審計機關審計風險探討

吳長勇

(審計署駐濟南特派員辦事處 外資審計處,濟南 250011)

《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出,到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監(jiān)督機制,使中國特色社會主義審計制度更加完善,充分發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的作用。為發(fā)揮好審計監(jiān)督作用,有必要對審計機關審計風險及其對策進行研究。

一、審計機關審計風險含義

(一)審計風險概念

關于審計機關審計風險,目前還沒有權威的定義和解釋?！秾徲嫹ā贰秾徲嫹▽嵤l例》沒有提到審計風險,現行國家審計準則提到了審計風險,但對于什么是審計風險沒有給出解釋。已廢止的2003年審計署第5號令《審計機關審計重要性與審計風險評價準則》將審計風險定義為,被審計單位的財政收支、財務收支存在重大錯弊而審計人員沒有發(fā)現,作出不恰當審計結論的可能性。該定義存在局限性,主要針對具體財政財務收支審計項目,不能覆蓋領導干部經濟責任審計、重大政策措施落實跟蹤審計以及自然資源資產審計等新領域,也沒有考慮審計計劃和審計資源配置不當影響審計作用實現程度的風險。

審計機關審計風險定義應當立足于審計職責,即審計功能的實現,也就是審計在黨和國家權力監(jiān)督體系中的作用實現程度。狹義的審計風險可以解釋為沒有實現具體審計目標的可能性,具體可概括為,經濟活動存在重大風險隱患,財政財務收支存在重大核算錯誤,公共資金、國有資產和國有資源管理使用存在重大損失浪費或者重大違法行為,國家重大政策措施落實不到位,而審計沒有揭示這類問題的可能性;此外,也包括被審計對象本身沒有問題或者不是問題而審計誤認為是問題的可能性。

(二)審計風險主要特征

審計風險是一種客觀存在。從實際情況看,審計很難洞察經濟活動中的所有風險隱患、財政財務收支中的所有核算錯誤和違法違規(guī)行為。一方面,審計過程受到眾多外部因素的制約;另一方面,審計項目計劃、目標、范圍、程序、結論、以及處理處罰均由審計人員完成,而人的自身局限性決定了審計過程難免不會出現過錯。

審計風險具有社會性。審計機關作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分,發(fā)生審計風險事故會產生社會影響。這種影響不僅涉及被審計單位、社會公眾,甚至可能會對黨和國家的宏觀決策產生誤導。

審計風險具有潛在性,損失具有可能性,并不是任何風險都轉化實際損失,審計風險引發(fā)審計事故時可能會發(fā)生損失也可能不會發(fā)生損失。因審計風險造成審計失敗時,審計機關和審計人員不一定都會承擔責任。

審計風險具有可控性。盡管審計風險自始至終存在,但是審計機關可以通過識別審計風險,建立有效的風險控制制度,并將其落實到審計工作全過程,從而將審計風險控制在合理限度內。這是研究審計機關審計風險的出發(fā)點和落腳點。

(三)審計風險與審計質量

識別和控制審計風險的目的在于保障審計質量,避免審計失敗。審計風險控制與審計質量存在反向關系。審計風險控制在低水平,審計質量則處于高水平,反之亦然。目前還沒有公認的審計質量量化評價方法。審計機關以揭露重大風險隱患和違法違規(guī)問題為主。當前在許多大型項目中,審計如果沒有發(fā)現問題,或者發(fā)現的問題不嚴重、不突出,雖然不能認定為審計質量差,但也不好認定審計風險控制在低水平;反之,如果審計揭示的問題很嚴重、很突出,一般表明審計質量較高,審計風險控制在低水平。

(四)審計風險與審計失敗

如果不能有效控制審計風險,可能會導致審計失敗。審計失敗是指沒有實現具體審計目標,未能揭示重大風險隱患和重大問題,得出錯誤的審計結論。審計風險是一種可能性,而審計失敗則是不利后果變成現實。

在宏觀層面,審計失敗主要表現是未能及時或充分揭示影響國家經濟安全的風險隱患,如系統(tǒng)性金融風險、政府性債務風險、財政風險等,并隨審計領域擴展而延伸至生態(tài)環(huán)境風險等;在中觀層面,主要表現為未揭示區(qū)域性(省、市、縣)的金融、財政、政府性債務、生態(tài)環(huán)境等風險;在微觀層面,主要表現為未能揭示經濟活動中的重大風險隱患、財政財務收支中的重大核算錯誤和重大違法違規(guī)問題。

