生態(tài)公園保護(hù)地方立法若干問題探析

□梁雪潔

(湘潭大學(xué),湖南 湘潭 411105)

我國目前并沒有生態(tài)公園保護(hù)的國家立法，生態(tài)公園實(shí)際上是部分地方在尋求綠色發(fā)展道路上的一種區(qū)域性探索，這種探索需要地方立法進(jìn)行明晰和保障。目前已有部分地區(qū)在生態(tài)公園立法方面先行先試，比如湖南長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)、婁底仙女寨生態(tài)公園、廣西柳州蓮花山生態(tài)公園等。他們在生態(tài)公園立法過程中遇到的一些問題、積累的一些經(jīng)驗(yàn)都值得我們探討。通過分析地方生態(tài)公園立法過程中的共性問題，才能闡釋清晰生態(tài)公園地方立法的制度要素，幫助制定更加完善的生態(tài)公園地方立法。

1 生態(tài)公園保護(hù)地方立法概述

生態(tài)公園作為城市的“綠肺”，其首要功能是保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，同時兼具游憩、科研教育、繁榮地方經(jīng)濟(jì)等綜合功能。 這樣的生態(tài)公園定位決定了生態(tài)公園在立法過程中要堅持以下立法原則。首先，要做到科學(xué)定位，整體保護(hù)。地方生態(tài)公園作為城市綠肺，要堅持將城市山水林田湖等自然資源作為一個生態(tài)整體，合理評估生態(tài)公園范圍內(nèi)的自然資源，統(tǒng)籌考慮生態(tài)公園保護(hù)與利用之間的關(guān)系，按照生態(tài)公園自然生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律，實(shí)現(xiàn)對地方生態(tài)公園的系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理和整體保護(hù)。再者，要堅持合理利用，穩(wěn)定發(fā)展。生態(tài)公園的立法要立足地方生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展階段，合理、科學(xué)地確定生態(tài)公園的空間布局，穩(wěn)定推動生態(tài)公園建設(shè)及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后，要堅持公眾參與，環(huán)境育人。生態(tài)公園不僅能夠提供賞心悅目的生態(tài)景觀供居民觀賞，還能起到環(huán)境育人的作用。因此，要堅持鼓勵社會公眾積極參與，幫助居民樹立良好的生態(tài)公園保護(hù)意識。

生態(tài)公園是時代發(fā)展的產(chǎn)物，對生態(tài)公園進(jìn)行立法保護(hù)具有重要的意義。第一，生態(tài)公園立法是城市生態(tài)文明建設(shè)過程中重要的社會公益事業(yè)之一。通過立法保護(hù)確保生態(tài)公園的可持續(xù)發(fā)展，不僅有利于保護(hù)城市生物多樣性、涵養(yǎng)城市水源，對促進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展也具有重要的意義。第二，通過生態(tài)公園立法可以規(guī)范化地幫助居民在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時提高生活質(zhì)量。生態(tài)公園涉及多方利益相關(guān)者，既是自然生態(tài)、文化遺跡的保存地，也是重要的旅游休憩地，還是當(dāng)?shù)卦【用竦纳a(chǎn)和生活地。只有通過規(guī)范的立法保護(hù)，才能促進(jìn)生態(tài)公園有序、健康地發(fā)展。第三，生態(tài)公園地方立法有利于理順生態(tài)公園范圍內(nèi)的各類利益關(guān)系，建立規(guī)范、有效、統(tǒng)一的管理體制，從而保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，維護(hù)城市生態(tài)安全。

立法是實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)公園目標(biāo)的重要保障方式之一。就目前我國生態(tài)公園的立法狀況來看，國家層面的立法進(jìn)展緩慢，存在著明顯的立法空白。全國人大常委會尚未制定生態(tài)公園保護(hù)的專門法律規(guī)范，國務(wù)院也未能出臺相關(guān)行政法規(guī)及國務(wù)院部門規(guī)章。但是在地方層面，各地在生態(tài)公園立法上具有較高的積極性，比如廣西《柳州蓮花山保護(hù)條例》、廣東《茂名市露天礦生態(tài)公園保護(hù)管理條例》、湖南《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》(以下簡稱《綠心條例》)以及婁底《婁底市仙女寨生態(tài)公園保護(hù)條例(草案)》等。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在國家生態(tài)公園立法長期 “空白”的情況下，地方立法在推進(jìn)生態(tài)公園保護(hù)中發(fā)揮著不可忽視的作用。對生態(tài)公園保護(hù)地方立法中的重點(diǎn)問題進(jìn)行探究研習(xí)，有助于推動國家層面生態(tài)公園立法的發(fā)展，也有助于完善我國的生態(tài)法律規(guī)范體系。

