完善山西文化經(jīng)濟(jì)政策研究

□張思奇

(深圳特區(qū)報(bào),廣東 深圳 518000)

文化經(jīng)濟(jì)政策是國家制定的利用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)、促進(jìn)和保障文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系列政策。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展,黨中央明確提出要建立健全文化經(jīng)濟(jì)政策。

1 文化經(jīng)濟(jì)政策的歷史沿革

黨的十六大以后,隨著文化體制改革逐步推進(jìn),2003年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)支持經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制和文化企業(yè)發(fā)展的配套政策,并分別在2008年和2014年兩次予以修訂和延續(xù)。

黨的十八大以來,中央密集出臺(tái)了一系列文化經(jīng)濟(jì)政策措施,這些文化經(jīng)濟(jì)政策針對(duì)性強(qiáng)、含金量高,涉及財(cái)政、稅收、金融、土地、社保等方面,涵蓋了文化改革發(fā)展的主要環(huán)節(jié),初步形成了文化經(jīng)濟(jì)政策體系框架。全國人大先后制定了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《公共文化服務(wù)保障法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《公共圖書館法》等法律。

黨的十九大報(bào)告明確提出,要“健全現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系和市場(chǎng)體系,創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制,完善文化經(jīng)濟(jì)政策,培育新型文化業(yè)態(tài)”,為進(jìn)一步延續(xù)和完善文化經(jīng)濟(jì)政策指明了方向?！段幕a(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》被正式列入十三屆全國人大五年立法規(guī)劃。

2 山西文化經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)、制定及實(shí)施效果現(xiàn)狀

近年來,特別是黨的十八大以來,山西省初步構(gòu)建起科學(xué)完善的文化經(jīng)濟(jì)政策體系,全省文化改革發(fā)展各項(xiàng)工作取得明顯成效。

2.1 貫徹落實(shí)中央系列文化經(jīng)濟(jì)政策成效

中央《關(guān)于推動(dòng)國有文化企業(yè)把社會(huì)效益放在首位、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2015〕50號(hào)),旗幟鮮明地提出國有文化企業(yè)要把社會(huì)效益放在首位,實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一,是新時(shí)代推進(jìn)文化改革發(fā)展的重要遵循。

2017年,山西省及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)國有文化企業(yè)把社會(huì)效益放在首位、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的實(shí)施意見》(晉辦發(fā)〔2017〕8號(hào)),對(duì)全省國有文化企業(yè)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)效益相統(tǒng)一進(jìn)行全面部署。逐步理順了國有文化資產(chǎn)監(jiān)管體制,基本實(shí)現(xiàn)了黨委政府監(jiān)管有機(jī)結(jié)合、宣傳部門有效主導(dǎo)、管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一。出臺(tái)了省屬文化企業(yè)負(fù)責(zé)人“雙效”業(yè)績(jī)考核、薪酬分配審核等制度,將社會(huì)效益考核指標(biāo)細(xì)化量化。自2014年起每年開展省屬文化企業(yè)“雙效”業(yè)績(jī)考核,依據(jù)考核結(jié)果確定企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬,確保國有文化企業(yè)始終堅(jiān)持正確文化導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。與此同時(shí),逐步建立起有文化特色的現(xiàn)代企業(yè)制度,省屬文化企業(yè)集團(tuán)均把社會(huì)效益第一、社會(huì)價(jià)值優(yōu)先的經(jīng)營(yíng)理念和要求寫入企業(yè)章程,全部實(shí)現(xiàn)集團(tuán)黨委書記兼任董事長(zhǎng)。山西演藝集團(tuán)和山西影視集團(tuán)均成立了藝術(shù)委員會(huì),山西出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)所屬8個(gè)出版社均設(shè)立總編輯崗位,專門負(fù)責(zé)內(nèi)容導(dǎo)向把關(guān),具有一票否決權(quán)。省屬重點(diǎn)文化企業(yè)2020年前免繳國有資本收益政策正式落地,6大省屬文化企業(yè)2018年共實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入54.59億元,凈利潤(rùn)3.49億元,資產(chǎn)總額87.87億元。

2014年,國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔2014〕15號(hào)),對(duì)原國辦發(fā)〔2008〕114號(hào)文件進(jìn)行了修訂和延續(xù),是我國文化經(jīng)濟(jì)政策體系中的核心政策之一。

