城市化運(yùn)行中城市土地資源的調(diào)控性研究

張明斗,葛于壯

(東北財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院,遼寧 大連 116025)

一、引言

理論意義上的城市化運(yùn)行過程本應(yīng)是農(nóng)村人口向城市的空間轉(zhuǎn)移、身份轉(zhuǎn)變和職業(yè)轉(zhuǎn)型的過程,而在具體的操作過程中卻發(fā)生了曲解,通常以城市化外在空間形態(tài)的成長為取向,認(rèn)為城市化就是土地城市化而已,對人的城市化則沒有想法,以致空間的盲目擴(kuò)張及建筑的加速膨脹成為發(fā)展的基本趨勢,城市土地資源的浪費現(xiàn)象比比皆是。部分城市甚至為了完成上級政府的硬性指標(biāo)要求和滿足融資需要,進(jìn)行各種土地資源的交易活動來完成土地財政。同時,一些大中城市內(nèi)部由于不合理配置機(jī)制及制約手段的限制,導(dǎo)致土地的集約化利用和城市規(guī)模擴(kuò)張的脫節(jié),以城市開發(fā)區(qū)的土地利用為典型,造成集約化和效率性偏低。一個沒有實現(xiàn)人的城市化的土地利用模式實屬非理性化選擇,在這樣的利用模式下,我國的城市化完全處于高成本低效率的運(yùn)行狀態(tài),未來要想實現(xiàn)由高成本低效率向低成本高效率運(yùn)行的轉(zhuǎn)變,調(diào)控城市土地資源的利用模式,提高利用的效率性和集約化水平成為必然趨勢。

快速城市化和工業(yè)化背景下,尤其是人地矛盾日益緊張的狀態(tài)下,城市土地資源利用效率高低和集約程度已關(guān)乎到城市化實質(zhì)水平的實現(xiàn),對其合理的調(diào)控既順應(yīng)了城市化發(fā)展的主流趨勢和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的特定要求,也展現(xiàn)出更為重要的現(xiàn)實意義。一方面,城市土地資源的合理調(diào)控能夠化解當(dāng)前城市化過程中關(guān)于土地資源利用的系列性矛盾,由單純的數(shù)量增加的粗放型向質(zhì)量提升的內(nèi)涵型轉(zhuǎn)變,進(jìn)而促進(jìn)城市化質(zhì)量的跨越式發(fā)展;另一方面,也能夠改善城市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人居環(huán)境建設(shè),對保障糧食的安全產(chǎn)生更為積極的影響。因此,城市化運(yùn)行中的城市土地資源調(diào)控問題成為我們必須深思的話題,也是理論界和各實戰(zhàn)部門應(yīng)該關(guān)注的核心板塊。

二、城市土地資源利用的歷史狀況及演變趨勢

城市土地資源利用狀況如何,直接關(guān)系到城市化運(yùn)行的協(xié)調(diào)程度和質(zhì)量水平。新中國成立以來,由于建立在土地公有制和國家統(tǒng)籌規(guī)劃的范圍之內(nèi),不同的城市化時期,城市土地資源利用狀況也呈現(xiàn)各異的階段性特征,并隨著城市的進(jìn)一步發(fā)展呈現(xiàn)不同的演變過程。

(一)1949-1978年

建國之初到改革開放之前的30年間,伴隨著由消費城市向生產(chǎn)城市理念的轉(zhuǎn)變及以生產(chǎn)為中心的基本指導(dǎo)原則的確立,城市人口不斷增加,城市建設(shè)也發(fā)生了根本性的變化,興起了20世紀(jì)50年代大規(guī)模的城市改造熱潮,特別是50年代上半期,城市成為當(dāng)時工業(yè)勞動力的主要聚集地,城市受到相當(dāng)一致的好評。此時,建成區(qū)面積也不斷擴(kuò)大,在城市擴(kuò)展最快的1955到1965年間,165個重點工業(yè)項目開展的同時,55座新城市設(shè)置起來,諸多重要的工業(yè)城市和節(jié)點城市的建成區(qū)面積擴(kuò)張力度大增。而這一時期的城市土地資源的空間擴(kuò)張主要沿交通線呈帶狀發(fā)展,利用的密度相對較低,這為后來城市土地資源配置提供了經(jīng)驗借鑒。20世紀(jì)60年代中期以后,反城市化觀點占據(jù)主導(dǎo)地位,大規(guī)模的三線建設(shè)和上山下鄉(xiāng)運(yùn)動體現(xiàn)了我國逆城市化的現(xiàn)象,城市建設(shè)投資銳減,城市化水平不斷下降,城市數(shù)量增長的速度也不斷放緩,城市空間擴(kuò)張力度相對于50年代沒有明顯的進(jìn)展,城市土地資源利用基本上維持在已有的狀態(tài),呈現(xiàn)工業(yè)區(qū)、居住區(qū)及文化區(qū)的圈層式利用模式。