2 生態(tài)公園的管理體制

生態(tài)公園涉及山水、草木、林地和野生動物等多種生態(tài)環(huán)境要素，需要各部門綜合管理、相互協(xié)調(diào)，這就要求生態(tài)公園在立法保護(hù)的過程中首先考慮建立科學(xué)合理的管理體制?？疾旄鞯厣鷳B(tài)公園立法關(guān)于生態(tài)公園管理體制的規(guī)定，基本上遵循了“當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體事務(wù)執(zhí)行，其他各部門綜合協(xié)調(diào)”的模式，即由生態(tài)公園所在地的省、市級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)公園的保護(hù)工作，成立專門的管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)生態(tài)公園的日常保護(hù)和管理工作，發(fā)展改革、財政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、文化、旅游、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、民政、宗教、安監(jiān)、規(guī)劃及城市管理等相關(guān)部門各司其職，依法履行生態(tài)公園保護(hù)相關(guān)職責(zé)，這是目前各地生態(tài)公園立法中的普遍性規(guī)定。之所以普遍適用這樣的生態(tài)公園管理體制，主要原因是我國屬于單一制國家，上下級政府及各部門之間在行政職能上具有同構(gòu)性，地方立法需要嚴(yán)格遵循各個部門的職能范圍，不能隨意更改甚至“創(chuàng)新”地方政府的法定職能。

“當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體事務(wù)執(zhí)行，其他各部門綜合協(xié)調(diào)”的生態(tài)公園保護(hù)管理模式具有一定的合理性，有利于生態(tài)公園管理體制的具體落實(shí)，是目前乃至今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)我國生態(tài)公園管理體制的基本模式。至于管理機(jī)構(gòu)的具體職能以及承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職能的各部門的具體工作內(nèi)容，地方立法具有一定主觀能動空間，各地根據(jù)生態(tài)公園保護(hù)的實(shí)際狀況及國家行政體制改革的具體需求加以確定即可。比如《仙女寨生態(tài)公園保護(hù)條例(草案)》就采用“概括+列舉”的立法體例，明確了管理機(jī)構(gòu)在生態(tài)公園保護(hù)、開發(fā)、維護(hù)以及日常管理等方面的主要職責(zé)，區(qū)分了管理機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)主管部門之間的職權(quán)范圍?？傮w而言，地方生態(tài)公園立法確定的生態(tài)公園管理體制，是原則性和靈活性的結(jié)合，以原則性為主、以靈活性為輔。[1]

3 生態(tài)公園保護(hù)規(guī)劃制度

生態(tài)公園保護(hù)規(guī)劃制度是通過制定專項規(guī)劃限定生態(tài)公園各類環(huán)境要素的利用方向、保護(hù)生態(tài)公園生態(tài)環(huán)境的重要制度，是生態(tài)公園保護(hù)的前提和依據(jù)，需要在地方立法中加以明確。

3.1 生態(tài)公園規(guī)劃的制定主體及程序

綜觀各地的生態(tài)公園保護(hù)立法，均有涉及生態(tài)公園保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容。關(guān)于規(guī)劃制定的主體，普遍做法是由生態(tài)公園所在市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同生態(tài)公園管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)主管部門，編制生態(tài)公園總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，報市人民代表大會常務(wù)委員會備案或經(jīng)市人民代表大會常務(wù)委員會審查同意，并向社會公布。如《茂名市露天礦生態(tài)公園保護(hù)管理條例》就規(guī)定：生態(tài)公園總體規(guī)劃是生態(tài)公園規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)和管理的基本依據(jù)，由市人民政府組織編制，經(jīng)市人民代表大會常務(wù)委員會審查同意。生態(tài)公園總體規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)通過政府公眾信息網(wǎng)和城鄉(xiāng)規(guī)劃固定展示場所，向社會公布。

