財(cái)政與國(guó)家治理關(guān)系的歷史邏輯探源*
——來自《鹽鐵論》的啟示

◆史錦華 ◆高永清 ◆侯雪瑩

內(nèi)容提要：黨的十八屆三中提出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！边@一重大命題，是對(duì)財(cái)政與國(guó)家治理關(guān)系的精準(zhǔn)提煉和表述。黨的十九大進(jìn)一步提出了“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”和“深化稅收制度改革”的要求。為深入理解這個(gè)重大命題，有必要從歷史邏輯出發(fā)，在歷史和現(xiàn)實(shí)的辯證關(guān)系中去正確把握和提高。中國(guó)五千年悠久文化，仁人先哲燦若星辰，不乏治國(guó)理政真知灼見?！尔}鐵論》作為集中展示我國(guó)古代治國(guó)理政思想的經(jīng)典范本，詮釋了財(cái)政與國(guó)家治理的多重關(guān)系，反映出古代中國(guó)帝王將相的經(jīng)濟(jì)智慧與治國(guó)方略。值得注意的是，《鹽鐵論》產(chǎn)生的年代是中國(guó)最強(qiáng)盛西漢時(shí)期的大國(guó)政府，大國(guó)政府治理必然需要大國(guó)財(cái)政，財(cái)政之旨應(yīng)和治國(guó)之道。由此啟發(fā)，探究當(dāng)前我國(guó)財(cái)政稅收政策，促進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，大有裨益。

一、前言

從歷史考察，一個(gè)國(guó)家階段性發(fā)展和變革,往往是從財(cái)稅制度改革起步的，而財(cái)稅政策的每一次改革和變化也深深影響著這個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至文化的發(fā)展進(jìn)程。現(xiàn)實(shí)來看，無(wú)論從局部政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等具體問題的微觀分析, 還是從國(guó)家治理整體的宏觀把握,財(cái)稅制度和政策都是關(guān)鍵，是國(guó)家治理的重要組成部分。對(duì)此，我們黨早有深刻洞明和把握。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重大論斷，指出了財(cái)政的國(guó)家治理屬性，這不僅是對(duì)財(cái)政與國(guó)家治理關(guān)系的精準(zhǔn)提煉和表述，更是對(duì)財(cái)政與財(cái)稅本身功能的明確定位，也是對(duì)所有涉及財(cái)政收入和財(cái)政支出政策的明確要求。2017年黨的十九大報(bào)告繼續(xù)明確提出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，重點(diǎn)加強(qiáng)中央與地方財(cái)政關(guān)系、預(yù)算制度改革、健全地方稅收體系等三方面領(lǐng)域的改革舉措。從這些重要論斷和重大舉措來看，財(cái)稅制度已經(jīng)成為今后全面深化改革的基礎(chǔ)工程和重點(diǎn)工程，成為事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑。

那么如何深刻認(rèn)識(shí)財(cái)政和國(guó)家治理之間的關(guān)系，尤其是將財(cái)政、稅收職能發(fā)揮和政策應(yīng)用聚焦或站位到整體國(guó)家治理層面呢？習(xí)近平總書記指出，“歷史就是最好的老師”“要治理好今天的中國(guó)，需要對(duì)我國(guó)歷史和傳統(tǒng)文化有深入了解，也需要對(duì)我國(guó)古代治國(guó)理政的探索和智慧進(jìn)行積極總結(jié)”。事實(shí)反復(fù)證明，不論是理論探索還是方法創(chuàng)新，具備“向歷史學(xué)習(xí)”的歷史邏輯思維和視野是不可或缺的。帶著問題從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，回望我國(guó)綿延幾千年的朝代興衰更迭，圍繞財(cái)政和國(guó)家治理的思想燦若群星，典籍卷帙浩繁。其中《鹽鐵論》就是其中一些帶有“思想基因”或“后世模板”性的著作（即基本奠定了后世所作所為的指導(dǎo)原則和運(yùn)行模式），需要我們深入學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)和研究，以期在實(shí)踐中進(jìn)行“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換”和“創(chuàng)新性發(fā)展”。