(五)審計風險暴露形式

研究審計風險控制有必要分析審計人員主觀有無過錯。從審計結果看,審計風險暴露形式有四種,一是有問題但審計沒有發(fā)現,多數情況下審計人員沒有過錯,少數情況存在過失或徇私舞弊。二是發(fā)現了問題但沒有如實報告,主要是徇私舞弊。三是沒有依法處理發(fā)現的問題,有時是徇私舞弊,有時是過失。四是沒有問題而誤認為是問題,主要是過失,少數情況是故意。

(六)審計風險帶來的不利后果

審計機關和審計人員在履行審計職責時也會受到監(jiān)督監(jiān)察。隨著政務公開的大力推進,審計結果將向社會公示并接受社會各界的評判,這將檢驗審計機關的專業(yè)勝任能力。審計失敗意味著審計機關沒有發(fā)揮好審計作用,會對審計監(jiān)督的權威性和公信力構成損害。如果其中存在嚴重過失或者徇私舞弊,審計人員就要承擔法律責任。如果審計程序違規(guī),問題定性錯誤,處理處罰不當,審計機關可能面臨行政復議和訴訟,結果可能導致審計信譽遭受損失,嚴重時還會影響審計事業(yè)發(fā)展。

二、影響審計風險的主要因素

(一)權力制約機制

被審計單位權力制約機制不健全,“內部人”控制問題突出,權力尋租存在較大空間。絕對權力導致絕對腐敗。由于權力制約機制不健全,造成貪腐問題突出。有些管理者個人“私欲”無限膨脹,至黨紀國法于不顧,利用手中掌握的權力和資源為私人牟取巨額經濟利益。當前經濟案件呈現集體犯罪態(tài)勢,涉案人員結成利益共同體,案情復雜難以查處。山西省腐敗窩案就是典型的“集體塌陷式腐敗”。在貪腐行為易發(fā)頻發(fā)的經濟環(huán)境中,審計風險大大增加。

(二)經濟活動的復雜性

在很多情況下,被審計單位及其經濟業(yè)務十分復雜。如大型國有企業(yè)組織結構層級多,機構分布地域廣,資產規(guī)模和經濟業(yè)務數量巨大,海外資產及業(yè)務規(guī)模不斷擴大。而匯率和利率的多變性以及原材料價格的大幅度波動致使不確定性增加,為化解市場風險和經營危機,各種組織之間的交易工具和交易形式不斷變化,如期貨等衍生金融交易工具不斷發(fā)展壯大,并且這一趨勢仍將持續(xù)下去。

另一方面,為了達到某種財務目的,被審計單位管理層具有構建復雜交易的動機。通過關聯方交易,將巨額虧損轉移到不需審計的關聯企業(yè),以隱瞞真實財務狀況。例如有的企業(yè)通過虛假處置不良資產掩蓋會計利潤下降的目的;有的杜撰一些復雜業(yè)務并確認巨額利潤,從會計方法上看,其利潤確認過程完全合規(guī),但這種利潤卻永遠不會變現。沒有辨明關聯方交易的本質是導致審計失敗的常見原因。

(三)信息不對稱

信息不對稱是形成審計風險的重要原因。審計機關和被審計單位,作為監(jiān)督者和被監(jiān)督者在現實中往往處于對立地位。在大多數情況下,出于躲避監(jiān)督的本能反應,被審計對象一般不會主動告訴審計人員哪些業(yè)務存在問題,有時甚至提供虛假資料蒙騙審計人員。由于經濟業(yè)務繁多復雜,而審計時間空間等均有限制,即使不考慮專業(yè)因素,審計人員在獲取真實完整信息方面也處于不利位置,以至于許多重大問題難以發(fā)現。

(四)審計責任和審計期望

黨中央高度重視權力監(jiān)督體系建設,中央審計委員會的成立標志著審計工作邁入新時代。2014年國務院《關于加強審計工作的意見》提出“對穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況,以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計,實現審計監(jiān)督全覆蓋”。一方面這是黨中央和國務院對審計工作的重視,另一方面也意味著審計責任和審計風險的增加,面對新形勢新要求,如果不能采取有效措施控制審計風險,將會影響審計作用的發(fā)揮,辜負黨中央、國務院以及社會各界的殷切期望。

(五)審計獨立性和審計領導體制

獨立性是審計生命的基石,是審計的基本特征。審計獨立性要求審計機關和審計人員在履行審計職責時能夠排除干擾,敢于講真話報實情,敢于揭露重大問題,依法處理審計發(fā)現的問題。但在現實中,有的單位出于“怕揭丑”等考慮,不僅不支持配合審計工作,還會利用自身權力干擾審計職權正常行使,如審計發(fā)現問題之后,不是積極整改,而是想法設法拉攏審計人員,幫其掩蓋問題和矛盾。