3.2 生態(tài)公園規(guī)劃的內(nèi)容要求

綜觀生態(tài)公園的立法現(xiàn)狀，生態(tài)公園規(guī)劃的內(nèi)容有以下要求：第一，應(yīng)當(dāng)與城市國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃內(nèi)容相銜接，即生態(tài)公園保護(hù)規(guī)劃需要主動與其他相關(guān)規(guī)劃做好銜接，避免各類規(guī)劃之間相互沖突。第二，應(yīng)當(dāng)合理確定生態(tài)公園的空間布局和功能分區(qū)，實(shí)行分區(qū)保護(hù)管理。同時，明確生態(tài)公園范圍內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)也要符合生態(tài)公園總體規(guī)劃的要求，鼓勵發(fā)展特色小鎮(zhèn)或特色住宅，使生態(tài)公園范圍內(nèi)的居民自覺、自發(fā)保護(hù)公園生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)公園的建設(shè)和發(fā)展。第三，應(yīng)當(dāng)妥善處理生態(tài)公園保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及居民生產(chǎn)生活的關(guān)系。在規(guī)劃實(shí)施生態(tài)公園分區(qū)保護(hù)的過程中，有一個問題一定要注意，即地方生態(tài)公園立法中涉及的規(guī)定限制、禁止措施必須考慮限制、禁止的正當(dāng)理由，因?yàn)檫@涉及各方利益關(guān)系的平衡，我們不能為了保護(hù)、限制和禁止而簡單地以地方立法的形式把一定范圍內(nèi)的居民都趕走。如果生態(tài)公園范圍內(nèi)的居民因規(guī)劃確實(shí)需要搬遷，也必須考慮他們的生存問題，立法需要進(jìn)行各方利益平衡，在剝奪一部分權(quán)利時，必須賦予新的權(quán)利，以保證居民基本的生存條件及生態(tài)公園的長久發(fā)展[2]。第四，應(yīng)當(dāng)正確處理生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則。生態(tài)公園立法的首要目的是保護(hù)，一旦規(guī)劃確定生態(tài)公園的范圍，其內(nèi)的資源就要限制開發(fā)利用，這將影響長久居住在生態(tài)公園內(nèi)部及周圍的、依賴生態(tài)公園內(nèi)資源生存的人們的生產(chǎn)生活。因此生態(tài)公園在規(guī)劃和立法時要走好“綠色路”，堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先和綠色發(fā)展兩手抓、兩不誤，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)公園的長遠(yuǎn)發(fā)展[3]。

3.3 生態(tài)公園規(guī)劃的修改與調(diào)整

生態(tài)公園規(guī)劃是生態(tài)公園管理、保護(hù)、建設(shè)、利用的依據(jù)，任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。為確保生態(tài)公園立法的實(shí)際效果，原則上不得擅自修改或調(diào)整生態(tài)公園規(guī)劃；確有調(diào)整或修改必要的，應(yīng)當(dāng)依法按照規(guī)劃編制程序，并報原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)[4]。在編制、調(diào)整和修改生態(tài)公園規(guī)劃的過程中，應(yīng)當(dāng)堅持公眾參與的原則，通過論證會、聽證會、公布規(guī)劃草案等形式，廣泛征求和吸收有關(guān)單位、專家和公眾的意見及建議。目前生態(tài)公園地方立法中對此問題有較為明確的規(guī)定，如2017年《蓮花山保護(hù)條例》規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)的蓮花山總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃不得擅自修改。因公共利益需要，確需修改的，應(yīng)當(dāng)按照原編制和批準(zhǔn)程序辦理。

4 生態(tài)公園保護(hù)資金保障與生態(tài)補(bǔ)償制度

4.1 生態(tài)公園保護(hù)的資金保障

穩(wěn)定的資金來源、合理的資金保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)生態(tài)公園保護(hù)目標(biāo)的重要支撐。生態(tài)公園保護(hù)作為重要的社會公益事業(yè)之一，在日常運(yùn)營中需投入大量的資金，以保障生態(tài)公園的保護(hù)和建設(shè)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期的成效。生態(tài)公園在限制開發(fā)的情況下，要維護(hù)環(huán)境公共利益，需由地方財政確保資金投入。對此存在兩種形式：