這一時期,由于以生產(chǎn)建設(shè)為中心和重工業(yè)化政策的實施和開展,工業(yè)用地占據(jù)主導(dǎo)優(yōu)勢地位,并總優(yōu)先于其他用地,城市土地資源國有制及對國有土地對私人土地的擴(kuò)張為工業(yè)化生產(chǎn)提供建設(shè)用地。如蘇州、無錫、常州三市在50至80年代工業(yè)擴(kuò)展用地占城市建設(shè)擴(kuò)展總用地的比例達(dá)到52.10%;天津市的城市土地資源征用中,工業(yè)倉儲和交通用地占到83%[1]。這都表明了當(dāng)時工業(yè)用地的重要性,并呈現(xiàn)市中心的舊工業(yè)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的混合工業(yè)區(qū)和城市外圍的衛(wèi)星城工業(yè)化并存的場景。本時期,雖然城市以工業(yè)用地為主,但是土地利用效率依舊不高,土地閑置浪費明顯,這成為以后各時期城市土地資源利用狀況合理化的前車之鑒。

(二)1978-1993年

改革開放以來,我國扭轉(zhuǎn)了以生產(chǎn)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策重心走上軌道,我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大改革帶來了城市經(jīng)濟(jì)社會的空前發(fā)展,城市土地資源利用狀況在維持已有的基本狀態(tài)下,不斷趨于優(yōu)化。進(jìn)入80年代以來,我國的城市化水平首次超過20%,到1993年已達(dá)27.99%,城市和建制鎮(zhèn)相繼經(jīng)過大規(guī)模的數(shù)量增加和逐漸穩(wěn)定,城市數(shù)量也由1978年的193個增加到1993年的570個,建制鎮(zhèn)數(shù)量由1982年的2 664個增加到1990年的9 322個。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化和對外開放程度的加強(qiáng),城鄉(xiāng)二元戶籍制度相對前一時期,稍微有些松動,這為大量的農(nóng)村人口遷移到城市提供了突破口,導(dǎo)致城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)張,從1981年的0.67萬平方公里上升到1990年的1.16萬平方公里,十年間增長了一倍[2]。該時期城市空間開始相對分散發(fā)展,空間擴(kuò)張主要是繼續(xù)沿原有建成區(qū)邊緣向外繼續(xù)擴(kuò)張,或沿規(guī)劃中的居住或工業(yè)走廊向外擴(kuò)張,同心圓混合用地帶狀結(jié)構(gòu)仍然是這一時期我國城市土地資源利用結(jié)構(gòu)的典型模式。雖然城市土地資源有償使用已逐步開始實行,但還沒有成為城市內(nèi)部土地空間結(jié)構(gòu)性變化的重要影響因素。

這一時期,由于改革開放所帶來的優(yōu)惠政策和良好的制度環(huán)境,我國的工業(yè)化水平得到大幅度的提升,工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量也不斷增加,用地規(guī)模也呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。整個80年代,工業(yè)用地及倉儲用地占到整個城市用地的26%到27%左右,工業(yè)布局也趨于優(yōu)化,工業(yè)用地由城市內(nèi)部向城市邊緣區(qū)遷移,特別是高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)成為這一時期工業(yè)建設(shè)用地的主要來源。同時,這一階段以新城市建設(shè)為主,居住用地占城市建設(shè)用地面積由80年代初的38%上升到1990年的42%,其用地的擴(kuò)展以城市外圍新建大型成片居住區(qū)為主,形成城市中心居住區(qū)和城市邊緣居住區(qū)結(jié)合的城鄉(xiāng)演化居住地帶。

