水利水電工程移民監(jiān)督評估實踐存在的問題及完善措施

姜小青,蔣志強,胡玉龍,金 晶

(江蘇省工程勘測研究院有限責任公司，江蘇 揚州 225002)

1 制度的變遷及問題的提出

移民工程是大中型水利水電工程的重要組成部分，移民工程的成敗關(guān)乎主體工程的成敗。大中型水利水電工程移民項目因涉及領(lǐng)域?qū)挕⒂绊懛秶鷱V而備受關(guān)注。如何妥善安置工程移民，使其達到或超過原有生活水平，將移民因工程建設而遭受斷裂式變遷的生活環(huán)境、生計模式、社會網(wǎng)絡、文化適應等方面的破壞降到最低，是政府、移民及社會共同關(guān)注的問題。隨著社會民主化、法制化的推進，市場經(jīng)濟體制改革的深入，以人為本觀念的確立，為保障各方權(quán)益尤其是移民的合法權(quán)益，保證水利水電工程移民項目的順利實施，從20世紀末開始我國加強對移民安置項目的監(jiān)督管理。

1998年原電力工業(yè)部頒布的《水電工程水庫移民監(jiān)理規(guī)定》，要求新建大中型水電工程實行水庫移民監(jiān)理制度，并開展水電工程水庫移民監(jiān)理工作；同時明確水庫移民監(jiān)理實行政府監(jiān)督和社會監(jiān)理相結(jié)合的制度，這是移民安置監(jiān)督管理體制建立的雛形。這一制度的建立，對保障水利水電工程移民相關(guān)方權(quán)益、保證移民項目及主體項目的順利實施起到一定作用。但是，由于監(jiān)督評估制度相關(guān)法律法規(guī)等的缺乏、移民權(quán)益維護意識的淡薄等原因，在制度的具體實踐中，弊端和漏洞逐漸呈現(xiàn)，這一階段的地方實踐多呈現(xiàn)“既是運動員又是裁判員”的狀態(tài)，難以實現(xiàn)監(jiān)督評估預期目標。在總結(jié)過去經(jīng)驗和教訓的基礎上，結(jié)合我國水利水電工程移民工作中出現(xiàn)的問題，國務院于2006年7月頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)(以下簡稱《移民條例》)，明確指出國家對水利水電工程移民安置和后期扶持實行全過程監(jiān)督，并對監(jiān)督主體及移民項目實施中的違法處理作了詳細說明。2010年11月水利部辦公廳簽發(fā)的《大中型水利工程移民安置監(jiān)督評估管理暫行規(guī)定》(水利部水移[2010]492號)(以下簡稱《管理規(guī)定》)中對移民安置監(jiān)督評估的委托、監(jiān)督評估的實施、監(jiān)督評估的內(nèi)容都進行了詳細的規(guī)定說明。這標志著我國對水利水電工程移民安置監(jiān)督評估管理進入法制化階段。2015年5月水利部批準發(fā)布了水利行業(yè)標準《水利水電工程移民安置監(jiān)督評估規(guī)程》(SL716—2015)，該規(guī)程的發(fā)布對加強大中型水利水電工程移民安置管理，規(guī)范移民安置監(jiān)督評估行為，完善移民安置監(jiān)督評估工作，維護國家、集體和移民個人的合法權(quán)益，促進水利水電工程建設順利進行具有重要意義[1]。可見，我國水利水電工程移民監(jiān)測評估制度進入正規(guī)化、逐漸成熟化的階段。但同時，移民監(jiān)督評估實踐中仍然不斷出現(xiàn)諸多問題，這些問題的存在使得移民安置監(jiān)督評估偏離其初始工作目標，沒有真正體現(xiàn)其制約、規(guī)范、預防和促進的功能，移民安置監(jiān)督評估預期效用難以實現(xiàn)。

