海洋生態(tài)空間用途管制內(nèi)涵及其與土地用途管制、自然生態(tài)空間用途管制關(guān)系淺析

周連義 李冉 崔旭 何駿 荀秋楊

（1.大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院，遼寧大連 116023；2. 韓國(guó)中央大學(xué)，韓國(guó)首爾；3.大連市自然資源局，遼寧大連 116023）

海洋資源的有限性以及新型用海方式的出現(xiàn)使得各國(guó)政府面臨著一個(gè)共同的問題，即在保障海洋環(huán)境、生態(tài)的健康前提下，如何可持續(xù)地發(fā)展和利用海洋資源。幾百年來，海洋利用的工業(yè)化主要集中在漁業(yè)、海上運(yùn)輸、通訊、石油和天然氣開采領(lǐng)域，海洋娛樂和海岸工程的建設(shè)、可再生能源和自然保護(hù)等新興用途的出現(xiàn)使各國(guó)政府意識(shí)到，海洋空間的綜合利用和合理開發(fā)勢(shì)在必行。海洋資源在空間或數(shù)量上都有限，在現(xiàn)用用途擴(kuò)張和新興用途出現(xiàn)的雙重壓力下，海洋管理變得愈加困難起來。

第一，并非所有用海行為都是兼容的，在日益增長(zhǎng)的不相容需求的情況下，管理者面臨著涉及多部門管理的壓力。不同用海行為有可能需要競(jìng)爭(zhēng)相同的海洋空間或者彼此之間有相反的作用效果，例如快速增長(zhǎng)的海底電纜行業(yè)和漁業(yè)之間頻繁出現(xiàn)此類糾紛。海底電纜的設(shè)置有可能損害漁具，產(chǎn)生相關(guān)損失和修理費(fèi)用，同樣，捕撈行為也可能造成電纜中斷，產(chǎn)生收入損失等。再如，如果風(fēng)電場(chǎng)位于航線或者隔離帶區(qū)域，將可能引起碰撞和貨損的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

第二，用海行為人與環(huán)境之間發(fā)生沖突，并非所有用海行為都符合可持續(xù)開發(fā)海洋環(huán)境和保持健康的海洋生態(tài)環(huán)境的要求。目前的多種用海行為占用的空間多為敏感的生物和生態(tài)區(qū)域，缺乏對(duì)生物和生態(tài)的系統(tǒng)考量，多項(xiàng)研究觀測(cè)到了海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的衰退，及重要的魚類物種的消亡。說明人類的用海行為正日益損害海洋生物的生存空間，也損害了地球物種生存必須的商品和服務(wù)的供給能力。近年的研究觀測(cè)了人類離岸活動(dòng)造成的累計(jì)影響，全球范圍內(nèi)海洋正受到人類活動(dòng)的多重威脅，引發(fā)諸多嚴(yán)峻后果，包括海洋物種數(shù)量減少和滅絕、海洋環(huán)境生態(tài)功能破壞、海洋水體質(zhì)量下降和極端天氣頻發(fā)等。

海洋空間作為陸地空間之外的特殊資源，已經(jīng)成為人類生存的重要領(lǐng)域，海洋生態(tài)空間是今生后代人類及各種海洋生物賴以生存、不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，而在海洋生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，資源日益減少的背景下，如果海洋利用的自由權(quán)不受限制，強(qiáng)勢(shì)者則可能濫用自由，造成資源枯竭，而弱勢(shì)者則可能因起碼的生存自由都被破壞。因此，在海洋空間使用領(lǐng)域，應(yīng)有對(duì)基本權(quán)利的限制，這是確保不同的海洋使用需要能夠相互尊重，確保脆弱的海洋生態(tài)空間得到有效保護(hù)，促進(jìn)有限的海洋資源能夠得以合理地分配和可持續(xù)利用。2017年，原國(guó)土資源部頒布《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，將海洋空間納入自然生態(tài)空間實(shí)施保護(hù)。但由于其特殊性，目前國(guó)家還未就海洋生態(tài)空間用途管制相關(guān)問題做出明確規(guī)定，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外研究也未就此展開系統(tǒng)研究。