一是在地方立法中明確規(guī)定，將生態(tài)公園保護(hù)資金納入地方財政預(yù)算。如《蓮花山保護(hù)條例》規(guī)定：蓮花山保護(hù)所需經(jīng)費(fèi)列入市本級預(yù)算。

二是地方立法沒有明確規(guī)定將生態(tài)公園保護(hù)資金納入財政預(yù)算，而是籠統(tǒng)地表示要將生態(tài)公園發(fā)展事業(yè)納入發(fā)展規(guī)劃，提供資金支持或者要求各部門協(xié)調(diào)解決。如《天津市公園條例》規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)將公園事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，足額撥付公園建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理所需經(jīng)費(fèi)，保障公園事業(yè)的發(fā)展。顯然，這種方式在保障力度和法律效力上明顯不足。

實(shí)際上，地方財政投入的單一模式很難滿足生態(tài)公園及其周邊區(qū)域發(fā)展的需求，積極探索地方財政投入為主的多元化資金保障機(jī)制，建立多種投融資渠道，籌措社會資金用于生態(tài)公園的保護(hù)利用，鼓勵社會組織和個人捐助、資助生態(tài)公園生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)工作，才能擺脫生態(tài)公園發(fā)展的困境。同時，要構(gòu)建高效的資金使用機(jī)制，生態(tài)公園實(shí)行收支兩條線管理，各項收入上繳地方財政，各項支出由地方財政統(tǒng)籌安排。建立生態(tài)公園財務(wù)公開制度，確保生態(tài)公園各類資金使用公開透明。

4.2 生態(tài)公園保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償制度

生態(tài)公園兼具社會價值與生態(tài)價值。保護(hù)是生態(tài)公園的首要目標(biāo)之一，但也不能片面地一味強(qiáng)調(diào)保護(hù)，忽略了生態(tài)公園保護(hù)過程中的利益受損方，給予利益受損方一定的利益填補(bǔ)才是生態(tài)公園保護(hù)的應(yīng)有之義。換言之，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)公園保護(hù)目標(biāo)的同時，不可忽略當(dāng)?shù)鼐用窈屠嫦嚓P(guān)方的合理訴求及損害補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)公園立法的一項重要內(nèi)容，已在地方立法中有了一定程度的體現(xiàn)。具體包括兩種形式：

第一，未建立詳盡完整的生態(tài)補(bǔ)償制度是目前生態(tài)公園立法中較為普遍的做法。即僅僅規(guī)定對因生態(tài)公園保護(hù)利益受損的自然資源所有權(quán)人、使用權(quán)人進(jìn)行一定數(shù)額的補(bǔ)償，并未就資金來源、補(bǔ)償方式等內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)定。如《武漢市城市公園管理條例》規(guī)定：因城市道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確需占用公園用地或者占用規(guī)劃確定的公園建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)就近補(bǔ)償相應(yīng)的用地，并補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)損失。

第二，建構(gòu)較為完善的生態(tài)補(bǔ)償制度并逐步得到重視。即在立法中明確提出建立生態(tài)補(bǔ)償制度，并規(guī)定詳細(xì)的補(bǔ)償資金來源及用途，既補(bǔ)償生態(tài)公園保護(hù)過程中利益受損的個體，也補(bǔ)償生態(tài)效益的提供者[5]。具體包含開發(fā)地區(qū)對保護(hù)、限制開發(fā)地區(qū)進(jìn)行的補(bǔ)償，生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行的補(bǔ)償，政府對利益受損的個人進(jìn)行的補(bǔ)償[6]。如《綠心條例》具體規(guī)定了“生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金來源，主要包括：根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定設(shè)立的生態(tài)保護(hù)、補(bǔ)償方面的資金；省人民政府和長沙市、株洲市、湘潭市人民政府安排的財政性資金；從本條例第十三條第一款規(guī)定區(qū)域內(nèi)土地出讓收入中安排的資金；根據(jù)本條例第十三條第二款規(guī)定收取的生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)；社會捐贈；其他資金。生態(tài)補(bǔ)償資金用于生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)提質(zhì)和與生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的民生保障、移民安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力補(bǔ)助以及企業(yè)搬遷的適當(dāng)補(bǔ)助等，任何單位和個人不得侵占、截留、挪用?！?/p>