2 移民監(jiān)督評估實踐存在的問題

水利水電工程移民安置監(jiān)督評估是傳統(tǒng)移民管理體制改革的需要，是保證移民安置項目質(zhì)量及主體工程質(zhì)量，滿足國際、國內(nèi)投資人對移民項目技術(shù)服務要求的需要，更是維護移民合法權(quán)益，增強政府依法行政科學性的需要[2]。移民安置監(jiān)督評估在國家法律、法規(guī)及項目實施合同等規(guī)范下的實施，應該彰顯移民安置對人權(quán)的尊重和對移民項目執(zhí)行中違規(guī)行為的糾正，消除工程中存在的隱患，以防患于未然，促使移民安置工程系統(tǒng)運行過程及各環(huán)節(jié)、各要素之間和諧發(fā)展。然而，在現(xiàn)實操作中，從政府部門的重視程度到移民實施機構(gòu)和監(jiān)督評估單位執(zhí)行力度，從國家層面的規(guī)章制度到監(jiān)督主體的地位都存在一定程度的紕漏和不足，導致移民安置監(jiān)督評估實踐困難重重，難以實現(xiàn)其應有效用。

2.1 監(jiān)督評估獨立性受到嚴峻挑戰(zhàn)

《移民條例》第五十一條規(guī)定，對移民安置監(jiān)督實行由簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府和項目法人共同委托的方式。簽訂移民安置協(xié)議的地方政府是移民安置工作的組織者和領(lǐng)導者，在具體的移民安置實踐中，項目法人往往由地方政府行政職能部門領(lǐng)導擔任。而地方政府和項目法人又是工程移民安置工作的組織和實施機構(gòu)，是移民安置監(jiān)督評估的監(jiān)督對象，這樣以來，監(jiān)督評估權(quán)力行駛的賦予者和被監(jiān)督的對象成為同一個主體。而且，監(jiān)督評估不僅涉及移民政策的分析評價，還涉及移民安置流程的全過程監(jiān)督，對移民安置的規(guī)范性、移民資金使用的流向、移民政策的具體執(zhí)行實施檢查和監(jiān)督，這些都與委托方的利益休戚相關(guān)。而處于市場競爭激烈下的第三方監(jiān)督評估主體為了追求單方利益，“順利地”完成評估任務，從委托方拿到評估費用，監(jiān)督評估主體可能不會選擇讓被監(jiān)督方“難堪”，而偏離公正標準，或者監(jiān)督評估結(jié)論受委托人導向，監(jiān)督評估的獨立性形成嚴峻挑戰(zhàn)[3]。從實踐來看，雖然移民安置監(jiān)督評估主體與被監(jiān)督評估方?jīng)]有直接的隸屬關(guān)系和利害關(guān)系，但是，通過招投標等方式選中的監(jiān)督評估主體很有可能與監(jiān)督評估委托單位已經(jīng)存在“長期的合作關(guān)系”，這樣一來，監(jiān)督評估主體為了繼續(xù)保持這種關(guān)系，極有可能存在“包庇”被監(jiān)督評估方在移民實施過程中出現(xiàn)的問題，難以做到不偏不倚地對被監(jiān)督評估方移民政策的執(zhí)行和具體實施情況做出科學、合理的評價[4-5]，從而喪失監(jiān)督評估主體的獨立性，難以實現(xiàn)監(jiān)督評估的預期效用。

2.2 監(jiān)督權(quán)力有限，阻力重重

水利水電工程移民安置監(jiān)督評估從20世紀末到現(xiàn)在已有多年，各級政府及移民管理實施機構(gòu)也逐漸意識到監(jiān)督評估對移民工程實施乃至對整個水利水電主體工程實施的重要性，但是由于目前的委托關(guān)系等原因?qū)е碌囊泼癜仓帽O(jiān)督主體權(quán)力非常有限，監(jiān)督主體很難對被監(jiān)督對象形成“震懾”效應，地方政府或移民安置相關(guān)機構(gòu)往往對移民監(jiān)督評估工作流于形式，最后很大程度上也不會對其工作業(yè)績帶來多少負面影響，所以，在移民安置監(jiān)督評估實踐中，地方政府或移民管理實施機構(gòu)對此項工作重視程度并不高，對監(jiān)督評估人員的配合往往非常懈怠，使得監(jiān)督評估工作開展十分困難。另外，監(jiān)督評估主體的監(jiān)督評估權(quán)力是與委托方簽訂監(jiān)督評估協(xié)議以后，按照國務院發(fā)布的《移民條例》和水利部出臺的《管理規(guī)定》來行使的。然而，在目前我國水利水電工程移民監(jiān)督評估具體的實踐過程中，監(jiān)督評估權(quán)力的行政性和強制性執(zhí)行力度較差。再次，目前我國監(jiān)督評估體制中未明確界定監(jiān)督評估主體的權(quán)力范圍，監(jiān)督評估工作人員并不是非常清楚自己手中權(quán)力的界限，而監(jiān)督評估工作又涉及移民安置流程的全過程監(jiān)督，這些都與委托方、被監(jiān)督單位的利益休戚相關(guān)，經(jīng)常會觸碰到委托方和被監(jiān)督單位的敏感問題。在這種情況下，監(jiān)督評估主體很難獲得準確、及時、完整的移民工程信息。而全面及時地獲得準確的移民信息是監(jiān)督評估項目控制和決策的基礎和依據(jù)。經(jīng)過地方或有關(guān)部門的加工處理或者延時的信息都將直接導致移民監(jiān)督評估結(jié)果難以反映移民安置實施的真實情況和效果。