二、鹽、鐵政策與治國(guó)理政關(guān)系的歷史緣起

從世界發(fā)展歷史看，我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入空前的轉(zhuǎn)型期，思想上也進(jìn)入了所謂人類文化史上所說的東西方“軸心時(shí)代”。諸侯國(guó)之間長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)與兼并，不僅推動(dòng)了生產(chǎn)技術(shù)，尤其是鐵器的大規(guī)模應(yīng)用，更激發(fā)了思想上的“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”。所有這些，仿佛昭示歷史正在醞釀一種新的社會(huì)模式和形態(tài)。公元前221年，秦始皇統(tǒng)一天下，正式推出了“郡縣制”這種新的大國(guó)形態(tài)下的國(guó)家治理模式，其目的是逐漸替代之前的“分封制”。直至后世朝代更迭，中國(guó)完成了“郡縣制”對(duì)“分封制”的完全取代。新國(guó)家治理模式，需要一套新的治理理念，而新的治理理念之落實(shí)則又需要有相關(guān)的政策手段相配套，尤其是要有政策“抓手”。那么，何種政策可堪為“抓手”呢？統(tǒng)治者把視線聚焦到能夠提供穩(wěn)定且大量賦稅的鹽、鐵身上，圍繞鹽和鐵的一系列相關(guān)財(cái)稅政策自然成了治國(guó)理政的核心議題。其緣由是：

（一）國(guó)家的生存和壯大需要穩(wěn)定的生產(chǎn)資料，其道理包含在“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的后世表述中

從春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代開始，不論是生產(chǎn)還是生活，甚至軍事上，鐵都是極其重要的生產(chǎn)資料和工具，圍繞著鐵器的制作和使用自然關(guān)系著國(guó)家整體實(shí)力的提高和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的穩(wěn)固。工業(yè)或手工業(yè)方面，鐵的開采、冶煉和鑄造以及鐵器的制作技術(shù)不斷提高，產(chǎn)品更加豐富。農(nóng)業(yè)方面，鐵制用具與牛耕已經(jīng)被較為廣泛地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及農(nóng)作物產(chǎn)量的大幅提高，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，社會(huì)財(cái)富不斷積累，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更加強(qiáng)大。軍事方面，鐵制兵器和戰(zhàn)車不斷裝備軍隊(duì)，鐵馬鐙的發(fā)明更加直接地提高了作戰(zhàn)水平和軍事實(shí)力?！拌F”成為國(guó)家走向富強(qiáng)和克敵制勝的“法寶”，圍繞著鐵的生產(chǎn)和應(yīng)用等相關(guān)“創(chuàng)新”政策自然深深嵌入到國(guó)家治理的理念之中。

（二）國(guó)民生活需要必備生活用品資料，關(guān)乎社會(huì)的穩(wěn)定安全，亦關(guān)乎“國(guó)——民”關(guān)系的確立和塑造

首先，百姓能正常生活，就離不開生活資料的保障。而在吃、穿、用等生活資料中，吃排在第一位；無(wú)論吃什么，不可一日無(wú)鹽。所以，圍繞鹽的供給和保障政策自然成為維持社會(huì)穩(wěn)定的重要國(guó)家政策。

其次，鹽政關(guān)乎“國(guó)——民”關(guān)系的直接確立和塑造的要素。中國(guó)古代“分封制”體現(xiàn)的治理模式為“天子→諸侯→民眾”，天子和民眾之間基本不發(fā)生直接關(guān)系，其關(guān)系是通過諸侯這個(gè)“中間人”進(jìn)行的。如果僅就經(jīng)濟(jì)關(guān)系分析，則民眾所承擔(dān)的賦稅徭役是通過諸侯而間接產(chǎn)生了“國(guó)——民”關(guān)系。隨著“郡縣制”的確立和“分封制”的打破，需要重新確立一種“國(guó)——民”之間的關(guān)系，而且是更加緊密的直接關(guān)系。這種直接關(guān)系不僅是承接在原有賦稅徭役基礎(chǔ)上的“從下而上”方面，而且需要呈現(xiàn)出一種“自上而下”的新形式。而鹽鐵專賣正是當(dāng)時(shí)體現(xiàn)這種“自上而下”國(guó)家壟斷的最好形式，讓民眾從日常生活中加強(qiáng)國(guó)家的存在感。通過這種專賣政策，國(guó)家不僅保障了民眾所需的最基本生活資料，而且從中實(shí)現(xiàn)了國(guó)家收入的增加，同時(shí)，調(diào)節(jié)和引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制的形成和方向，引導(dǎo)著“國(guó)——民”關(guān)系和社會(huì)秩序的正常發(fā)展，其所包含的國(guó)家治理理念不言而喻。