(三)1993年至今

這一時期,我國改革開放的步伐加快,市場化程度逐步加深,以開發(fā)區(qū)和大城市建設(shè)為主的城市化快速發(fā)展,經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時期,土地有償使用制度和各種轉(zhuǎn)讓、出讓的操作性條例相繼出臺,然而,土地財政成為各地政府彌補(bǔ)地方財政、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)權(quán)限的重要手段。90年代中期以來,我國城市土地資源利用狀況在數(shù)量和空間上均發(fā)生了重大的變化。1995年我國城市化率為29.04%,城市數(shù)量為640個,建成區(qū)面積為19 264平方公里,到2015年城市化水平上升到56.10%,城市數(shù)量達(dá)657個,建成區(qū)面積為52 102.31平方公里,城市土地資源的年均增長率為7.90%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城市化的增長率。對于土地成交價而言,新世紀(jì)以來增長迅速,平均每年增長34%左右。本階段內(nèi),城市土地資源利用結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為外部擴(kuò)張與內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組并存的發(fā)展局面。在城市邊緣區(qū),開發(fā)區(qū)相對于上一時期而言開發(fā)建設(shè)力度增強(qiáng),用地變化較為明顯,部分大城市由單一中心結(jié)構(gòu)逐步向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。在城市內(nèi)部,隨著舊城改造的加速,付租能力較強(qiáng)的商業(yè)用地等向市中區(qū)遷移,而工業(yè)用地則遷往城市邊緣區(qū)域,用地結(jié)構(gòu)更加清晰化。

這一時期,由于歷史的原因及工業(yè)化本身對城市化的推動力,工業(yè)用地在城市建設(shè)用地中依舊保持較高的份額。伴隨著城市化進(jìn)程的加速,居住用地的面積不斷增加,整個90年代中期,維持在39%到40%的水平,整個增長率和城市建成區(qū)面積的增長率基本保持持平,而且居住用地不再是單核心的發(fā)展趨勢,而是受到舊城改造和城市多核心發(fā)展及城市外圍交通道路發(fā)展的影響,空間擴(kuò)展帶有圈層式和跳躍式的雙重特性。

三、城市土地資源利用的現(xiàn)存問題

城市化過程中由于對城市化內(nèi)涵的理解錯位,出現(xiàn)城市規(guī)模的無序擴(kuò)張和城市土地資源粗放利用的發(fā)展場景,城市土地資源利用效率低,集約化不強(qiáng),各種利用矛盾沖突愈演愈烈成為特征性事實。若要對城市土地資源進(jìn)行理性調(diào)控,則需要厘清其利用中的現(xiàn)存問題,對于未來城市土地資源的合理化配置具有方向指引作用。

(一)城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性供需矛盾激化

改革開放以來,我國的城市化水平進(jìn)入快速發(fā)展時期,截至2016年我國城市數(shù)量已達(dá)656個。1978年到2015年間,城市化水平由17.92%上升到56.10%,年均增長5.70個百分點,城市建成區(qū)面積由9 386平方公里增加到52 102.31平方公里,年均增長12.30個百分點。據(jù)1987到2003年的部分?jǐn)?shù)據(jù)資料顯示,我國城市化每增加一個百分點,城市建成區(qū)面積就增加162平方公里,耕地相應(yīng)減少44.80萬公頃[3]。1998年到2007年間,全國耕地由12 955.87萬平方公里減少到12 173.52萬平方公里,減少了約6.04%,四大區(qū)域之中,東、中、西、東北部的耕地減少率分別為6.44%、4.71%、9.76%和0.28%,此期間內(nèi),城市化水平增長率為5.08%,遠(yuǎn)低于東部地區(qū)和西部地區(qū)的耕地面積減少率,這就驗證了我國城市化水平的提升往往是靠侵蝕城市周邊的耕地而獲得,在擴(kuò)張過程中,存在著大量的土地浪費,導(dǎo)致城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性供需矛盾激化,這個勢頭至今仍未得到有效地抑制。