2016年,山西省及時(shí)出臺(tái)《山西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步支持經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制和文化企業(yè)改革發(fā)展若干政策的意見》(晉政辦發(fā)〔2016〕121號(hào)),保留和延續(xù)了原晉政辦發(fā)〔2009〕83號(hào)文件的主要內(nèi)容和優(yōu)惠政策,并細(xì)化了相關(guān)政策要求和操作流程,進(jìn)一步增強(qiáng)針對(duì)性、實(shí)效性。在人員分流安置、資產(chǎn)處置、支持文化設(shè)施建設(shè)等方面,都有更大力度支持。與此同時(shí)加大財(cái)政支持,認(rèn)真落實(shí)稅收優(yōu)惠政策,省級(jí)文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金每年投入1億元。省政府設(shè)立了規(guī)模各為10億元的山西省文化產(chǎn)業(yè)投資基金和山西省旅游文化體育產(chǎn)業(yè)投資基金,實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本、優(yōu)勢(shì)資源與文化企業(yè)的高效對(duì)接。

2.2 初步構(gòu)建起科學(xué)完善的山西文化經(jīng)濟(jì)政策體系

在深化文化體制改革方面,山西省出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)國有文化企業(yè)把社會(huì)效益放在首位、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的實(shí)施意見》《山西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步支持經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制和文化企業(yè)改革發(fā)展若干政策的意見》《進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的實(shí)施意見》《加強(qiáng)文化領(lǐng)域行業(yè)組織建設(shè)的實(shí)施意見》,以及省屬文化企業(yè)《負(fù)責(zé)人“雙效”考核辦法(試行)》《負(fù)責(zé)人薪酬分配審核辦法(試行)》《重大事項(xiàng)及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法(試行)》《國有資產(chǎn)重大損失責(zé)任追究暫行辦法》《國有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》等文件。

在加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,出臺(tái)了《山西省支持文化產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的若干措施》《山西省文化產(chǎn)業(yè)示范基地評(píng)選命名管理辦法》《推動(dòng)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》《推動(dòng)山西省文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)實(shí)施意見》《山西省文化產(chǎn)品和服務(wù)出口指導(dǎo)目錄》等文件。在推進(jìn)文化與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合方面,出臺(tái)了《山西省推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的行動(dòng)計(jì)劃》《促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的意見》《推進(jìn)旅游景區(qū)(景點(diǎn))體制機(jī)制改革創(chuàng)新的意見》《進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的實(shí)施意見》《2017年全省旅游景區(qū)(景點(diǎn))體制機(jī)制改革創(chuàng)新工作推進(jìn)方案》《太原高新區(qū)國家級(jí)文化和科技融合示范基地實(shí)施方案》《深入推進(jìn)文化金融合作的實(shí)施意見》等文件。

在提高公共文化服務(wù)水平方面,出臺(tái)了《提高公共文化服務(wù)水平的若干意見》《山西省推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施方案》《開展縣級(jí)文化館圖書館總分館制試點(diǎn)工作的通知》《山西省省級(jí)購買公共演出服務(wù)方案(試行)》《山西省省級(jí)政府購買公共演出服務(wù)實(shí)施細(xì)則》《中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的實(shí)施意見》《山西省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施山西省戲曲傳承發(fā)展振興工程的意見》等文件。在強(qiáng)化政策保障方面,出臺(tái)了《優(yōu)秀電影項(xiàng)目扶持獎(jiǎng)勵(lì)辦法》《支持縣級(jí)城市數(shù)字影院建設(shè)的通知》《支持轉(zhuǎn)企改制國有文藝院團(tuán)改革發(fā)展的實(shí)施意見》《進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展措施》《山西省鼓勵(lì)投資政策(2017年版)》《山西省支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展政策措施(2017年版)》等文件。