一、海洋生態(tài)空間用途管制內(nèi)涵

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海洋管理逐漸引起了世界各國(guó)的關(guān)注，其內(nèi)涵也在不斷延伸。加拿大海洋專家鮑基斯（1996）指出:“由于海洋本身的流動(dòng)性、三維性、自然環(huán)境與行政邊界缺乏有機(jī)聯(lián)系等多方面原因的存在，致使海洋管理與土地利用管理不同，更為復(fù)雜?！闭J(rèn)為海洋管理是一種方法，可將發(fā)生在海上的許多活動(dòng)及環(huán)境質(zhì)量都被看成是一個(gè)整體，需在不損壞當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)利益及危害后代利益的前提下，優(yōu)化使用這一整體以使整個(gè)國(guó)家獲得最大利益。[1]這可說是將海洋視為一個(gè)整體生態(tài)空間的早期觀點(diǎn)。海洋作為一個(gè)整體，具有其自身的特點(diǎn)。

1.海洋空間的特征

海洋空間的最大特征是立體性，它具有三維的特征。從開發(fā)利用的角度，無論是海面、水體、海床或是底土均可作為海洋開發(fā)利用的對(duì)象。

第二個(gè)特征是流動(dòng)性與連續(xù)性。海洋空間中的水體是在連續(xù)流動(dòng)的，除了水體的洋流運(yùn)動(dòng)以外，海洋生物資源也具有流動(dòng)性，但是并不是完全自由的，而是限定在一定的空間里。

第三個(gè)特征是它的邊界是模糊的。整體從表面上看，因?yàn)槎际撬w，所以沒有非常明顯的可以作為邊界的地形地物特征，同時(shí)，無論是水體還是海洋生物都具有一定的流動(dòng)性，所以邊界是模糊的。

因此，海洋與陸地不同，其生態(tài)空間的連通性更廣，范圍更寬，整體性更強(qiáng)，也更應(yīng)以生態(tài)空間系統(tǒng)的理念進(jìn)行管理。

2.海洋生態(tài)空間研究

迄今為止，多個(gè)國(guó)家已采取了類似海洋生態(tài)空間用途管制的方法來規(guī)范海洋生態(tài)空間的用途。包括英國(guó)愛爾蘭海、加拿大東斯科特陸架、澳大利亞大堡礁海洋公園、美國(guó)馬薩諸塞州沿海水域，但海洋生態(tài)空間用途管制還是一個(gè)比較新的概念，還未形成一個(gè)涵蓋所有現(xiàn)有海洋用途的綜合性用途管制體系。海洋生態(tài)系統(tǒng)的生物物理特征限制了在不損壞生態(tài)系統(tǒng)功能的情況下，人類活動(dòng)空間的范圍。因此，海洋生態(tài)用途管制十分必要。

李東旭認(rèn)為海洋功能區(qū)劃是根據(jù)海域的自然屬性，確定海洋功能區(qū)的主導(dǎo)功能，來科學(xué)指導(dǎo)海洋事業(yè)的發(fā)展。[2]伊勒和道威爾認(rèn)為海洋空間規(guī)劃是在海域范圍內(nèi)對(duì)人類活動(dòng)進(jìn)行管理的舉措，但是并不包括對(duì)整個(gè)海洋生態(tài)空間的管制活動(dòng)。[3]

Paul M. Gilliland認(rèn)為海洋生態(tài)空間規(guī)劃是實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)有效管理的重要工具，可以為現(xiàn)有的海洋環(huán)境管理措施提供幫助。可以有選擇地借鑒土地使用規(guī)劃方面的豐富經(jīng)驗(yàn)。[4]Fanny Douvere認(rèn)為人類對(duì)海洋空間的綜合使用需求已超過可用空間的三倍。海洋空間規(guī)劃已受到廣泛關(guān)注，多國(guó)允許建立以不破壞生態(tài)系統(tǒng)的管制，而其保護(hù)范圍并不局限于海洋保護(hù)區(qū)。歐洲國(guó)家的空間規(guī)劃更加重視提高整個(gè)海洋空間的有效利用，提供共享利用的機(jī)會(huì)以解決不同的海洋利用活動(dòng)，來減少使用者和環(huán)境之間的沖突。海洋生態(tài)空間規(guī)劃是使基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的利用管理成為現(xiàn)實(shí)的工具。[5]Melissa M. Foley認(rèn)為基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃可以告知海洋活動(dòng)的空間分布，減少人類用海沖突，是為滿足人類生產(chǎn)生活需要和海洋生態(tài)系統(tǒng)健康運(yùn)轉(zhuǎn)而服務(wù)的。