（三）鹽、鐵之論辯

歷史上，每當(dāng)社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期也是思想文化活動(dòng)，尤其是治國(guó)理政思想提出的繁盛時(shí)期。在“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，隨著各諸侯國(guó)不斷兼并，中華民族逐漸走向融合，道家、儒家、法家、墨家、兵家等紛紛發(fā)表各自關(guān)于治國(guó)理政的建言和對(duì)策。在各種治國(guó)理政思想中，以增加國(guó)庫(kù)財(cái)源、富國(guó)強(qiáng)兵為目的國(guó)家治理思想自然備受重視。秦國(guó)通過“商鞅變法”完成統(tǒng)一大業(yè)后，中國(guó)歷史正式開啟了進(jìn)入帝國(guó)時(shí)代的“大門”。

公元前202年，劉邦建立西漢王朝。王朝初期，在基本沿襲了秦所開創(chuàng)的“郡縣制”治理模式下，為了解決由于戰(zhàn)爭(zhēng)而引起的人口銳減、經(jīng)濟(jì)凋敝、民眾生活困苦等問題，帝國(guó)進(jìn)行了一系列圍繞“休養(yǎng)生息”及“精兵簡(jiǎn)政”為中心的治國(guó)改革舉措。經(jīng)過多年發(fā)展之后，出現(xiàn)了歷史上第一個(gè)帝國(guó)盛世局面，史稱“文景之治”。至漢武帝時(shí)期，西漢已經(jīng)完全發(fā)展成為一個(gè)實(shí)力雄厚的大國(guó)。依靠國(guó)家的強(qiáng)盛和實(shí)力，漢武帝開始解決長(zhǎng)期困擾漢朝的一大難題，這就是北方匈奴對(duì)漢朝的威脅和對(duì)邊境的騷擾。為了支撐對(duì)北方匈奴的長(zhǎng)期作戰(zhàn)，需要國(guó)家財(cái)力源源不斷提供保障。所以，這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策方面，中央政府加強(qiáng)對(duì)原先主要表現(xiàn)為“自由放任”經(jīng)濟(jì)的管控，高度重視賦稅征收，積極開拓財(cái)源，進(jìn)行鹽、鐵等產(chǎn)品國(guó)家壟斷專賣；推行算緡、告緡以對(duì)豪商大賈加重稅收并抑商扶農(nóng)；采行均輸、平準(zhǔn)等政策來抑制商業(yè)投機(jī)，充實(shí)國(guó)庫(kù)財(cái)政資金。

