政府還貸公路降本增效創(chuàng)新管理探析
——基于山西交通控股集團(tuán)有限公司實(shí)踐

□楊文軍

2018年1月1日，山西省交通控股集團(tuán)有限公司正式掛牌成立，圍繞著化解政府債務(wù)和高速公路體制改革兩個命題而進(jìn)行的政府還貸高速公路改革正式拉開帷幕。按照省政府成立山西交通控股集團(tuán)有限公司的方案“設(shè)計(jì)一步到位、重組分步實(shí)施的原則，采取“先合并，后重組，再改造”的方式，積極穩(wěn)健推進(jìn)集團(tuán)組建工作，最終實(shí)現(xiàn)打造國內(nèi)一流、具有國際競爭力的交通企業(yè)集團(tuán)”的目標(biāo)。原有的55條政府還貸高速公路以及國資委管理的山西路橋集團(tuán)建設(shè)有限公司、山西省高速公路集團(tuán)有限公司、山西省交通投資集團(tuán)有限公司等一次性劃轉(zhuǎn)到新成立的山西交通控股集團(tuán)有限公司。

一、政府還貸公路現(xiàn)有的成本管控模式及存在的不足

目前，除三大經(jīng)營性集團(tuán)管理的路段以外，其余政府還貸高速公路按照片區(qū)管理的原則，交由新成立的16個高速公路分公司經(jīng)營管理，負(fù)責(zé)所轄路段的收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、路政、治超等工作。財務(wù)上采取相對獨(dú)立的核算模式，繼續(xù)實(shí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理。

經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理是財務(wù)管理的一種有效模式，也是山西交通控股集團(tuán)有限公司成立前各個運(yùn)營管理單位執(zhí)行財政預(yù)算會計(jì)體系的一種主要模式。它是以各個運(yùn)營管理單位實(shí)際管養(yǎng)的路段里程和實(shí)際擁有的管理人員總數(shù)、收費(fèi)車道數(shù)等相關(guān)資產(chǎn)規(guī)模來確定年度所需運(yùn)營經(jīng)費(fèi)總量的一種方法。各個運(yùn)營單位以財政廳核定的全年預(yù)算為基礎(chǔ)，量入為出，按照預(yù)算歸口各自貫徹執(zhí)行。這種預(yù)算管理和財務(wù)核算模式在財政體系下發(fā)揮了積極地作用，為我省高速公路建設(shè)和運(yùn)營做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，這種管理模式還存在很大的不足。

（一）預(yù)算編制主觀性大，缺乏科學(xué)依據(jù)

預(yù)算編制的主要方式是依靠每個運(yùn)營單位根據(jù)自身管養(yǎng)的公路里程、人員數(shù)量等，套用固定的定額標(biāo)準(zhǔn)來測算全年的經(jīng)費(fèi)計(jì)劃。在預(yù)算編制的過程中，每個運(yùn)營單位基本上都是取上限為基數(shù)來計(jì)算所需經(jīng)費(fèi)。但是，由于每條路段的實(shí)際情況各不一樣，有的是新通車路段，路況良好，有的是使用了數(shù)十年的路段，路況損壞非常大；有的路段車流量非常大，路面損壞和維護(hù)頻率都非常高，有的路段車流量卻很低，幾乎不需要修補(bǔ)。雖然上級單位在預(yù)算的批復(fù)過程中或多或少的考慮了不同路段的車流量情況，但是由于缺乏科學(xué)的測評手段，預(yù)算的編制和批復(fù)必然存在主觀影響，形成不同路段預(yù)算經(jīng)費(fèi)存在苦樂不均的情況。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督，資金浪費(fèi)嚴(yán)重

由于采用固定預(yù)算編制辦法，年度預(yù)算確定后基本上全年保持不變，甚至由于個別突發(fā)專項(xiàng)工程的發(fā)生，導(dǎo)致年度預(yù)算基本上是只增加不減少。人員經(jīng)費(fèi)也存在同樣的問題，無論全年人員流動與否，減員與否，基本上不會因此而調(diào)整人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額。很容易形成即使年底預(yù)算結(jié)余，運(yùn)營單位也要想盡辦法花光全年預(yù)算經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致降本增效成為空談。