隨著水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)蓬勃發(fā)展、海洋光纜的鋪設(shè)和海洋旅游資源的開發(fā)，人類用海行為不斷擴(kuò)大和發(fā)展。聯(lián)合國(guó)啟動(dòng)“全球海洋空間規(guī)劃2030項(xiàng)目”以西地中海地區(qū)和東南太平洋地區(qū)為試點(diǎn)地區(qū)，建成海洋數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為合理開發(fā)海洋資源和助推藍(lán)色經(jīng)濟(jì)而努力。

3.海洋生態(tài)空間用途管制內(nèi)涵

參考前人研究，基于海洋空間的特殊性，本文將海洋生態(tài)空間用途管制定義為：以維持海洋生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定為基礎(chǔ)，減少人與自然沖突和人類自身用海沖突為目的而進(jìn)行的海洋三維空間的用途劃定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展。它具有前瞻性、規(guī)范人類海上活動(dòng)、促進(jìn)海洋生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的基本特點(diǎn)。

(1)維持海洋生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定

首先，由于世界海洋是一個(gè)連續(xù)整體，其生態(tài)系統(tǒng)沒有明確的邊界，雖然海洋生態(tài)系統(tǒng)的“彈性”和“韌性”超過陸地生態(tài)系統(tǒng)，但是一旦生態(tài)系統(tǒng)受到破壞，其影響的廣度和深度卻也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過陸地生態(tài)系統(tǒng)，因此維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)健康和穩(wěn)定就顯得更為重要。

其次，海洋生態(tài)系統(tǒng)由海洋生物群落和海洋環(huán)境兩部分組成，前者為人類提供了大量豐富的物產(chǎn)，在營(yíng)養(yǎng)、保健、醫(yī)藥工業(yè)及其他有關(guān)方面為人類提供巨大的財(cái)富，其海量的基因庫為生物多樣性提供了可能；海洋占地球總面積的70.8%，海洋環(huán)境中的溫度、鹽度、水動(dòng)力等要素的微小變化對(duì)全球環(huán)境的影響都十分顯著，人類對(duì)海洋的污染會(huì)造成海洋環(huán)境破壞，從而發(fā)生危及人類健康的事件。

因此，維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定是海洋空間利用的基礎(chǔ)，也是做海洋生態(tài)空間用途管制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

(2)減少人與自然沖突和人類自身用海沖突

人海關(guān)系即人類與海洋之間的關(guān)系，是人地關(guān)系的一種類型，其主要反映在人類的能動(dòng)性和人類對(duì)海洋的依賴性兩方面。

海洋生態(tài)空間是今生后代人類及各種海洋生物賴以生存、不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，而在海洋資源日益減少的背景下，如果海洋利用的自由權(quán)不受限制，強(qiáng)勢(shì)者則可能濫用自由，造成資源枯竭，而弱勢(shì)者則可能因起碼的生存自由都被破壞。因此，在海洋空間使用領(lǐng)域，應(yīng)有對(duì)基本權(quán)利的限制，這是確保不同的海洋使用需要能夠相互尊重，確保有限的海洋資源能夠得以合理地分配和可持續(xù)利用。

人海關(guān)系和諧，發(fā)展海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)，要反對(duì)海洋資源的掠奪式開發(fā)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和海洋生物種類的多樣性，走出一條以海洋生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性為基礎(chǔ)、海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性為中心、社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性為目的的發(fā)展道路。

(3)海洋三維空間用途劃定

如前所述，海洋生態(tài)空間具有明顯的三維特性，水面、水體、海床和底土都有不同的用途，如僅采用二維坐標(biāo)劃定用途區(qū)，明顯無法科學(xué)劃定用途，而且會(huì)造成使用者的沖突，我國(guó)目前的海洋功能區(qū)劃制度還未體現(xiàn)出三維特性，因此，亟待開展海洋生態(tài)空間用途管制的三維劃定工作，以更好的保護(hù)和使用海洋空間資源。

二、海洋生態(tài)空間用途管制與土地用途管制的關(guān)系

我國(guó)的用途管制制度最初是從土地用途管制開始的，2017年開始，國(guó)家在森林、草原，包括海洋等自然生態(tài)空間開始推廣用途管制制度，但由于起步較晚，技術(shù)復(fù)雜，海洋生態(tài)空間用途管制制度還未見研究成果?？梢灶A(yù)見的是，海洋生態(tài)空間用途管制制度必然要學(xué)習(xí)土地用途管制制度的理論和方法，才能快速形成海洋生態(tài)空間用途管制的一系列制度。因此，我們不妨探究一下兩者的關(guān)系。