2.3 缺少有效信息共享平臺

移民監(jiān)督評估通過資料收集、移民機構(gòu)訪談、移民調(diào)查問卷和移民實施情況現(xiàn)場查勘等方式定期跟蹤工程征遷移民安置實施情況，幫助移民機構(gòu)全面了解移民安置實施進度、工作質(zhì)量、資金運行和移民社會穩(wěn)定等情況，評估移民政策及其實施的適宜性，評估移民生產(chǎn)生活水平恢復程度及移民目標的實現(xiàn)程度，評估移民機構(gòu)的工作效率，及時發(fā)現(xiàn)移民安置實施和管理中存在的問題，并提出科學、合理的建議。監(jiān)督評估最重要的功能之一就是信息反饋功能，移民監(jiān)督評估主體將工作過程中收集到的系統(tǒng)的、實時的信息及時反饋給移民安置實施和管理機構(gòu)，使其全面、系統(tǒng)、準確地掌握移民安置信息，及時發(fā)現(xiàn)移民工作過程中的薄弱環(huán)節(jié)及問題的根源，進而不斷改善和調(diào)整移民工程所涉及的各個方面，促使移民工程運行過程中各要素、各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，為移民工作決策者和執(zhí)行者提供改進的科學依據(jù)。然而，目前缺少有效的信息共享平臺，監(jiān)督主體監(jiān)測的成果信息無法得到有效流通，移民安置各級管理和實施部門難以全面利用信息資源。

3 完善水利水電工程移民安置監(jiān)督評估體制的措施

3.1 建立多元公開的民主監(jiān)督制度

為了使監(jiān)督評估主體在最大程度上保持公正、中立，能夠客觀、科學、獨立地評估移民安置工作，敢于發(fā)現(xiàn)并指出政府或其他移民組織、實施機構(gòu)存在的違法或不規(guī)范行為，首先應進一步健全相關(guān)法規(guī)，明晰移民監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力，確立移民監(jiān)督主體與守法主體之間的行政法律關(guān)系；其次應調(diào)整目前的委托關(guān)系，改變由簽訂移民安置協(xié)議的地方政府和項目法人共同委托的現(xiàn)狀，而由更高層級的政府或者行政主管部門建立與監(jiān)督主體的委托關(guān)系，并且高層政府應嚴格把控移民安置監(jiān)督評估工作的開展，這樣可以一定程度剝離移民安置監(jiān)督主體與被監(jiān)督方可能存在的千絲萬縷的關(guān)系，防止雙方達成“共贏”；再次，為了保證監(jiān)督評估主體的獨立評估地位，應允許各種社會力量，包括社會審計機構(gòu)、社會(媒體)輿論、移民和非移民等，公開參與移民監(jiān)督評估，使監(jiān)督評估主體受到其他各種外部監(jiān)督力量的制約，從而建立多元公開的民主監(jiān)督制度，保證移民監(jiān)督評估主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，滿足實際工作需求[5]，最大化實現(xiàn)監(jiān)督評估工作的目標。