從政策效果來看，所有政策實(shí)施和調(diào)整的最后，集中涉及和表現(xiàn)為社會(huì)利益的分配問題。漢武帝所實(shí)施的一系列強(qiáng)勢(shì)改革政策，自然導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富不斷重新分配，社會(huì)負(fù)擔(dān)不斷被轉(zhuǎn)嫁到底層農(nóng)民身上，導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷擴(kuò)大和激化，以至于帝國(guó)“大廈”根基逐漸被動(dòng)搖，甚或不保。漢武帝后期，他意識(shí)到國(guó)家政策需要調(diào)整放松，應(yīng)該使百姓有喘息生養(yǎng)的時(shí)間，遂于征和四年（公元前89年）頒布《輪臺(tái)罪己詔》，試圖恢復(fù)漢初的與民休息政策。但時(shí)間不長(zhǎng)，公元前87年，漢武帝逝去，由其幼子漢昭帝繼位，在輔政大臣霍光、桑弘羊等輔助下開始治國(guó)理政。王朝重新面臨歷史性改革節(jié)點(diǎn)，如何進(jìn)行抉擇成為當(dāng)時(shí)統(tǒng)治階層思想領(lǐng)域、政治領(lǐng)域和政策選擇的當(dāng)務(wù)之急，而解決當(dāng)務(wù)之急的前提就是需要廣泛了解和聽取“各方意見”。①在當(dāng)時(shí)，所謂的“各方意見”主要是統(tǒng)治階層中的各派觀點(diǎn)，以及來自“民間智庫(kù)”型的儒家觀點(diǎn)，即文學(xué)、賢良等讀書人。當(dāng)時(shí)作為言官的杜延年向輔政大臣霍光建議，針對(duì)年景歉收，農(nóng)民撂地流離他鄉(xiāng)之狀，建議恢復(fù)文帝政局，厲行節(jié)約，對(duì)下寬和減負(fù)。霍光采納其“重視民生”之建議，并提出舉民間之賢良聚集首都長(zhǎng)安議政。這樣，通過執(zhí)政者前期的準(zhǔn)備和醞釀，公元前81年，一場(chǎng)社會(huì)政治大辯論出現(xiàn)，這就是著名的鹽鐵會(huì)議。從當(dāng)時(shí)歷史來看，雖然鹽鐵會(huì)議有其歷史必然性，但其直接緣由則是國(guó)家如何解決眼下的財(cái)政收入不足問題，正像《鹽鐵論》“本議”開篇，大夫桑弘羊所說“邊用度不足，故興鹽鐵，設(shè)酒榷，置均輸，蕃貨長(zhǎng)財(cái)，以佐助邊費(fèi)”。②長(zhǎng)期對(duì)匈奴作戰(zhàn)，邊防經(jīng)費(fèi)開支不足，所以才實(shí)行鹽鐵、酒榷、均輸政策，以增加財(cái)政收入，補(bǔ)充邊防經(jīng)費(fèi)。既然辯論的直接緣由是基于國(guó)家財(cái)稅收入不足，則辯題自然也圍繞如何增加國(guó)家財(cái)稅收入而展開。

由上述歷史緣起分析可以看出，作為重要財(cái)稅收入的鹽、鐵本身不僅能提供給國(guó)家大量的國(guó)庫(kù)收入，夯實(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且可以通過鹽鐵這種財(cái)政政策調(diào)整、改革和完善，達(dá)到完成國(guó)家治理能力提高的目的，這正是當(dāng)時(shí)西漢王朝所處的時(shí)代需要。

三、《鹽鐵論》主要觀點(diǎn)和國(guó)家治理思想

（一）鹽鐵大會(huì)與《鹽鐵論》意義

鹽鐵大會(huì)有其歷史必然性和現(xiàn)實(shí)急需性。《鹽鐵論》（本章第一）詳細(xì)交代從具體參會(huì)人員和會(huì)議形式，即“惟始元六年，有詔書使丞相、御史與所舉賢良、文學(xué)語(yǔ)。問民間所疾苦”。其中，“問民間所疾苦”可以說是會(huì)議的目的和中心議題，也是會(huì)議以辯論為形式的具體要求。站在執(zhí)政者的角度，所謂的“問”，其絕不止是對(duì)“民間疾苦”“打聽式”的簡(jiǎn)單了解，而是想了解造成“民間疾苦”的政策原因，尤其是對(duì)反映強(qiáng)烈的民眾賦稅加重造成的原因進(jìn)行多方面意見聽取，以便在治國(guó)理政政策上進(jìn)行調(diào)整和完善。

在鹽鐵大會(huì)上，參加辯論的雙方主要是執(zhí)政的“大夫”“御史”與在野的“賢良”“文學(xué)”，雙方首先就國(guó)家所實(shí)施的“鹽、鐵、酒榷、均輸”等財(cái)政方面政策提出自己的基本觀點(diǎn)，然后就多個(gè)議題進(jìn)行辯論詰問，有些重要議題進(jìn)行了多輪辯論。按照記載，具體發(fā)言情況是，政府方面的主要發(fā)言人是御史大夫桑弘羊，他共發(fā)言114次，御史發(fā)言19次，丞相史發(fā)言15次；賢良文學(xué)方面的發(fā)言主要以文學(xué)發(fā)言為主。十幾年后，至漢宣帝十年(公元前64年)，做過廬江太守丞的桓寬整理當(dāng)時(shí)的辯論記錄，寫成了《鹽鐵論》一書，還原了當(dāng)時(shí)雙方辯論內(nèi)容。