1.海洋生態(tài)空間用途管制與土地用途管制的聯(lián)系

海洋生態(tài)空間用途管制在海洋空間規(guī)劃的開發(fā)過程中與陸地環(huán)境中的土地使用規(guī)劃有相似之處。海洋生態(tài)空間用途管制是海洋區(qū)域和海洋生態(tài)系統(tǒng)未來發(fā)展的理論指導(dǎo)，由管制者和利益相關(guān)者共同定義其目的、核心價(jià)值、過程和結(jié)果。[6]這與土地用途管制相似，由利益相關(guān)者來決定其核心價(jià)值。以Crow White研究的馬薩諸塞灣為例，現(xiàn)有部門都無法避免能源發(fā)展帶來的負(fù)面影響。在各種情況下，比目魚漁業(yè)受風(fēng)能能源發(fā)展帶來的價(jià)值損失最大，高達(dá)100%，但當(dāng)對(duì)海洋生態(tài)空間進(jìn)行管制時(shí)，不必要的損失被最小化。此外，海洋生態(tài)空間用途管制又提高了龍蝦捕撈和觀鯨價(jià)值，防止損失過大。Crow White團(tuán)隊(duì)的研究結(jié)果表明，海洋生態(tài)空間用途管制可為實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)提供實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)?？臻g沖突正在成為海洋中的常態(tài)，因此需要多部門規(guī)劃以減少這些沖突并優(yōu)化海洋管理。[7]

兩者都面臨著人類活動(dòng)與生態(tài)發(fā)展的空間沖突問題。[8]土地用途管制對(duì)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間采取不同的管制方法，劃出永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線三條紅線。海洋生態(tài)紅線主要將海洋分成禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)共計(jì)17個(gè)分區(qū)。[9]其中，禁止開發(fā)區(qū)包括海洋自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和預(yù)留區(qū)；限制開發(fā)區(qū)包括海洋自然保護(hù)區(qū)的試驗(yàn)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)的資源恢復(fù)區(qū)和適度利用區(qū)、重要河口生態(tài)系統(tǒng)、重要濱海濕地、重要漁業(yè)海域、特殊保護(hù)海島、自然景觀與歷史文化遺跡、砂質(zhì)岸線及鄰近海域、沙源保護(hù)海域、重要濱海旅游區(qū)、地質(zhì)水文災(zāi)害高發(fā)區(qū)、珍稀瀕危物種集中分布區(qū)、紅樹林、珊瑚礁、海草床。沿海省市海洋生態(tài)紅線區(qū)面積不少于海域管理總面積的30%。

兩者都是基于生態(tài)系統(tǒng)制定的用途管制清單，在生態(tài)學(xué)的上，是以維護(hù)和恢復(fù)當(dāng)?shù)匚锓N多樣性；棲息地的異質(zhì)性、多樣性以及關(guān)鍵物種的保護(hù)為指導(dǎo)原則。

土地用途管制和海洋生態(tài)空間用途管制都需建立用途管制信息處理與監(jiān)管系統(tǒng)。針對(duì)土地的工礦廢棄地復(fù)墾、土地利用計(jì)劃、增減掛鉤、海岸帶、生態(tài)敏感脆弱區(qū)提高用地審批服務(wù)質(zhì)量。針對(duì)海洋和陸地特殊區(qū)域進(jìn)行監(jiān)管和監(jiān)測(cè)。

兩者都強(qiáng)調(diào)以連貫的方式處理國(guó)土空間內(nèi)保護(hù)與開發(fā)的矛盾，例如管道運(yùn)輸路線的問題。確保陸地與海洋系統(tǒng)之間的一致性。都需改革用地審批制度，規(guī)范空間利用方式，為創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境提供支持。

2.海洋生態(tài)空間用途管制與土地用途管制的區(qū)別

土地用途管制起步早發(fā)展快，水平較成熟。土地用途規(guī)劃編制主要由土地利用總體規(guī)劃編制來嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，劃清法律責(zé)任；而海洋生態(tài)空間用途管制主要由海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃和海島保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行編制，來劃分海洋保護(hù)區(qū)，提前劃定海洋生態(tài)保護(hù)紅線。[10]作用在于合理利用和保護(hù)稀缺海洋空間資源，合理布局海洋相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從而提高我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力。

土地用途管制有《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等針對(duì)不同用途的土地使用擁有相對(duì)完善的法律法規(guī)體系。而海洋生態(tài)空間用途管制可參照的法律相對(duì)于土地用途可參照的法律法規(guī)較不完善。有《全國(guó)海洋開發(fā)規(guī)劃》《中國(guó)海洋生物多樣性保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃》《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》等，參照范圍較不全面。