總體而言，現(xiàn)行出臺的生態(tài)公園保護(hù)條例中，均將生態(tài)公園所在地政府作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙?shí)施主體，也試圖將利益相關(guān)地區(qū)納入生態(tài)補(bǔ)償主體進(jìn)行考量，同時也不排除企業(yè)、非政府組織等社會主體作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體對生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行補(bǔ)充[7]。但是相應(yīng)的具體實(shí)施與落實(shí)的款項還不明確，這很可能會使這些規(guī)定流于形式。因此，我們還要在生態(tài)公園保護(hù)的地方立法中著力協(xié)調(diào)好不同主體之間的利益關(guān)系，建立有序、高效的生態(tài)公園生態(tài)補(bǔ)償制度。

5 生態(tài)公園保護(hù)的生態(tài)修復(fù)制度

在生態(tài)公園的建設(shè)、運(yùn)營過程中，修復(fù)生態(tài)環(huán)境是生態(tài)公園環(huán)境損害的一種責(zé)任承擔(dān)方式。以生態(tài)修復(fù)為指導(dǎo)的生態(tài)公園建設(shè)可以推動受損的生態(tài)公園系統(tǒng)朝著良性化方向發(fā)展，既可達(dá)到修復(fù)生態(tài)環(huán)境、控制污染源的目的，又可以幫助實(shí)現(xiàn)美化生態(tài)環(huán)境的效果。

5.1 明確生態(tài)公園生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國家要建立完善生態(tài)修復(fù)制度，但我國尚未建立專門的生態(tài)修復(fù)法律體系，縱觀生態(tài)公園地方立法，關(guān)于生態(tài)修復(fù)的規(guī)定還沒有貫徹到位，從生態(tài)公園修復(fù)責(zé)任主體來分析，有以下兩種：

5.1.1 地方政府及其各部門承擔(dān)生態(tài)公園環(huán)境修復(fù)責(zé)任

鑒于生態(tài)公園的公益屬性以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)的復(fù)雜性和長期性，政府通常承擔(dān)著生態(tài)修復(fù)的兜底責(zé)任[8]。由地方政府承擔(dān)生態(tài)公園的修復(fù)責(zé)任，是生態(tài)問題的社會性和生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓嫘缘膬?nèi)在要求。地方政府及其各部門在生態(tài)公園的修復(fù)過程中，要堅持“因地制宜、合理修復(fù)”的基本原則，明確采取劃定隔離區(qū)域、進(jìn)行土壤及地下水污染狀況監(jiān)測等措施，修復(fù)受損的生態(tài)公園環(huán)境。但單一修復(fù)責(zé)任主體容易造成生態(tài)修復(fù)主體體系的封閉，導(dǎo)致實(shí)際操作落實(shí)不到位。

5.1.2 行為人承擔(dān)生態(tài)公園環(huán)境修復(fù)責(zé)任

《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者對環(huán)境造成的損害依法擔(dān)責(zé)。生態(tài)公園修復(fù)過程中，對有修復(fù)責(zé)任主體的，堅持“誰破壞、誰付費(fèi)、誰修復(fù)”的原則。結(jié)合我國民法的規(guī)定，生態(tài)修復(fù)采用無過錯責(zé)任原則，即只要客觀上造成了環(huán)境污染或者生態(tài)破壞，無論是否有主管過錯，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。因此，在生態(tài)公園的立法與保護(hù)中，污染或生態(tài)破壞的行為人應(yīng)該作為承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的第一人?！秺涞资邢膳鷳B(tài)公園保護(hù)條例(草案)》第二十三條就規(guī)定：“因建設(shè)或者開采資源行為造成仙女寨生態(tài)公園生態(tài)環(huán)境破壞的，行為人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)治理修復(fù)?！?/p>

生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體是否有能力承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，這是決定生態(tài)公園修復(fù)方案能否實(shí)施的關(guān)鍵因素。生態(tài)修復(fù)治理需耗費(fèi)大量人力物力, 僅單純依靠某一責(zé)任主體的資金來源修復(fù)生態(tài)公園生態(tài)系統(tǒng)難以實(shí)現(xiàn)，因此還需結(jié)合社會力量，建立專門的生態(tài)公園修復(fù)基金或者生態(tài)修復(fù)基金，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公園的科學(xué)、高效修復(fù)。