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏科學(xué)合理的考核機(jī)制，容易導(dǎo)致財務(wù)指標(biāo)失真

各個運(yùn)營企業(yè)實(shí)際面臨的情況不同，預(yù)算執(zhí)行過程中就會產(chǎn)生快慢不一、標(biāo)準(zhǔn)不一，結(jié)算周期不一等，造成期中預(yù)算考核指標(biāo)失真，不能真實(shí)反映當(dāng)期的財務(wù)盈虧，很容易形成財務(wù)報表年初年末經(jīng)營結(jié)果劇烈變化的現(xiàn)象，既誤導(dǎo)投資者，也不能給管理層提供有效的決策依據(jù)。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)政府還貸公路成本管控的思路探析

山西省交通控股集團(tuán)有限公司成立后，在如何加強(qiáng)財務(wù)管理，降低運(yùn)營成本，實(shí)現(xiàn)企業(yè)減虧增效方面做了大量的探討和學(xué)習(xí)，但是受制于慣性思維的影響還是采用了和原來財政體系一致的預(yù)算管理模式。但是在筆者看來，企業(yè)化的山西交通控股集團(tuán)不應(yīng)該繼續(xù)照搬財政體系下的固定預(yù)算管理模式，而應(yīng)該探索采用更為科學(xué)合理，適合企業(yè)特點(diǎn)的以降本增效為目的的創(chuàng)新管理思路。

（一）加快改革步伐，壓縮管理層級，實(shí)現(xiàn)減員增效

目前，山西交通控股集團(tuán)有限公司下設(shè)16個分公司，其中大同、運(yùn)城、臨汾、呂梁、忻州分別設(shè)立了南北兩個分公司，每個分公司配備有全套的管理機(jī)構(gòu)和管理層，客觀上導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，加大了運(yùn)營管理的成本。因此，下一步要結(jié)合路段管理的需要，及時調(diào)整和整合南北分公司的管理機(jī)構(gòu)，壓縮管理成本，提升管理效益。與此同時，要加快推進(jìn)以移動支付、遠(yuǎn)程管控、大數(shù)據(jù)管理為特色的高新技術(shù)手段的推廣和普及運(yùn)用，逐步分流和減少冗員，降低人員經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)現(xiàn)減員增效。

（二）探索建立“事錢分離”的板塊化管理體制

探索實(shí)行”管錢”與“管事”相分離的運(yùn)營管理模式，逐步替換固定預(yù)算管理模式。逐步建立以專業(yè)化為主的公路養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍、機(jī)電設(shè)備維護(hù)隊(duì)伍、隧道監(jiān)控維護(hù)隊(duì)伍以及橋梁加固等專業(yè)化的隊(duì)伍，將目前分公司大包大攬的業(yè)務(wù)剝離開來，實(shí)行專業(yè)化管理，專業(yè)化施工，專業(yè)化考核。進(jìn)一步探索完善內(nèi)部招投標(biāo)制度，實(shí)現(xiàn)競爭性中標(biāo)，最大限度降低和節(jié)約成本。在此基礎(chǔ)上，將分公司的職能逐漸改變?yōu)橐允召M(fèi)和路產(chǎn)維護(hù)為主的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步減員增效。而所有的資金結(jié)算和支付統(tǒng)一交由集團(tuán)公司的資金核算中心辦理，這樣將大幅度降低目前資金的沉淀，減少資金的損失和浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資金的有效積累，可以很大程度上減緩集團(tuán)公司的資金壓力。