值得注意的是，《鹽鐵論》所反映的整場(chǎng)會(huì)議可以看作是對(duì)國(guó)家所實(shí)施的一系列重大內(nèi)、外政策進(jìn)行全面的評(píng)估和考量，主題用現(xiàn)代語(yǔ)言就是“如何提高國(guó)家治理水平”。辯論雙方各執(zhí)主張，多有相左。但對(duì)書中著墨不多的“頂層設(shè)計(jì)者”漢昭帝集團(tuán)而言，則更多是“形式大于內(nèi)容”；他們通過聽取雙方“各執(zhí)一端”的意見，進(jìn)行多角度、多方面、多層次的思考和揣度，以便更充分地做出政策的效果評(píng)估，以及實(shí)施過程中的動(dòng)態(tài)取舍，這也應(yīng)該看作是真正構(gòu)成“國(guó)家治理”必不可少的形式、環(huán)節(jié)和內(nèi)容之一。

（二）農(nóng)業(yè)與工商業(yè)的關(guān)系與定位是治國(guó)理政的根本

《鹽鐵論》所反映和喻示的國(guó)家治理思想深刻而且博大。本文鑒于篇幅所限，只能略數(shù)一二為例進(jìn)行說明。在其所辯論的治國(guó)理政議題中，本文認(rèn)為最重要的是關(guān)于治國(guó)理政的根本出發(fā)點(diǎn)問題，即農(nóng)業(yè)與工商業(yè)的關(guān)系與定位。其實(shí)，辯論雙方對(duì)鹽鐵政策觀點(diǎn)的差異，其背后反應(yīng)的正是這一問題。

一般來說，工商業(yè)發(fā)展更有利于國(guó)家財(cái)力的增加，從而提升治國(guó)理政的水平和物質(zhì)基礎(chǔ)；但農(nóng)業(yè)作為“衣養(yǎng)來源”“固國(guó)”之本，則更不能忽視和放松。執(zhí)政一方的大夫認(rèn)為發(fā)展工商業(yè)十分必要，不僅能增加財(cái)政收入，指出“富國(guó)非一道”，即可以多措并舉，達(dá)到國(guó)富民強(qiáng)的目的。在野一方則認(rèn)為發(fā)展工商業(yè)勢(shì)必會(huì)影響甚至抑制農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且“示民以利則民俗薄”，容易引起整個(gè)社會(huì)趨利奢華之風(fēng)盛，使百姓素樸之風(fēng)變壞，人們道德水平下降，提出“進(jìn)本退末，廣利農(nóng)業(yè)”，只有這樣才能“國(guó)富而民安”。那么如何處理二者的關(guān)系和定位呢？在《鹽鐵論》中，如此重要的問題自然要放在首位，由此，雙方在提出自己基本觀點(diǎn)的“本議”之后，馬上就此問題進(jìn)行辯論，這就是“力耕第二”和“通有第三”所涉及的內(nèi)容。如果以大夫提出的發(fā)展工商業(yè)為參照對(duì)比，則總結(jié)這兩篇中雙方的觀點(diǎn)，主要為：

第一，工商業(yè)能否真正達(dá)到強(qiáng)國(guó)富民的治國(guó)目的。大夫指出“治家非一寶，富國(guó)非一道”，國(guó)家不一定非要單方面緊抓農(nóng)業(yè)，應(yīng)該發(fā)揮工商業(yè)對(duì)強(qiáng)國(guó)富民的作用，推動(dòng)工商業(yè)發(fā)展?？偨Y(jié)出“富在術(shù)數(shù)，不在勞身；利在勢(shì)居，不在力耕”，即治國(guó)之道在于商業(yè)籌劃，充分利用地理優(yōu)勢(shì)，不必非要靠發(fā)展農(nóng)業(yè)，即“富國(guó)何必用本農(nóng)，足民何必井田”。文學(xué)針對(duì)大夫的上述論點(diǎn)，提出反面的觀點(diǎn)，即“利在自惜，不在勢(shì)居街衢；富在儉力趣時(shí)，不在歲司羽鳩”。通過列舉有關(guān)國(guó)家正反雙方實(shí)例，論證即使靠資源豐富、地理位置優(yōu)越而發(fā)展工商業(yè)，如果人們不勤勞節(jié)儉，而是一味好吃懶做，貪圖享受，必然導(dǎo)致貧寒；只有重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，才能達(dá)到國(guó)富民安。