(二)土地資源利用結(jié)構(gòu)不合理,效率偏低

我國城市化進(jìn)程中展現(xiàn)的往往是城市圈層式的向外擴(kuò)張過程,舊城區(qū)普遍存在覆蓋率、容積率低等問題,工業(yè)用地、居住用地和商業(yè)用地的利用結(jié)構(gòu)缺乏合理性,土地的投入產(chǎn)出比與發(fā)達(dá)國家相比存在著較大的差距。這在我國城市土地資源利用效率較高的上海市表現(xiàn)尤為突出,2011年上海市每平方公里的GDP為30 029萬美元,而1995年的東京則已達(dá)到98 524萬美元,某種程度展示出,與國際發(fā)達(dá)城市相比,我國城市土地資源利用效率低下性的事實依舊;1981年到2011年的30年間,城市用地增長彈性系數(shù)為2.27,遠(yuǎn)高于一般意義上1.12的合理水平[4],特別是在城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張中表現(xiàn)明顯,此段時限內(nèi),建成區(qū)面積年均增加18.30%,而同期的城市化率由20.16%上升到51.27%,年均增長率只有5.10%,兩者之間存在著較大的差距。部分城市還形成了“城中村”,土地利用功能普遍混亂,結(jié)構(gòu)不盡合理,嚴(yán)重影響了利用的效率性和集約化程度,成為目前我國城市土地資源利用的主要問題。

(三)部分城市土地閑置,隱性浪費嚴(yán)重

目前,部分城市土地資源存在著閑置,開發(fā)區(qū)的建設(shè)過程,土地沒有得到合理的利用,部分企業(yè)在力爭獲批政府土地的前提下,并不是把土地立刻投入到使用過程中,而是擁有了使用權(quán)之后來賺取利差,這就導(dǎo)致城市土地資源的閑置,這樣的事例屢見不鮮,屬于典型的顯性土地浪費。然而,在城市化進(jìn)程中,存在著更為嚴(yán)重的隱性浪費,以城市空置商品房為代表,大部分城市的空置率都呈現(xiàn)遞增的趨勢,2014年全國商品房空置率已達(dá)22.40%,國內(nèi)有一億多平方米的商品房空置總量,部分城市,如三亞市的商品房空置率高達(dá)85%,中山市商品房空置面積同比增長18.76%,上海市2008年比2007年同比增長48.40%,高出全國26.60個百分點,商品房的空置實質(zhì)上是城市土地資源的隱性閑置和浪費,同時,部分城市也出現(xiàn)了爛尾樓,進(jìn)一步加大了城市土地資源隱性浪費的規(guī)模。

(四)土地資源灰市泛濫,出現(xiàn)炒地?zé)?/h3>

在我國城市土地資源公有制的背景下,城市國營、集體的工廠、商店和黨政機(jī)關(guān)的用地基本都是通過行政無償劃撥使用,伴隨著向房地產(chǎn)市場的暴利追蹤,在以GDP為政績考核的時效體制及國家對房地產(chǎn)交易規(guī)則未出臺的情況下,城市土地資源灰市泛濫,房地產(chǎn)商通過尋租的形式和政府進(jìn)行交易,大炒房地產(chǎn),房價過高,導(dǎo)致地價也居高不下,炒房熱演化成炒地?zé)?獲取非法暴利,致使城市土地資源并不能實現(xiàn)市場調(diào)控下的利用程度。同時,政府土地的招標(biāo)和出讓過程中也成了表面透明、背后黑暗的權(quán)地交易等腐敗現(xiàn)象的代名詞,人情地、關(guān)系地等屢禁不絕,這些炒作行為與城市土地資源的管理體制有著緊密的聯(lián)系,僅僅的土地公有或國有,并不能保證土地的合理使用和有效配置,不僅增加了房地產(chǎn)的成本,也造成了土地利用的低效率性。因此,城市化運(yùn)行中如何合理適度的規(guī)避城市土地資源灰市泛濫及炒地?zé)岈F(xiàn)象的發(fā)生,成為未來城市化發(fā)展中需要及時跟蹤的重要內(nèi)容。

(五)征地補(bǔ)償不合理

受制于“城市化就是城市地區(qū)發(fā)展和空間擴(kuò)張”錯誤理念的影響,城市化進(jìn)程中,部分城市會盲目地向周邊區(qū)域拓展,即征地。然而,在這種征地過程中,政府部門并沒有按照國家規(guī)定的相關(guān)條文對所占用的土地給予補(bǔ)償,特別是部分財政吃緊的城市,干脆把征地當(dāng)作公益性活動不予補(bǔ)償,或者是即使補(bǔ)償也會按照低于國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益。審計署的調(diào)查顯示,2010年底政府性債務(wù)大概有40%是要靠土地收益來償還的。2010年到2012年,國有土地使用權(quán)出讓收入為29 398億元、33 477億元、28 886億元,占同年政府財政收入的比重分別為35%、32%、25%,占同期GDP的比重分別為7%、7%、6%[5]。給農(nóng)民的補(bǔ)償一般僅占政府土地出讓價款的10%左右,2011年由征地拆遷所引發(fā)的群體性事件占到當(dāng)年群體性事件的50%[6],同時帶來了城市化數(shù)量的擴(kuò)張和被動城市化的危機(jī),也造成政府和農(nóng)民矛盾的深化。