雖然海洋生態(tài)空間具有動(dòng)態(tài)和三維性質(zhì)，管制的背景與結(jié)果區(qū)別于土地用途管制，但是土地用途管制的方式和技術(shù)可以在一定程度上轉(zhuǎn)化為海洋生態(tài)空間用途管制。土地用途管制已明確要?jiǎng)澐趾糜谰没巨r(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線。海洋生態(tài)空間用途管制也要求劃分好相關(guān)的海洋保護(hù)區(qū)和海洋生態(tài)保護(hù)紅線。體現(xiàn)了海洋生態(tài)用途管制在管制方式上借鑒了土地用途管制的經(jīng)驗(yàn)，又根據(jù)海洋生態(tài)空間的特殊性加以改進(jìn)。

三、海洋生態(tài)空間用途管制與自然生態(tài)空間用途管制的關(guān)系

1.海洋生態(tài)空間用途管制與自然生態(tài)空間用途管制的聯(lián)系

在《自然生態(tài)空間用途管制辦法》中，將自然生態(tài)空間具體分類為森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。因此自然生態(tài)空間包括土地與海洋。[11]自然生態(tài)空間用途管制對(duì)于管理和控制海洋生態(tài)空間的開發(fā)和利用具有指導(dǎo)、借鑒的作用。

自然生態(tài)空間用途管制與海洋生態(tài)空間用途管制過程都至少包括三個(gè)階段。第一階段為規(guī)劃與分析。為保障海洋資源可持續(xù)利用與開發(fā)而制定單項(xiàng)或多項(xiàng)的綜合、全面的空間規(guī)劃，該規(guī)劃基于生態(tài)環(huán)境與人類生產(chǎn)生活過程進(jìn)行測(cè)繪等研究工作。第二階段為實(shí)施。通過對(duì)規(guī)劃進(jìn)行投資和開展工作，根據(jù)自然生態(tài)空間如海上、海底的復(fù)雜性，鼓勵(lì)改進(jìn)和變更規(guī)劃。第三階段為監(jiān)測(cè)和評(píng)估。由行政機(jī)關(guān)對(duì)計(jì)劃的時(shí)效性、可行性、執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，并建立審查程序。將評(píng)估結(jié)果反饋到下一季度規(guī)劃的分析元素中以作參考。[12]

以澳大利亞海洋生態(tài)空間用途管制為例，澳大利亞政府邀請(qǐng)科學(xué)家和公眾將大堡礁海洋公園重新劃定了區(qū)域，目的在于增加非禁漁區(qū)的物種數(shù)量和棲息地類型。以重新分區(qū)的方式擴(kuò)大了自然保護(hù)區(qū)的空間范圍，盡可能減少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響。這一點(diǎn)在自然生態(tài)用途管制中也有相似之處，可以參照我國(guó)自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)縣天峻縣的工作開展情況。

2.海洋生態(tài)空間用途管制與自然生態(tài)空間用途管制的區(qū)別

在《自然生態(tài)空間用途管制辦法》的第三條中“鑒于海洋國(guó)土空間的特殊性，海洋生態(tài)空間用途管制相關(guān)規(guī)定另行制定?！笨臻g管制主要針對(duì)陸域空間的管制，缺乏對(duì)海洋空間管制的考慮，難以直接對(duì)海洋及海域海岸帶進(jìn)行空間用途管制。目前已確立了國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)土地用途管制者體系，其中真正落實(shí)用途管制的是市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而海洋功能區(qū)劃主要由國(guó)家、省、市和縣四級(jí)海洋生態(tài)空間用途管制者體系，其中真正落實(shí)用途管制的是省。

自然生態(tài)空間包括陸地和海洋，在用途管制的劃分上較海洋生態(tài)空間更繁瑣與復(fù)雜。自然生態(tài)空間用途管制體系包括國(guó)土空間保護(hù)控制線體系和國(guó)土空間開發(fā)控制線體系。國(guó)土空間保護(hù)控制線體系包括永久基本農(nóng)田、基本草原、湖泊、濕地、生態(tài)保護(hù)紅線和自然岸線等；國(guó)土空間開發(fā)控制線體系包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、開發(fā)區(qū)、交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、能源設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等。而海洋生態(tài)空間用途管制根據(jù)海洋的基本功能劃分為一級(jí)類、二級(jí)類海洋基本功能區(qū)。一級(jí)類海洋功能區(qū)包括農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、保留區(qū)等；二級(jí)類海洋基本功能區(qū)包括農(nóng)業(yè)圍墾區(qū)、漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)、油氣區(qū)、保留區(qū)等。