第二，工商業(yè)發(fā)展是否有助于農(nóng)業(yè)發(fā)展。大夫認(rèn)為“農(nóng)商交易，以利本末”，即發(fā)展工商業(yè)有利于農(nóng)業(yè)的促進(jìn)和發(fā)展，且能夠達(dá)到互相促進(jìn)，共同發(fā)展的目的。反之，沒有工商業(yè)的發(fā)展，則人們只能“各居其處，食其食”，造成資源多的地方積壓浪費(fèi)，而資源少的地方窮困挨餓。文學(xué)認(rèn)為發(fā)展工商業(yè)勢(shì)必限制和影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。發(fā)展工商業(yè)，則“男子去本為末，……，則谷不足食也；婦女飾微治細(xì)，……，則絲布不足衣也”，即造成男子不愿意耕田，女不愿意紡織。沒有人愿意從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，則談不上農(nóng)業(yè)發(fā)展。

第三，工商業(yè)引導(dǎo)的消費(fèi)觀是否有利于社會(huì)發(fā)展。大夫認(rèn)為，只有工商業(yè)發(fā)展，拉動(dòng)消費(fèi)，甚至有一定的高消費(fèi)，才能促進(jìn)資源有效利用，從而促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步?！肮ど惕鹘?，邦國(guó)之用，器械之備也”，工商業(yè)是社會(huì)發(fā)展的必不可少組成部分，且自古就是如此。只有商品流通順暢，市場(chǎng)余缺調(diào)劑，才能滿足人們消費(fèi)需求，才能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。文學(xué)從尊重萬(wàn)物生長(zhǎng)的自然規(guī)律出發(fā)，指出自然資源的產(chǎn)出足以滿足人們生活所用。但是，由于工商業(yè)發(fā)展，誘使人們“鮆窳偷生，好衣甘食”“民淫好末，侈靡而不務(wù)本”，即人們追求高額利潤(rùn)，追求奇巧奢侈，導(dǎo)致社會(huì)奢侈浪費(fèi)之風(fēng)盛行；使得男人不以耕田為本，女人不以紡織為務(wù)，只是從事有利于賺錢的營(yíng)生和行業(yè)。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必會(huì)造成國(guó)家入不敷出，百姓生活窮困，更談不上社會(huì)的發(fā)展。

第四，工商業(yè)是否有利于資源有效利用。大夫指出各地自然條件不同，東南西北各地均有特產(chǎn)，調(diào)劑各地余缺是符合自然之道的；指出商業(yè)具有“均有無(wú)而通萬(wàn)物”的作用，各地物產(chǎn)的余缺調(diào)劑，有利于資源有效利用，商業(yè)流通是社會(huì)必不可少的環(huán)節(jié)。如果某地百姓生活困難，開支不足，是因?yàn)闆]有搞好余缺調(diào)劑，沒有發(fā)揮好商業(yè)流通作用，沒有發(fā)揮出各地資源優(yōu)勢(shì)的原因。文學(xué)認(rèn)為國(guó)家治理在于“禁溢利，節(jié)漏費(fèi)”，即禁止暴利、節(jié)制浪費(fèi)；指出古代人們追求實(shí)用節(jié)儉，吃穿用度不攀比，各安其所，因此也不必依靠商業(yè)長(zhǎng)途運(yùn)輸、流通交易；當(dāng)今人們奢靡之風(fēng)盛行，商人想方設(shè)法去獲取各地、甚至遙遠(yuǎn)之地的奇巧物產(chǎn)，來進(jìn)行交易獲利，造成了社會(huì)浪費(fèi)。通過古今對(duì)比，說明鼓勵(lì)和追逐工商業(yè)發(fā)展，人們就會(huì)對(duì)高額利潤(rùn)有所追求，這也是造成社會(huì)資財(cái)匱乏，生活困苦的原因。