我國地方審計機關實行雙重領導體制。這種管理體制存在的主要問題是地方審計監(jiān)督獨立性不強、易受干預干擾;上級審計機關對下級審計機關工作管理受到很大約束,無法有效整合審計資源;另一方面,下級審計機關也很難做到將審計結果和重大問題線索毫無保留的報告給上級審計機關,審計作用發(fā)揮受到較大限制。

(六)審計任務和審計資源

根據法定審計職責,各級審計機關普遍面臨被審計單位眾多、審計資源有限的矛盾。在公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋的要求下,審計資源有限與審計任務重的矛盾更加突出。2017年中國審計學會調查結果表明,審計未來發(fā)展面臨八個主要方面的挑戰(zhàn),其中人力資源不足居首位。由于審計任務多,人力資源緊張,大多數項目受到時間及成本限制,審計人員不可能對全部財政財務收支事項的真實性、合法性及效益情況進行核實。這種局面必然會擴大審計風險,影響審計質量。

(七)專業(yè)勝任能力

審計職責、審計領域、審計目標的拓展以及審計環(huán)境變化對審計機關專業(yè)能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)?，F代審計不僅要查錯防弊,而且還要開展績效審計;不僅對財政財務收支審計,還要開展自然資源資產審計、環(huán)境審計、信息系統(tǒng)審計。審計工作具有很強的專業(yè)性,不僅需要會計,還需要具備計算機、工程、評估、法律等專業(yè)知識,審計項目計劃管理則對把握宏觀經濟形勢和政策方針提出了極高要求。但是目前審計機關在寬領域、跨行業(yè)、多專業(yè)審計力量及其深度融合方面還有很大欠缺。

(八)職業(yè)操守

在許多經濟活動中,審計、評估、法律等中介機構服務必不可缺,其目的在于揭示經濟活動風險,提供決策依據。但在許多案例中,一些中介機構為了招攬業(yè)務收取服務費用,違背職業(yè)道德,淪為違法行為的技術智囊和實際操盤手。此時出具的專業(yè)報告不僅沒有揭示問題和風險,而是文過飾非,大大增加了審計機關揭露真相的難度。

對國家審計而言,除了專業(yè)能力,審計質量以及審計作用還取決于審計人員職業(yè)操守。揭示重大風險隱患、體制機制和制度缺陷、重大政策措施落實不到位、重大違法行為等問題,需要審計人員恪盡職守,勤勉盡責,積極有效作為。

(九)審計管理和組織模式

審計管理和組織模式也會直接影響審計風險。如在投資領域,由于時間跨度長、隱蔽工程多等特點,從項目立項開始,到勘察設計、預算編制、招投標、合同簽訂,施工、竣工決算為止的全過程跟蹤審計優(yōu)于事后審計模式。全過程跟蹤審計不僅有助于對各階段管理活動的真實性、合法性、效益情況進行全方位審查和評價,也有助于將問題消滅在萌芽中。

三、審計風險控制關鍵環(huán)節(jié)

(一)審計隊伍建設

能力勝任的高素質審計隊伍是化解審計風險的基礎。專業(yè)結構不合理、專業(yè)培訓效果不佳是影響專業(yè)勝任能力的重要方面。

(二)審計項目計劃

在全覆蓋要求下,審計機關審計項目計劃和審計資源配置的科學性關系到審計作用的實現程度,這也是審計機關化解審計風險面臨的首要問題。

(三)審計實施方案

審計實施方案是審計項目的操作指引,對審計重點事項以及審計應對措施作出具體安排,這是控制審計風險的重要環(huán)節(jié)。在編制實施方案前需要充分了解被審計單位內部控制等情況,判斷被審計單位可能存在哪些問題。如果沒有找準審計重點,將會影響審計風險防控。實施方案確定的審計措施(程序)是否適用,是否具有可操作性直接關系到審計目標的實現。

(四)審計證據

審計結論需要有充分適當的審計證據支持,審計證據應當依照法定權限和程序獲取,這是控制審計風險的重要環(huán)節(jié)。

(五)審計報告

審計報告是審計成果載體,直接體現審計質量。在審計報告編制中常見問題有:對審計評價重視程度不夠,審計評價依據不充分;沒有采納被審計單位提出的正確意見;審計越位,超越審計范圍,提出不合理的意見建議。