隨著一系列文化經(jīng)濟(jì)政策施行,取得了顯著效果。山西文化體制改革順利推進(jìn),578家經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位全部完成轉(zhuǎn)企改制,核銷事業(yè)編制15 000余個(gè)。公益性文化事業(yè)單位改革穩(wěn)步推進(jìn),省圖書館、山西博物院和省文化館相繼組建理事會(huì)。文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),2017年全省文化產(chǎn)業(yè)增加值實(shí)現(xiàn)329.78億元,同比增長(zhǎng)13.0%,是2014年以來增長(zhǎng)最快的一年,文化產(chǎn)業(yè)增加值占全省GDP比重為2.12%。民營(yíng)文化企業(yè)快速成長(zhǎng),睿信智達(dá)、寰爍電子等一批民營(yíng)文化企業(yè)先后在“新三板”掛牌,13家文化旅游企業(yè)在山西股權(quán)交易中心“文化旅游板”掛牌,涌現(xiàn)出十二棟文化、晉商行等一批知名民營(yíng)文化企業(yè)。 根據(jù)山西省文化產(chǎn)業(yè)普查調(diào)查數(shù)據(jù),截至2017年底,全省共有文化市場(chǎng)主體60 942家,其中法人單位33 275家。

文化旅游成為亮點(diǎn),組建成立了山西省文化旅游投資控股集團(tuán),全力打造“黃河、太行、長(zhǎng)城”三大文化旅游板塊。連續(xù)多年召開高規(guī)格的旅游發(fā)展大會(huì),宣傳推介山西文化旅游資源。全省涉旅企業(yè)達(dá)到2.4萬家,旅游景區(qū)(景點(diǎn))543家,旅行社842家。2018年全省共實(shí)現(xiàn)旅游總收入6 729億元,同比增長(zhǎng)25.53%。

全省公共文化服務(wù)設(shè)施逐步完善,全省已有公共圖書館128個(gè)、博物館152座、群眾藝術(shù)館(文化館)130個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站1 196個(gè)、各類村級(jí)文化活動(dòng)場(chǎng)所28 200個(gè),全省公共圖書館、文化館、美術(shù)館全部免費(fèi)開放,政府購買公共文化服務(wù)資金列入省、市、縣三級(jí)財(cái)政預(yù)算,大力實(shí)施文化扶貧,效果明顯,群眾文化獲得感明顯提高。

3 山西現(xiàn)行文化經(jīng)濟(jì)政策存在的問題

3.1 文化經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新性、突破性不夠

山西作為全國唯一的國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),在文化經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域還缺乏關(guān)鍵性的突破政策,在財(cái)政、稅收、土地、金融、機(jī)構(gòu)編制等方面的政策創(chuàng)新力度與國家鼓勵(lì)山西省先行先試的期望還有差距。究其原因,一是缺乏立足山西文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際的綜合性產(chǎn)業(yè)政策,亟待出臺(tái)培育壯大文化市場(chǎng)主體、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、融入全國文化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略體系的經(jīng)濟(jì)政策。二是和周邊省份相比,文化產(chǎn)業(yè)投入不足。2016年山西省文化產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資為856億元,占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重僅7.17%。此外,支持轉(zhuǎn)制文化企業(yè)后續(xù)發(fā)展的政策還不健全。

3.2 文化經(jīng)濟(jì)政策的針對(duì)性、操作性上還需加強(qiáng)

文化企業(yè)融資難局面未能有效解決。與資源型產(chǎn)業(yè)相比,文化產(chǎn)業(yè)投入大、周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低、回報(bào)慢,很難形成資金洼地。文化無形資產(chǎn)評(píng)估抵押缺乏具體操作規(guī)程,金融部門還沒有推出為文化企業(yè)量身定做的相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù),再加上山西省出資人及授權(quán)體系還不夠完善,文化企業(yè)資產(chǎn)屬性不清,致使融資尤其困難。近年來在轉(zhuǎn)型發(fā)展大背景下,山西民營(yíng)資本十分看好文化旅游,大批社會(huì)資本進(jìn)入文化旅游產(chǎn)業(yè),但由于種種原因,還存在資本找不到項(xiàng)目、項(xiàng)目找不到資本的情況。

“營(yíng)改增”后文化企業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣政策亟待完善。突出表現(xiàn)在工藝美術(shù)領(lǐng)域企業(yè)原料一般為自采,主要成本是人工成本,抵扣項(xiàng)很少,影視、演藝、動(dòng)漫、文化教育培訓(xùn)、廣告設(shè)計(jì)等領(lǐng)域企業(yè)也大量存在可抵扣項(xiàng)目比重過低的情況,不能充分享受“營(yíng)改增”政策紅利,導(dǎo)致文化類企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)過重,在這方面山西還未出臺(tái)針對(duì)性和可銜接的稅收政策。此外,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)比較滯后,銜接性的經(jīng)濟(jì)政策少也是主要原因。