四、城市土地資源利用的發(fā)展趨勢

當(dāng)前我國城市土地資源利用過程中仍存在著諸多的問題,嚴(yán)重阻礙了利用效率的提升和集約程度的強(qiáng)化,不是城市化運(yùn)行中所追求的理想類型和目標(biāo)取向。然而,在未來的城市化進(jìn)程中,如何將這些問題逐個擊破,并對其發(fā)展趨勢做出合理的預(yù)測分析,促使城市土地資源利用狀況向著更加完美的發(fā)展方向前進(jìn),是我們需要履行的重要職責(zé)和艱巨任務(wù)。

(一)不合理化向合理化發(fā)展

伴隨著城市化進(jìn)程的加速,城市土地資源利用結(jié)構(gòu)將由現(xiàn)存的不合理化向合理化轉(zhuǎn)變,成為城市土地資源利用的重要發(fā)展趨勢之一。如前文所述,我國的城市土地資源利用中仍存有建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性供需矛盾激化等系列性問題,對利用效率和集約程度提升帶來障礙,應(yīng)當(dāng)是城市化進(jìn)程中所規(guī)避的,也成為向結(jié)構(gòu)合理化發(fā)展的倒逼機(jī)制。未來的城市化過程中,包括工業(yè)用地、居住用地、商業(yè)用地、交通用地、市政用地及綠化用地等在內(nèi)的各類型用地將會呈現(xiàn)有序化的發(fā)展趨勢,各種用地之間不再是盲目性的爭奪與非正常獲取,而是在滿足自身需求的情況下,實現(xiàn)利用結(jié)構(gòu)的合理性。同時,城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與時俱進(jìn),城市建成區(qū)面積每萬平方公里的GDP不斷增加,城市用地增長彈性系數(shù)將趨于合理化,隨著城市化質(zhì)量的提升,城市不再是盲目的空間擴(kuò)張,而是充分利用已有的土地資源,促進(jìn)集約化和結(jié)構(gòu)合理的快速化,成為未來城市土地資源利用的發(fā)展趨勢。這樣的發(fā)展局面不但能夠順應(yīng)城市化發(fā)展的特定要求和時代特征,而且能夠達(dá)到通過城市土地資源利用結(jié)構(gòu)合理化來促進(jìn)城市化質(zhì)量和效率提升的根本初衷。

(二)低效率化向高效率化發(fā)展

城市土地資源利用過程中的低效率化向高效率化的發(fā)展將是未來城市土地資源利用的既定走勢。高投入低產(chǎn)出的運(yùn)行狀態(tài)一直是我國城市化運(yùn)行中土地資源利用的主流方向,部分城市為發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢,不能嚴(yán)格按照投入產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行,而是盲目的投入,導(dǎo)致土地資源投入冗余和浪費,這樣的發(fā)展背景下,如何去談城市土地資源的利用效率?更不要說城市化的質(zhì)量提升。今后的城市化進(jìn)程中,城市土地資源利用不應(yīng)再是簡單的高投入、低產(chǎn)出的局面,而是在進(jìn)一步縮減投入數(shù)量的同時,提升產(chǎn)出水平,達(dá)到投入產(chǎn)出水平的完全匹配性,強(qiáng)化其利用效率。這就要求在未來的利用過程中,深入挖掘城市土地資源的原有優(yōu)勢,而不是簡單的停留在數(shù)量和規(guī)模層面。然而,在具體的政策制定過程中由于我國所轄城市較多,各城市發(fā)展條件和背景各異,影響城市土地資源利用效率的因素也有所差異,要針對各城市的發(fā)展現(xiàn)實,制定不同的發(fā)展策略,助推實現(xiàn)利用效率的整體提升,同時緩解城市土地資源短缺的瓶頸,也能夠滿足建設(shè)資源節(jié)約型社會的內(nèi)在要求。

(三)政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)和政府宏觀調(diào)控結(jié)合發(fā)展