自然生態(tài)空間用途管制對(duì)海洋生態(tài)空間用途管制有指導(dǎo)作用，在體系劃分上既有聯(lián)系也有區(qū)別，聯(lián)系在于都分為兩大體系，都有生態(tài)保護(hù)紅線，都以功能主導(dǎo)來劃分生態(tài)保護(hù)區(qū)；區(qū)別在于自然生態(tài)空間用途管制沒有具體對(duì)海洋生態(tài)空間用途管制擬定綱要，指導(dǎo)方式較不明確。[13]

四、總結(jié)和展望

1.總結(jié)

三個(gè)管制在實(shí)踐過程中至少包括規(guī)劃與分析階段、實(shí)施階段、監(jiān)測(cè)和評(píng)估階段三個(gè)階段。利益相關(guān)者包括廣大公眾都可參與決策，決定哪種空間分配給什么用途。管制主體為各級(jí)政府，但管理部門、管制環(huán)節(jié)、管制流程等實(shí)施路徑不同。都鼓勵(lì)對(duì)自然生態(tài)空間進(jìn)行分級(jí)分類分區(qū)管理。[14]

土地用途管制制度主要針對(duì)耕地、建設(shè)用地的管制，沒有覆蓋到我國(guó)全部國(guó)土空間。自然生態(tài)空間既包括陸域國(guó)土，也包括海洋和島嶼。自然生態(tài)空間用途管制應(yīng)包含土地用途管制和海洋生態(tài)空間用途管制。三者都允許在不破壞生態(tài)系統(tǒng)和不損壞生態(tài)功能的前提下，對(duì)土地、森林、濕地、海洋等生態(tài)空間進(jìn)行布局和調(diào)整，既有禁止、限制開發(fā)的范圍，也有保護(hù)開發(fā)的范圍。三者都應(yīng)明確考慮用途管制與生態(tài)系統(tǒng)的相容性和協(xié)調(diào)性。統(tǒng)一管制目標(biāo)為：一是平衡人類活動(dòng)的數(shù)量、多樣性和強(qiáng)度。二是將經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)文化都納入考慮范圍。三是完善可供參照的法律法規(guī)。一旦用途管制原則和社會(huì)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，便可為其他生態(tài)空間用途管制提供管制框架和模板。

自然生態(tài)空間用途管制對(duì)于土地用途管制和海洋生態(tài)空間用途管制具有指導(dǎo)、借鑒的作用。但是基于空間屬性的不同，陸地與海洋構(gòu)成的國(guó)土空間還需具有針對(duì)性的用途管制。

無論是土地用途管制還是海洋生態(tài)空間用途管制，乃至于自然生態(tài)空間用途管制都能夠?qū)ι鷳B(tài)系統(tǒng)維持或恢復(fù)物種的多樣性，維持生產(chǎn)性和復(fù)原力產(chǎn)生巨大的積極影響。是貫徹落實(shí)“人類命運(yùn)共同體”的重要保障。

2.展望

海洋生態(tài)空間用途管制是預(yù)防和治理海洋環(huán)境質(zhì)量、防治海洋生態(tài)破壞的重要舉措。管制制度具有預(yù)防性與前瞻性，可以通過對(duì)規(guī)劃范圍的全面考察、合理布局以及采取有效措施來預(yù)防新的海洋環(huán)境問題的產(chǎn)生，同時(shí)用途管制制度還可以有步驟有重點(diǎn)的解決一些已造成的海洋環(huán)境問題，恢復(fù)海洋生態(tài)的良性循環(huán)等，是治理及預(yù)防海洋環(huán)境問題的有效手段。目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)這一制度的研究正在逐漸展開，希望本文能夠引起學(xué)界和政府有關(guān)部門對(duì)海洋生態(tài)空間用途管制制度實(shí)施的高度重視。從海洋環(huán)境的自然屬性和功能而言，海洋空間具立體性、流動(dòng)性與連續(xù)性、邊界模糊性三個(gè)主要特性，三個(gè)特點(diǎn)都易使人類不易察覺在對(duì)海洋開發(fā)利用時(shí)所帶來的破壞，而一旦海洋環(huán)境出現(xiàn)問題時(shí)，人類的力量往往就很微弱了。因此在海洋環(huán)境保護(hù)上，預(yù)防是最根本最有力的措施，而用途管制則是最有效的預(yù)防。