(六)審計處理處罰

在審計處理處罰方面常見問題有:由于外界干預造成有些問題沒有進行處理處罰;因為適用法律法規(guī)不當造成處理處罰不當;越權處理審計發(fā)現的問題。

四、審計機關審計風險對策

(一)改革審計管理體制,提升審計獨立性

改革審計管理體制,成立中央審計委員會,是加強黨中央對審計工作領導的重大舉措,有利于統(tǒng)籌全國審計工作,優(yōu)化審計資源配置,形成集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系。此前,為有效整合審計資源,增強省級以下審計監(jiān)督獨立性,實現審計全覆蓋等目標,2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》以及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等三個配套文件,包括強化上級審計機關對下級審計機關的領導等內容。改革審計管理體制和制度,保障審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權,最終目的在于更好的發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

(二)加強審計機關建設,提升勝任能力

人力資源決定事業(yè)興衰成敗。習近平總書記在十九大報告中提出“建設高素質專業(yè)化干部隊伍”“堅持正確選人用人導向,匡正選人用人風氣”“注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神,增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力”。

從審計事業(yè)長遠考慮,審計機關應當加強審計隊伍建設,健全審計干部培養(yǎng)和管理制度,明確中青年審計干部培養(yǎng)目標和途徑。這是防范審計風險,履行好審計職責的根本所在。

1.建立職業(yè)準入和后續(xù)教育制度。通過職業(yè)準入制度,確保全體人員具備履行職責所需要的專業(yè)能力。建設“學習型”審計機關,建立鼓勵學習的制度、機制和有效形式,從而適應審計形勢的需要。建立后續(xù)教育制度,系統(tǒng)的、有計劃的組織高層次專業(yè)技能培訓,不斷更新專業(yè)技能。只有做到“與時俱進”,才能具備履行審計職責的強大能力。

2.建立科學有效的激勵機制。理性選擇制度主義理論指出,自利動機和個人選擇影響著個人行為,而制度是影響個人選擇的最重要因素。在制度約束范圍內,人們會在評估各種行動方案的成本和收益之后,做出利益最大化的選擇。審計是一項負有挑戰(zhàn)性的職業(yè),不同于按部就班的簡單勞動。做好審計工作需要付出大量勞動,需要創(chuàng)造性開展工作。如果“多干少干一個樣、干好干壞一個樣”,自然難以激發(fā)審計人員的工作熱情。

審計機關只有建立符合審計工作特點的激勵機制,才能調動審計人員長期工作積極性。這種激勵機制應當有助于實現審計價值和個人價值的有機融合,主要作用有三個方面:一是吸引優(yōu)秀的人員加入進來;二是留住優(yōu)秀人員;三是激發(fā)審計人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性。這種機制應當貫徹“按勞分配”原則,核心是建立與專業(yè)能力掛鉤的薪酬制度,干部考核與選拔堅持以業(yè)績?yōu)閷颉Ｄ康脑谟谧寣徲嬋藛T知道職業(yè)發(fā)展空間以及如何實現,確信有效工作會得到回報,把主要精力集中到學習和工作上[1]。

3.加強審計文化建設。審計文化關系職業(yè)操守?！敖煺叱?近墨者黑”。審計機關和審計人員并非生存在真空之中,并不具有天然免疫力,社會大環(huán)境、價值觀以及政治生態(tài)環(huán)境同樣會對其產生重要影響。審計機關應當突出審計特色文化建設,打造良好的審計氛圍,凝聚和傳導正能量,增強審計職業(yè)榮譽感、使命感、歸屬感以及獲得感;突出廉政建設,做到敢打仗;突出專業(yè)能力建設,做到能打仗;突出勤勉盡責,做到能打硬仗;突出激勵機制,做到有為才有位。通過營造良好的審計氛圍,讓“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”審計價值觀演化成每名審計人員的價值標準和行動準則。

4.加強廉政建設。打鐵先要自身硬。正人先正己,監(jiān)督別人首先要管好自己。否則審計監(jiān)督就是一句空話。審計機關必須堅決貫徹落實全面從嚴治黨決策部署,建立不敢腐、不能腐、不想腐的機制制度。審計機關應當率先建成廉政模范機關,杜絕不廉潔行為,對于違法違紀行為“一票”否決。只有強化廉政建設,才能增強審計人員拒腐防變能力,才能不被各種利益誘惑拉攏腐蝕,才能敢于查處重大違法違紀問題。

需要強調的是,廉政并不是最終目的,廉政是保障正常履行審計職責的前提條件,但是僅有清廉是不夠的,還需要勤政。發(fā)揮好審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用,需要審計機關不斷開創(chuàng)審計工作新局面,需要審計人員銳意進取,扎實從審,為審計事業(yè)發(fā)光發(fā)熱。