未來城市土地資源利用將是由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)和政府宏觀調(diào)控結(jié)合發(fā)展的運(yùn)行趨勢。當(dāng)前,城市土地資源利用呈現(xiàn)明顯的政府主導(dǎo)的發(fā)展傾向,特別是在炒地?zé)岈F(xiàn)象發(fā)生的背景下,城市土地資源成了政府聚斂錢財和增強(qiáng)競爭力的經(jīng)濟(jì)來源及處理好與各大開發(fā)商間關(guān)系的物質(zhì)基礎(chǔ),兼?zhèn)鋬煞N身份的城市土地,是政府主導(dǎo)的使然。這樣的利用模式下,本應(yīng)由全體社會成員來分享的土地利用效益,而實際的享受主體卻是少數(shù)的土地開發(fā)商和部分政府官員,對土地利用效益分享主體的曲解致使城市化質(zhì)量也處在一種低水平徘徊的局面。面對這種發(fā)展現(xiàn)實,未來城市化運(yùn)行中,城市土地資源的利用將會由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)和政府宏觀調(diào)控結(jié)合轉(zhuǎn)變。城市土地資源若要體現(xiàn)本身所具備的市場價值,必須充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用,縮減商品房空置率,同時由政府對市場所產(chǎn)生的負(fù)外部性等弊端進(jìn)行宏觀調(diào)控和公共規(guī)制,以期達(dá)到城市土地資源的合理化和效率性。一方面能夠通過市場機(jī)制來避免部分城市土地資源閑置、隱性浪費嚴(yán)重現(xiàn)象的發(fā)生;另一方面也能夠在政府宏觀調(diào)控的合理規(guī)制下,深度革除城市土地資源灰市泛濫以及炒地?zé)岈F(xiàn)象的發(fā)生。

(四)增長導(dǎo)向型向民生導(dǎo)向型發(fā)展

未來城市土地資源利用將是由增長導(dǎo)向型向民生導(dǎo)向型發(fā)展轉(zhuǎn)變的演進(jìn)流程,這是城市土地資源利用的一般規(guī)律和發(fā)展趨勢,也是我們所追求的理想狀態(tài)。當(dāng)前城市土地資源利用多數(shù)情況下是簡單的數(shù)量增長和規(guī)模擴(kuò)張過程,征地拆遷和土地財政依舊馳騁于城市化運(yùn)行當(dāng)中,地方政府把大量的城市土地資源都投入到形象工程的建設(shè)過程中,實現(xiàn)的也只是數(shù)量層面的簡單增加,與質(zhì)量出現(xiàn)脫軌的跡象,對以保障房建設(shè)為代表的民生問題卻較少的涉及,特別是在快速城市化的當(dāng)下,這種現(xiàn)象表現(xiàn)得更為突出。未來城市土地資源利用將堅持以民生為根本導(dǎo)向、以人為本為指導(dǎo)思想,不單純從經(jīng)濟(jì)效益的角度推進(jìn)其利用的效率性,而是更加關(guān)注社會效益和居民生活質(zhì)量的提升,實現(xiàn)征地過程中的合理補(bǔ)償,緩解政府和農(nóng)民之間的各種矛盾,最終實現(xiàn)城市土地資源利用的民生型發(fā)展圖景。這既貫徹了以人為本的城市化發(fā)展理念和改善民生的城市化發(fā)展目標(biāo)，也是踐行科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會理念的具體體現(xiàn),有著積極的現(xiàn)實意義。

五、城市土地資源的調(diào)控路徑

城市土地資源利用的過程中存在著各樣的問題,如果這些問題得不到有效地解決,積少成多將會引發(fā)致命性的城市危機(jī),不僅不會向著合理的發(fā)展趨勢演進(jìn),而且會形成惡性循環(huán)的邏輯鏈條。因此,未來的城市化運(yùn)行中需要在識破城市土地資源利用存在問題的前提下,制定符合實際且行之有效的調(diào)控路徑實乃為城市土地資源利用的上策。

