農(nóng)業(yè)用水定額。測(cè)算結(jié)果為豐水年、平水年、枯水年普通農(nóng)戶灌溉定額分別為2 625 m3/(hm2·a)，3 915 m3/(hm2·a)、4 590 m3/(hm2·a)，調(diào)查得知流轉(zhuǎn)面積6.7 hm2以上的種糧大戶用水定額低于普通農(nóng)戶225 m3/(hm2·a)左右。采用全縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的耕地?cái)?shù)據(jù)，計(jì)算得到試點(diǎn)區(qū)豐水年、平水年、枯水年水權(quán)分別為869萬(wàn)m3、1 257萬(wàn)m3、1 563萬(wàn)m3。將農(nóng)業(yè)水權(quán)分配到各用水戶，并由用水協(xié)會(huì)向86個(gè)種糧大戶，3 653個(gè)用水農(nóng)戶頒發(fā)水權(quán)證書。用水戶農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)種植結(jié)構(gòu)與節(jié)水設(shè)施建設(shè)情況對(duì)用水戶水權(quán)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整與修正。

2.3 水價(jià)測(cè)算

按照《水利工程供水價(jià)格管理辦法》(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部4號(hào)令)的規(guī)定，農(nóng)業(yè)水價(jià)成本包括成本和費(fèi)用兩個(gè)部分。農(nóng)業(yè)灌溉供水的水價(jià)成本構(gòu)成包括原水費(fèi)、工程維護(hù)費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)以及其他經(jīng)費(fèi)等6個(gè)部分。由于農(nóng)業(yè)供水骨干工程一般由國(guó)家投資建設(shè)和改擴(kuò)建，因此在核算農(nóng)業(yè)供水成本時(shí)不考慮固定資產(chǎn)折舊，只考慮原水費(fèi)、工程維護(hù)費(fèi)、人員和辦公經(jīng)費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)以及其他經(jīng)費(fèi)。計(jì)算出試點(diǎn)區(qū)水價(jià)：水價(jià)構(gòu)成=國(guó)管水利工程供水價(jià)格+末級(jí)渠系水價(jià)=0.11元/m3+0.08元/m3=0.19元/m3。

為合理確定農(nóng)戶水價(jià)承受能力，在試點(diǎn)區(qū)內(nèi)開展了實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容主要涉及農(nóng)民年收入與支出情況、農(nóng)業(yè)種植投入與產(chǎn)出情況、水價(jià)承受能力等3個(gè)方面。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果得知受訪用戶所能承受的水價(jià)為0.23元/m3，所能承受的灌溉水費(fèi)占農(nóng)業(yè)總成本比例為17.5%，灌溉水費(fèi)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出比例為6.5%，占農(nóng)業(yè)純收益比例為10.50%，試點(diǎn)區(qū)能夠承受執(zhí)行水價(jià)為0.19元/m3。

2.4 節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與實(shí)施效果

建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，節(jié)水補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，可以激發(fā)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的動(dòng)力與活力。節(jié)水補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)主要由超定額累進(jìn)加價(jià)收入、財(cái)政預(yù)算內(nèi)節(jié)水基金等組成；獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象為積極采用水稻高效節(jié)水控制灌溉技術(shù)、優(yōu)化與調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的用水戶。節(jié)水量按照用戶定額內(nèi)實(shí)際用水量與定額水權(quán)的差額確定，用水協(xié)會(huì)根據(jù)提取的獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模和工程當(dāng)年節(jié)水量計(jì)算出獎(jiǎng)勵(lì)單價(jià)。試點(diǎn)區(qū)用水定額內(nèi)按基本水價(jià)計(jì)價(jià)，對(duì)超出用水定額部分實(shí)行階梯計(jì)價(jià)[7]。節(jié)水量在定額用水10%以內(nèi)，按執(zhí)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一半乘以節(jié)水量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼；節(jié)水量在定額10%以上、20%以內(nèi)，超額部分按執(zhí)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一倍乘以節(jié)水量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼；節(jié)水量在20%以上的，超出部分按執(zhí)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的兩倍乘以節(jié)水量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。用水超出定額低于10%的部分，按執(zhí)行水價(jià)的1.5倍征收；用水超出定額10%的部分，按執(zhí)行水價(jià)的2倍征收。

節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施后有效提高了用水戶的參與熱情，強(qiáng)化了農(nóng)民與種糧大戶的水商品意識(shí)與資源意識(shí)。通過(guò)提高農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，實(shí)施總量控制、定額管理、計(jì)量收費(fèi)，建立節(jié)獎(jiǎng)超罰機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用來(lái)調(diào)動(dòng)群眾的節(jié)水積極性，群眾節(jié)水意識(shí)增強(qiáng)明顯，逐漸從“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”的轉(zhuǎn)變。