3.3 文化經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)和充分使用方面都還不夠到位

國家和山西省出臺(tái)了不少扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策,為文化企業(yè)帶來了“陽光雨露”,但有的政策由于沒有實(shí)施細(xì)則,在實(shí)踐中無法執(zhí)行,因此得不到有效落實(shí)。有的基層部門對(duì)出臺(tái)的文化經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)會(huì)不深,文化企業(yè)普遍缺乏對(duì)政策的有效了解和運(yùn)用。相關(guān)文化獎(jiǎng)勵(lì)政策、資金扶持、基金投資撬動(dòng)等方面的作用還未充分發(fā)揮。

4 山西文化經(jīng)濟(jì)政策延續(xù)和完善的方向

4.1 進(jìn)一步完善文化經(jīng)濟(jì)政策體系

突出文化領(lǐng)域特點(diǎn),在全面梳理全省文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)上,制定促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的地方性法規(guī)以及加快數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)文化與旅游、科技等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策意見,在培育產(chǎn)業(yè)基地(園區(qū))、支持實(shí)體書店、促進(jìn)節(jié)慶會(huì)展發(fā)展、建設(shè)特色文化小鎮(zhèn)、引進(jìn)高端人才等方面進(jìn)一步加大扶持力度,進(jìn)一步完善文化經(jīng)濟(jì)政策體系。制定出臺(tái)創(chuàng)新力度大、突破性強(qiáng)的文化經(jīng)濟(jì)政策。

重點(diǎn)在金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展上尋求突破,支持文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以技術(shù)、版權(quán)等無形資產(chǎn)作價(jià)計(jì)入投資,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大信貸支持力度,支持文化企業(yè)上市掛牌融資發(fā)展,創(chuàng)新模式,不斷拓寬文化產(chǎn)業(yè)投融資渠道,對(duì)符合條件的文化金融項(xiàng)目?jī)?yōu)先列入省級(jí)文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金扶持。

4.2 抓好現(xiàn)有政策的延續(xù)和修訂

對(duì)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、確有效果的文化經(jīng)濟(jì)政策延續(xù)和規(guī)范,諸如將山西支持加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)文化金融合作等方面的政策意見予以延續(xù)保留,并探索將現(xiàn)有成熟的政策意見,以地方性法規(guī)的形式加以固定,提高政策約束力、增強(qiáng)權(quán)威性。在延續(xù)整合以往產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)上,制定支持山西省文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體培育提升“四項(xiàng)工程”的實(shí)施意見,加快推動(dòng)全省文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

4.3 加大政策的宣傳落地力度

利用多種渠道,加強(qiáng)對(duì)政策的宣傳解讀,有效解決政策落地“最后一公里”問題,使各項(xiàng)與文化改革發(fā)展相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策真正惠及文化企業(yè)和人民群眾。一是建立多維宣傳網(wǎng)絡(luò),綜合利用傳統(tǒng)媒體和新興媒體,多渠道開展政策宣傳;二是豐富宣傳形式,借助辦稅服務(wù)廳公告欄及電子顯示屏等,傳遞第一手政策信息;三是做好政策解讀工作,邀請(qǐng)專家學(xué)者和有關(guān)部門人員,為文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員開展相關(guān)政策解讀的專題培訓(xùn),確保政策能夠精準(zhǔn)落地。

4.4 建立健全現(xiàn)有文化經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制

為保證文化經(jīng)濟(jì)政策真正落地見效、惠及人民,根據(jù)工作需要,不定期組織專人對(duì)重點(diǎn)文化經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)情況進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估,及時(shí)監(jiān)測(cè)政策的執(zhí)行情況并評(píng)估執(zhí)行效果。適時(shí)引入第三方評(píng)估,形成跟蹤問效機(jī)制,通過不斷評(píng)價(jià)來及時(shí)糾正有關(guān)部門在政策實(shí)施中可能出現(xiàn)的偏離,同時(shí)將相關(guān)情況反饋給政策制定部門,不斷提高政策制定的民主化、規(guī)范化、科學(xué)化水平,確保政策取得預(yù)期目標(biāo),為全省文化改革發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障。