5.2 生態(tài)公園的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)

在生態(tài)公園修復(fù)過程中，要把“節(jié)約保護(hù)優(yōu)先，自然修復(fù)為主”作為生態(tài)修復(fù)的基本方針，也要堅持“自然修復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合”的指導(dǎo)原則，保護(hù)好山、水、林、田、湖這個生命共同體，全面增進(jìn)生態(tài)公園的供給、調(diào)節(jié)、文化以及生態(tài)服務(wù)功能。掌握生態(tài)公園生態(tài)系統(tǒng)的受損現(xiàn)狀是生態(tài)公園修復(fù)和保護(hù)的前提條件。生態(tài)修復(fù)項目實(shí)施前，首先，相關(guān)責(zé)任主體要明確生態(tài)公園的生態(tài)狀況；其次，全面開展生態(tài)公園范圍內(nèi)的污染物調(diào)查，理清污染源、污染物組成以及生態(tài)公園的環(huán)境承載能力等現(xiàn)狀，從而明確生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)方向；最后，開展生態(tài)公園生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)查評估，解決生態(tài)受損現(xiàn)狀，為生態(tài)公園的保護(hù)提供良好的生態(tài)基礎(chǔ)。

6 生態(tài)公園保護(hù)的公眾參與制度

在生態(tài)公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行和管理等各個環(huán)節(jié)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用?、專家學(xué)者、企業(yè)事業(yè)單位和社會組織等積極參與，保障社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)是生態(tài)公園立法的應(yīng)有之義，但綜觀生態(tài)公園地方立法中的公眾參與制度，還存在很多問題，主要表現(xiàn)為：社會公眾參與生態(tài)公園保護(hù)的渠道不暢通，參與機(jī)制不健全；社會公眾的環(huán)境意識不足，環(huán)境知識有待進(jìn)一步學(xué)習(xí)，社會各界合作程度低；環(huán)境信息公開制度有待進(jìn)一步完善[9]。如《蓮花山保護(hù)條例》第八條規(guī)定：“鼓勵公民、法人和其他組織參與蓮花山生態(tài)環(huán)境保護(hù)?！鄙鷳B(tài)公園地方立法雖對“鼓勵公眾參與”進(jìn)行了專門性規(guī)定，但并未涉及生態(tài)公園建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)，且對其他方面的公眾參與也只是原則性規(guī)定，缺乏具體的細(xì)節(jié)設(shè)計及鼓勵公眾參與的保障措施，容易使生態(tài)公園保護(hù)的公眾參與制度流于形式。

總體而言，生態(tài)公園地方立法雖然體現(xiàn)了公眾參與的廣泛性，但公眾事實(shí)上并沒有對生態(tài)公園立法產(chǎn)生應(yīng)有的影響，導(dǎo)致公民的環(huán)境參與權(quán)得不到真實(shí)的體現(xiàn)，生態(tài)公園治理難以取得成效。所以，只有公眾實(shí)質(zhì)性參與到生態(tài)公園地方立法的工作中去，才能促進(jìn)生態(tài)公園立法的完善和發(fā)展。

從總體上看，在2015年新 《中華人民共和國立法法》擴(kuò)充地方立法權(quán)之后，我國的地方環(huán)境立法便進(jìn)入了一個全新的發(fā)展階段，“問題導(dǎo)向、重點(diǎn)突出、特色明顯”應(yīng)當(dāng)成為未來地方環(huán)境立法的主要特點(diǎn)[10]。生態(tài)公園保護(hù)作為地方環(huán)境立法的一部分，自然應(yīng)當(dāng)遵循這一發(fā)展趨勢，更好地推進(jìn)地方生態(tài)公園保護(hù)。從前文分析可知，目前各地的生態(tài)公園立法在管理體制、生態(tài)公園保護(hù)規(guī)劃、資金保障與生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)修復(fù)制度以及公眾參與制度等重大問題上，都表現(xiàn)出一定的制度創(chuàng)新和地方特色，但也存在可操作性不足，法律效力較低，資金保障不充足，公眾參與程度不夠等問題，需要再加以彌補(bǔ)和完善，使生態(tài)公園立法能夠成為地方環(huán)境立法的典范，從而推動國家層面的生態(tài)公園立法。