(一)調(diào)整城市土地資源利用結(jié)構(gòu),發(fā)揮城市整體功能

就目前我國城市的土地利用狀況來看,各種工業(yè)用地、商業(yè)用地及居住用地等存在著及其明顯的結(jié)構(gòu)不合理性,不僅造成了土地資源的浪費,也常常導(dǎo)致老城區(qū)住房緊缺、交通擁堵及居住環(huán)境惡化等一系列的事實。為促進(jìn)城市土地資源利用結(jié)構(gòu)由不合理性向合理性轉(zhuǎn)變,急需調(diào)整現(xiàn)存的土地利用結(jié)構(gòu),發(fā)揮城市的整體功能,這需要從城市的增量土地和存量土地兩方面分別采取不同的發(fā)展策略。首先,在城市的增量土地方面,要堅決杜絕各類形象工程和政績工程的低水平重復(fù)建設(shè),要對切實關(guān)系到民生利益的各種工程進(jìn)行大力支持,如鼓勵開發(fā)以公共交通為導(dǎo)向的城市土地利用模式;強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)適用房、公租房和廉租房的土地供應(yīng),嚴(yán)格控制大戶型、低密度高檔住宅的土地供應(yīng)[7],促進(jìn)建筑密度高、中、低合理搭配用地結(jié)構(gòu)的形成等等。其次,在城市的存量土地方面,各城市應(yīng)在充分考察自身的土地利用現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實下,選取不同的土地資源整理運(yùn)作模式,對那些容易產(chǎn)生高消耗、高污染、盈利少且占地面積大的工業(yè)企業(yè),采取土地置換的方式適當(dāng)遷出城市所在地,騰出的土地可以進(jìn)行新一輪的規(guī)劃,合理引入高精尖產(chǎn)業(yè),體現(xiàn)土地資源利用結(jié)構(gòu)的合理化;對于攤大餅圈層式外延擴(kuò)張的部分城市,在土地資源的利用中,建議考慮采取就地改造整理的方式,在不影響整體運(yùn)作效率的基礎(chǔ)之上,適當(dāng)增加其他必需建設(shè)用地供給,并在符合城市規(guī)劃前提下提高舊城區(qū)城市建筑密度和容積率。做到這些,城市土地資源的利用結(jié)構(gòu)才會向著更為完美的方向演進(jìn),整個城市的功能才能得以發(fā)揮。

(二)優(yōu)化城市布局,引導(dǎo)城市合理發(fā)展

多數(shù)城市在規(guī)劃過程中忽略了城市發(fā)展的客觀規(guī)律和城市用地的空間布局,致使城市不能夠在合理的空間內(nèi)發(fā)展。而城市土地資源利用效率性和集約化的提高某種程度上是城市土地資源合理規(guī)劃和布局的結(jié)果,那么,要優(yōu)化城市用地布局,引導(dǎo)城市合理發(fā)展,則需要在未來的城市化運(yùn)行過程中制定整套的對接政策,方能達(dá)到原有的目標(biāo)。首先,在宏觀層面,城市土地資源的利用,要在國家相關(guān)政策和科學(xué)規(guī)劃的指導(dǎo)下,對城市土地資源進(jìn)行合理的規(guī)劃,這就需要在全方位考慮城市的總體目標(biāo)、功能定位、合理容量、空間結(jié)構(gòu)的前提下,優(yōu)化城市用地布局,合理配置不同功能用地,避免建成區(qū)內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)和功能混雜,促使城市內(nèi)部地塊所具有的區(qū)位優(yōu)勢和潛能完全得以釋放。其次,統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃用地,我國諸多城市,城市化過程中所需要的土地除了自身所擁有的閑置土地之外,部分程度還來源于農(nóng)用地的占用,城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)象明顯,這在前文已述及,未來的城市土地資源利用應(yīng)打破長期以來形成的城鄉(xiāng)用地分割管理的局面,堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地規(guī)模,統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地規(guī)劃。再次,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場,充分發(fā)揮市場機(jī)制和價值規(guī)律的作用,借助于土地市場來調(diào)節(jié)土地的供求關(guān)系,合理配置城市土地資源、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu),提高利用的效率性和集約化。在這種城市土地資源的利用狀態(tài)下,城市用地布局不斷趨于合理化,有效規(guī)避了浪費現(xiàn)象,城市經(jīng)濟(jì)也會逐步邁向可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)潮流中。