2.5 協(xié)會(huì)建設(shè)與工程管護(hù)效果

組建用水協(xié)會(huì)。按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范動(dòng)作”的原則，成立用水協(xié)會(huì)，成為末級(jí)灌排水利工程維修、管護(hù)、灌溉服務(wù)的責(zé)任主體[8-9]。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)主要由受益村民、種糧大戶自主協(xié)商組建，選出協(xié)會(huì)理事會(huì)成員包括會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)及協(xié)會(huì)成員[10-11]。試點(diǎn)區(qū)制訂了協(xié)會(huì)章程、工程管護(hù)方案、用水管理制度、水費(fèi)計(jì)收制度等。為保障協(xié)會(huì)正常運(yùn)行，廬江縣水務(wù)管理部門和灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流與考評(píng)考核等。用水協(xié)會(huì)與灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)有效銜接，豐富了農(nóng)業(yè)用水管理和工程管護(hù)形式。

健全管護(hù)機(jī)制。針對(duì)面上農(nóng)田水利“最后一公里”工程管護(hù)難問(wèn)題，試點(diǎn)區(qū)按照產(chǎn)權(quán)有歸屬、管理有載體、運(yùn)行有機(jī)制、工程有效益、建設(shè)有資金系統(tǒng)設(shè)計(jì)，創(chuàng)新工程管護(hù)機(jī)制，并制定《小型水利工程投資、建設(shè)和管護(hù)改革實(shí)施辦法》。試點(diǎn)區(qū)內(nèi)支渠由灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)管護(hù)，支渠以下的面上農(nóng)田水利工程由農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管護(hù)，田間工程由種糧大戶或農(nóng)戶進(jìn)行管護(hù)。試點(diǎn)區(qū)小型水利工程管護(hù)工作全面開展，通過(guò)制定管理辦法、細(xì)化管理責(zé)任、落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)、明確管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，小型水利工程管護(hù)“最后一公里”實(shí)踐得到進(jìn)一步深化。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

a. 提升全過(guò)程節(jié)水的能力，豐富了節(jié)水內(nèi)涵。通過(guò)工程配套，量水設(shè)施布設(shè)，水權(quán)分配等工程與非工程措施，拓展了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵與外延，提升了灌溉水有效利用效率。通過(guò)總量控制，定額管理，每公頃灌溉定額由5 400 m3/a降至4 650 m3/a，每公頃節(jié)約水資源量750 m3/a，試點(diǎn)區(qū)年節(jié)水約265萬(wàn)m3。

b. 建立社會(huì)化協(xié)會(huì)組織，深化了農(nóng)戶自治實(shí)踐。建立統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的農(nóng)民用水合作組織，發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用，完善了大中小微工程管護(hù)的合理銜接，把資源、服務(wù)、管理責(zé)任延伸至用水協(xié)會(huì)。用水協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各用水戶關(guān)系，促進(jìn)用水戶參與管理，自管、自用、自受益，并建立起約束監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行供水服務(wù)到戶、計(jì)量核算到戶、水權(quán)建檔到戶。

c. 節(jié)水減排效應(yīng)明顯。通過(guò)工程節(jié)水、管理節(jié)水、計(jì)劃用水等多環(huán)節(jié)，降低了農(nóng)田灌水定額，增加試點(diǎn)區(qū)稻田雨水蓄滯能力，減少了農(nóng)業(yè)面源污染排放，促進(jìn)了雨水資源的蓄滯與提高水資源利用效率，對(duì)改善試點(diǎn)區(qū)內(nèi)水體環(huán)境和維護(hù)下游巢湖健康起到積極作用。

3.2 建議

農(nóng)業(yè)節(jié)水是國(guó)家節(jié)水戰(zhàn)略的重點(diǎn)，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系區(qū)域水安全和糧食安全。根據(jù)試點(diǎn)區(qū)改革的實(shí)施情況，提出3點(diǎn)建議：①因地制宜積極推進(jìn)水權(quán)交易，培育農(nóng)業(yè)水價(jià)改革內(nèi)在活力。在滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的前提下，推行節(jié)水量跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓。通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，凸顯水的商品屬性，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)戶“大鍋水”觀念，也有利于“水市場(chǎng)”確立。②擴(kuò)大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮規(guī)模效益。培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、專業(yè)大戶等多種新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式向規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變，提高用水戶的水價(jià)承受能力。同時(shí)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)能夠有效降低工程管護(hù)成本，有利于培育專業(yè)化水利工程管護(hù)公司等。③完善農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)與計(jì)量設(shè)施，為水價(jià)改革提供基礎(chǔ)保障。良好高效的農(nóng)田灌溉基礎(chǔ)設(shè)施和計(jì)量設(shè)施是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的前置條件。