(三)加強審計創(chuàng)新

提高審計質量,解決審計全覆蓋與有限審計資源的矛盾,發(fā)揮好審計監(jiān)督作用,需要大力加強審計創(chuàng)新。審計創(chuàng)新包括審計理論創(chuàng)新、審計管理和組織模式創(chuàng)新,以及審計技術方法創(chuàng)新。

理論來源于實踐并指導實踐。推進審計轉型發(fā)展,發(fā)揮審計在“改革、反腐、法治、發(fā)展”方面的作用,需要研究;優(yōu)化審計管理和組織模式,需要研究;行業(yè)運行機制、業(yè)務類型、管理流程、法規(guī)政策、深層次矛盾和問題、發(fā)展趨勢和改革方向等內容也需要研究;各行業(yè)重大違法行為規(guī)律及其有效查處技術方法,也需要研究。

大力探索現代綜合審計模式。面對海量經濟業(yè)務數據,傳統(tǒng)的審計管理和組織模式顯然難以勝任。面對新形勢,審計署提出全面推廣“總體分析、發(fā)現疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的數字化審計方式,包括由單點離散審計向多點聯動審計轉變、由事后審計向事后與事中審計相結合轉變、由現場審計向現場審計與非現場審計相結合轉變等。

工欲善其事必先利其器。只有加強審計技術方法創(chuàng)新,才能提升審計效率和審計質量?，F代科學技術突飛猛進,為提高審計效率創(chuàng)造了條件,如地理圖形信息技術方法,能夠解決天然林保護、退耕還林、土地開發(fā)整理、海域使用等大面積項目的總體分析、重復申報項目、非規(guī)則區(qū)域面積的精確計算等難題。

(四)建立并嚴格執(zhí)行審計質量控制制度

規(guī)范化和制度化是控制審計風險最有效的措施。審計機關只有提高審計工作法治化和規(guī)范化水平,加強審計機關制度建設,完善審計機關內部管理、審計權力運行、審計現場管理、審計結果運用等制度,才能做到依法審計,減少審計工作隨意性,只有嚴格執(zhí)行審計質量控制制度,根據審計項目具體情況采取有針對性的風險防范措施,才能化解審計風險,實現審計目標,避免審計失敗。

(五)強化審計風險關鍵環(huán)節(jié)控制

1.科學制定審計項目計劃,合理分配審計資源。在公共資金、國有資產、國有資源以及領導干部經濟責任審計全覆蓋要求下,審計機關既要避免審計監(jiān)督缺位或不到位,也要爭取在有限審計資源條件下實現審計作用最大化[2]。

2.編制好審計實施方案。充分研究可能存在的主要風險因素,評估被審計單位存在重大問題的可能性,并制定切實可行的審計風險控制程序和措施。如審計組成員分工要充分考慮專業(yè)勝任能力,避免“外行審計內行”。

3.堅持問題導向,合理配置審計力量。審計要聚焦重大風險隱患、重大投資決策和項目審批、重大物資采購和招標投標、貸款發(fā)放和證券交易、國有資產和股權處置、土地礦產資源交易等重點領域。

4.強化審計現場管理,落實審計組長的督導責任。審計組長是審計組的“領頭雁”,對審計質量高低負有直接責任。在審計實施中應當加強重大問題研究,注重群策群力,找準重點審計事項和主攻方向。

5.堅持依法審計,按照法定權限和程序收集審計證據,審計證據要充分和適當。在審計過程中要講究審計策略和方法,處處留心審計風險可能所在,明辨交易背后的風險所在,要有針對性的實施審計程序,不能過分依賴未經證實的管理層陳述,避免落入審計陷阱。

6.審計評價應當謹慎,實事求是。一是不對審計范圍之外的事項做出評價;二是如果未能獲取充分適當的證據,不隨意評價;三是審計評價用詞要妥當,不能言過其實。

(六)建立貫通機制,形成監(jiān)督合力

審計機關不能包打天下。審計監(jiān)督是黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督等八大監(jiān)督體系之一。由于工作特點審計監(jiān)督能夠發(fā)現一些重大問題線索,但在查處違法違紀行為中,受手段限制,審計往往無法獲得完整的證據鏈,此時案件線索的深入查處需要紀檢、監(jiān)察、公安等機關參加,在許多情況下領導機關的支持更是必不可缺。為發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同效應,國家應當完善重大違法行為查處機制,規(guī)范案件線索移送查處程序,保障重大違法行為查深查透,從而更好的發(fā)揮監(jiān)督體系作用。