3.2 建立責任追究和考核激勵機制

為了使地方政府和移民管理實施機構(gòu)加強對監(jiān)督評估工作重要性的認識，移民安置監(jiān)督評估成果應作為地方移民實施工作考核的重要參考，若發(fā)現(xiàn)監(jiān)督評估工作中存在違法行為和不規(guī)范操作，相關(guān)方都應嚴肅追究責任，對任何懈怠、阻撓或者提供不真實信息給監(jiān)督評估師的行為予以嚴究。上級政府或者行政主管部門應對水利水電工程移民監(jiān)督評估工作實行嚴格把控，對組織實施移民的政府和其他組織機構(gòu)形成“政治高壓”，使其嚴格按照有關(guān)移民條例、法規(guī)的相關(guān)要求和合同約定，積極配合監(jiān)督評估主體行使監(jiān)督權(quán)力，及時將移民安置相關(guān)的原始數(shù)據(jù)、真實資料和完整信息提供給監(jiān)督評估主體，方便監(jiān)督評估主體進行移民調(diào)查，這樣監(jiān)督評估主體才能科學、客觀地了解移民安置進度、質(zhì)量，以及移民安置過程中存在的問題和移民對安置補償?shù)恼鎸嵰庖姡拍苄纬烧_的監(jiān)督評估結(jié)論，進而才能彰顯監(jiān)督評估對移民工程乃至整個主體工程的作用。

3.3 建立有效的信息共享平臺

水利水電工程移民涉及自然、社會、經(jīng)濟等諸多領(lǐng)域，受人文、地理、傳統(tǒng)等多項因素的制約和影響，且各要素之間既彼此獨立又相互交叉，關(guān)系錯綜復雜。在移民實施過程中有大量的文件和數(shù)據(jù)信息產(chǎn)生，移民監(jiān)督評估師通過對移民安置工程的監(jiān)督，全面了解了移民安置實施進度、工作質(zhì)量、資金運行和移民社會穩(wěn)定情況、移民政策及實施是否適宜、移民生產(chǎn)生活水平恢復程度及移民目標的實現(xiàn)程度等信息，并對工作實施和管理中存在的問題提出建議。而參與移民安置組織和實施的部門和機構(gòu)較多，信息的傳播時常出現(xiàn)斷層，為了更好地對監(jiān)督評估信息進行管理和共享，可以借助現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立有效的信息共享平臺，構(gòu)建移民監(jiān)督評估信息系統(tǒng)，實現(xiàn)政府或主管部門、組織機構(gòu)、實施機構(gòu)、規(guī)劃部門、監(jiān)督主體、移民、群眾等之間的信息共享，促進監(jiān)督評估成果的應用，并建立各方意見反饋渠道。這樣一來，移民安置相關(guān)方和社會各界都能夠方便快捷地獲取移民安置管理和實施方面的信息，并表達自己的建議和意見，形成多種力量共同監(jiān)督移民安置的局面，這樣更能保證移民安置實施在更加合法合規(guī)、合理有序的道路上進行。

4 結(jié) 語

移民監(jiān)督評估工作制度是對移民安置監(jiān)督管理體制的一種創(chuàng)新，是各級政府監(jiān)督監(jiān)管的重要且有效手段[6]。水利水電工程移民監(jiān)督評估制度的推行對保障移民工程和水利水電主體工程的順利實施、保障移民合法權(quán)益方面都顯示出強大的作用，但目前仍處于初步實踐階段，諸多方面亟待完善和細化。本文依托目前我國移民安置和監(jiān)督評估的相關(guān)政策法規(guī)、意見規(guī)范，結(jié)合監(jiān)督評估工作實踐，梳理了從移民監(jiān)督評估政策、體制、管理方面缺陷以及目前階段監(jiān)督評估實踐中出現(xiàn)的問題，提出重構(gòu)委托關(guān)系，明晰監(jiān)督主體權(quán)力，引入多元力量參與監(jiān)督評估，建立地方責任追究和考核激勵機制，實現(xiàn)監(jiān)督評估信息共享等建議。當然，由于水利水電工程移民安置監(jiān)督評估體制的復雜性，目前尚處于初步實踐階段，本文提出的水利水電工程移民安置監(jiān)督評估體制完善建議還僅僅停留在探討階段，其可行性還有待理論和實踐的雙重檢驗，這也是筆者今后持續(xù)關(guān)注和研究的落腳點。