（三）組建集團(tuán)財務(wù)公司，實(shí)行資金集中管理

集團(tuán)資金集中管理是企業(yè)集團(tuán)資金管理的主要形式，它可以最大限度地集合使用集團(tuán)公司范圍內(nèi)的資金，增強(qiáng)集團(tuán)公司總部對所屬分公司的財務(wù)控制力。通過資金流量及時掌握分公司的資金存量和生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)展情況，有效防范經(jīng)營風(fēng)險。而組建集團(tuán)財務(wù)公司是集團(tuán)公司進(jìn)一步加強(qiáng)資金管理和提高資金使用效率的有效平臺。財務(wù)公司以集團(tuán)所屬企業(yè)為服務(wù)對象，對內(nèi)提供包括結(jié)算功能、資本運(yùn)作服務(wù)、融資功能、咨詢及理財服務(wù)等為主的業(yè)務(wù)，并適當(dāng)開展自主經(jīng)營，借助專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)投資收益最大化。逐步將財務(wù)公司打造成除全面參與集團(tuán)財務(wù)戰(zhàn)略與融資方案設(shè)計(jì)、外部資本市場投融資運(yùn)作、集團(tuán)財務(wù)風(fēng)險監(jiān)控等，再進(jìn)一步打造成為集團(tuán)公司一個重要的業(yè)務(wù)平臺——“金融板塊”，最終實(shí)現(xiàn)通過財務(wù)公司構(gòu)建集團(tuán)公司整體的金融產(chǎn)業(yè)鏈，從而為集團(tuán)公司整體利潤提供新的增長點(diǎn)。這也是增強(qiáng)集團(tuán)公司資金積累，加強(qiáng)銀企合作話語權(quán)，化解債務(wù)壓力的有效途徑。

（四）構(gòu)建集團(tuán)層面的大數(shù)據(jù)信息平臺，實(shí)現(xiàn)各部門管理數(shù)據(jù)的聯(lián)動

目前，集團(tuán)公司對于各分公司的運(yùn)營管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)基本上以報表制為主，各個部門掌握和擁有的數(shù)據(jù)也無法實(shí)現(xiàn)有效的共享，因此，在資源的調(diào)度和分配上，在預(yù)算管理的調(diào)整以及目標(biāo)任務(wù)的考核等方面都不同程度的存在著矛盾和扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)決策效率失靈，管理成本加大，管理效果不佳的現(xiàn)象。要積極探索大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)運(yùn)營數(shù)據(jù)采集的互聯(lián)互通，以便于集團(tuán)公司有效地制定和出臺各項(xiàng)管理辦法，也便于各個分公司之間的了解和交流，共同促進(jìn)整體管理水平的提高。

（五）結(jié)合預(yù)算管理，推進(jìn)目標(biāo)成本管理方法的應(yīng)用

目標(biāo)成本管理是企業(yè)為了保證計(jì)劃利潤的實(shí)現(xiàn)，把企業(yè)預(yù)算、管理目標(biāo)與成本預(yù)測相結(jié)合，通過目標(biāo)制定、目標(biāo)分解、目標(biāo)執(zhí)行、目標(biāo)考核等一系列手段，實(shí)現(xiàn)企業(yè)既定目標(biāo)利潤的一個過程。各分公司要在預(yù)算管理改進(jìn)的基礎(chǔ)上，推行目標(biāo)成本管控。建立不同管理層的分級目標(biāo)成本責(zé)任制，同時劃分各個部門各自的目標(biāo)管控責(zé)任制，比如財務(wù)部門主要是貫徹執(zhí)行國家的財經(jīng)法紀(jì)和會計(jì)準(zhǔn)則制度，制定目標(biāo)成本費(fèi)用實(shí)施細(xì)則和會計(jì)核算辦法及要求，分析成本節(jié)超的原因等；技術(shù)部門要優(yōu)化施工組織設(shè)計(jì)，研究現(xiàn)場管理的辦法，合理組織施工，降低工料機(jī)的消耗，加強(qiáng)質(zhì)量控制等；勞動人事部門要貫徹國家勞動用工政策，參與企業(yè)勞動用定額的編制，編制考勤制度，勞動用工紀(jì)律等，嚴(yán)格控制非生產(chǎn)人員和窩工現(xiàn)象；物資采購部門要做好物資采購計(jì)劃，加強(qiáng)物資采購的管理，健全物資采購驗(yàn)收、保管、出入庫等制度，降低物料消耗，積極實(shí)行限額領(lǐng)料，舊物利用，定期編制物料消耗表，分析和研究物料消耗的原因并加以控制。此外，辦公室、路政、安全部、機(jī)電部、審計(jì)部等也都應(yīng)根據(jù)各自的職責(zé)編制相應(yīng)的目標(biāo)成本控制措施并加以實(shí)施。