(三)建立土地儲備制度,提高資源配置的效益

綜合來看我國城市化進(jìn)程中的城市土地資源利用狀況,利用效率低及土地資源的浪費現(xiàn)象枚不勝舉,對于閑置的土地不能很好利用,從市場經(jīng)濟(jì)條件來說是缺乏完備的土地儲備制度所致。如何通過規(guī)劃與建設(shè)用地儲備相結(jié)合確定土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度,真正做到合理開發(fā),提升城市土地資源的配置效益，需要付出較長時間的探索和努力。首先,嘗試建立國家土地銀行。土地市場的形成和城市土地資源配置效益的提升,均離不開資金的大力支持。國家土地銀行的建立能夠有效保障城市土地資源的使用者在從事土地交易時有穩(wěn)定的資金來源,為提高其配置效率提供了運(yùn)行主體。同時,國家土地銀行的建立也能夠保障市場主體通過國家干預(yù)獲得相對公平的土地利益,預(yù)防不當(dāng)手段造成的城市土地資源的流失。其次,政府應(yīng)合理規(guī)劃城市的未來發(fā)展空間。實行土地的計劃供應(yīng),對閑置且尚未產(chǎn)生效用的土地應(yīng)進(jìn)行收購儲備,用以防范大批量人口遷移所帶來的城市過度擁擠而產(chǎn)生的對土地的需求,或者城市發(fā)展的不可預(yù)測性所帶來的城市土地資源利用的大增;而對于過度擁擠的城市,政府則應(yīng)進(jìn)行合理的引導(dǎo)分流,由擁擠區(qū)向松散區(qū)轉(zhuǎn)移,防止由過度擁擠所帶來的各種城市危機(jī)。城市與城市之間還應(yīng)當(dāng)打破行政區(qū)劃的僵硬性和屬地限制的局限性,按需進(jìn)行土地規(guī)劃,避免由僵化的城市規(guī)劃和“算命先生”式的審批制度所帶來的城市的受限化發(fā)展。做到這些,城市土地資源的利用效益和集約化程度均會得到提升,配置效率自然也會增強(qiáng)。

(四)轉(zhuǎn)換土地利用模式,提升城市土地資源利用效率

粗放的增長導(dǎo)向型土地資源利用模式仍舊是當(dāng)前我國城市化進(jìn)程中的主要問題。為實現(xiàn)由粗放的增長導(dǎo)向型向集約的民生導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變,需要轉(zhuǎn)換現(xiàn)存的土地利用模式,以此提升城市土地資源的利用效率,這就需要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和公共規(guī)制優(yōu)勢。首先,應(yīng)進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變,當(dāng)前的城市土地資源已異化成政府的私人產(chǎn)品,以致出現(xiàn)灰市交易等市場泛濫的情況發(fā)生,土地的本身屬性也發(fā)生了質(zhì)的變化,這就需要在未來的城市化過程中,再次重新界定政府的基本職能,政府是提供公共產(chǎn)品的,而不是做私人產(chǎn)品,只能是因勢利導(dǎo),不應(yīng)該取代市場機(jī)制,這樣才能提升城市土地資源利用效率,轉(zhuǎn)變土地利用模式,也驗證了由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)和政府宏觀調(diào)控結(jié)合轉(zhuǎn)變的做法是可取的。其次,建立落實城市土地資源集約利用的評價和考核機(jī)制,要對不同類型、不同層次的城市土地資源制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)和合適度,建立土地利用集約性差距評估報告體系,并及時進(jìn)行評價核查,對實施效果進(jìn)行全面評價,效果較好者給予相應(yīng)的獎勵政策,效果較差者給予特定的制裁措施。這些措施的有效執(zhí)行不但能夠轉(zhuǎn)換現(xiàn)存的粗放型的土地利用模式,進(jìn)一步提升城市土地資源的利用效率，而且更為重要的是能夠促進(jìn)城市化質(zhì)量和效率的提升,對于未來的城市化運(yùn)行具有前瞻性的指引意義。

六、結(jié)語

城市土地資源屬于城市經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展的最基本要素,但近年來,由于對城市土地資源的定位誤差,并不能把它作為資產(chǎn)或按照資產(chǎn)運(yùn)營規(guī)律經(jīng)營,以致出現(xiàn)城市土地資源的粗放式利用,增加了城市建設(shè)和消費成本,利用效率的低下性和非集約化成為必然。因此,城市化運(yùn)行中城市土地資源的合理調(diào)控勢在必行。然而,考慮到我國所轄城市規(guī)模的多元化和發(fā)展現(xiàn)實的特殊化等事實,就需要在堅持合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)的大原則下,分別制定適宜各類城市發(fā)展的土地政策,達(dá)到利用效率提升和集約化的原有目標(biāo),進(jìn)而助推城市化質(zhì)量的階梯式發(fā)展。