此外，從治國(guó)理政的基本出發(fā)點(diǎn)展開，以《鹽鐵論》通篇來看，以大夫?yàn)榇淼膱?zhí)政一方，更多地關(guān)注政策在現(xiàn)實(shí)層面的應(yīng)用和對(duì)具體問題的針對(duì)性解決手段，這也是其多次就國(guó)家現(xiàn)實(shí)存在問題發(fā)問的原因所在，其更偏重于政策的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用性。而以文學(xué)、賢良一方為代表的“在野人士”，則更多站在民間角度，以現(xiàn)實(shí)效果狀況描述為主，指出治國(guó)理政原則性的定位和方向，帶有一種社會(huì)理想主義特征。

四、大國(guó)主體、大國(guó)財(cái)政和國(guó)家治理

在目前西方主流財(cái)政學(xué)中，有關(guān)財(cái)政職能定位集中為三個(gè)方面，即資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展，簡(jiǎn)稱為財(cái)政三大職能學(xué)說。但是，值得提醒的是，這種三大職能學(xué)說的國(guó)家主體是一般國(guó)家或一般政府，而不是大國(guó)主體。從歷史和現(xiàn)實(shí)來看，大國(guó)具有人口多、地域廣、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的一般特點(diǎn)，其和一般國(guó)家或一般政府主體還是有根本差別的。不容忽視的是，《鹽鐵論》的國(guó)家主體正是大國(guó)主體，是中國(guó)最強(qiáng)“漢帝國(guó)”時(shí)代的大國(guó)政府。大國(guó)主體自然需要大國(guó)治理視域，與之相適應(yīng)的是大國(guó)財(cái)政。如此看來，《鹽鐵論》中所包含的財(cái)政職能，則其不僅囊括了所謂的財(cái)政三大職能，而且包含了更多、更豐富的大國(guó)財(cái)政功能和內(nèi)容。綜合看來，表現(xiàn)在：

（一）財(cái)政的引領(lǐng)性

財(cái)政政策的實(shí)施會(huì)影響國(guó)家和社會(huì)生活，塑造人們的價(jià)值觀，引導(dǎo)人們的行為選擇，進(jìn)而引領(lǐng)國(guó)家的發(fā)展方向?！尔}鐵論》中，通過大夫與文學(xué)對(duì)鹽鐵政策的不同態(tài)度和選擇，反映了大國(guó)財(cái)政對(duì)國(guó)家發(fā)展引領(lǐng)性的深刻內(nèi)涵。例如，在治國(guó)理政基本出發(fā)點(diǎn)上，文學(xué)主張“重農(nóng)抑商”；其反對(duì)或擔(dān)心發(fā)展工商業(yè)的重要緣由是：如果放任百姓追逐工商利益，勢(shì)必忽視農(nóng)業(yè)根本，誘導(dǎo)社會(huì)貪婪奢華的風(fēng)氣，使得世風(fēng)日下，最后影響國(guó)家長(zhǎng)治久安。而大夫則認(rèn)為發(fā)展工商業(yè)可以增加國(guó)庫(kù)收入，鹽鐵官營(yíng)可以遏制地方豪強(qiáng)的壟斷，遏制住社會(huì)的奢侈攀比之風(fēng)，使社會(huì)風(fēng)氣好轉(zhuǎn)，有利于國(guó)家安定和社會(huì)發(fā)展。

（二）財(cái)政的統(tǒng)籌性

主流財(cái)政學(xué)所說的財(cái)政資源配置職能是相對(duì)于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而提出，其含義更多是指其作為市場(chǎng)配置的一個(gè)補(bǔ)充，而《鹽鐵論》在所反應(yīng)的大國(guó)財(cái)政中，其資源配置職能更具有統(tǒng)籌性的治理色彩，體現(xiàn)了國(guó)家在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主動(dòng)性、全面性和深入性，而不僅僅是一種補(bǔ)充。財(cái)政的觸角能夠延伸和觸及國(guó)家的各方各面，可以迅速有效地按照國(guó)家治理要求和發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行社會(huì)資源配置，與其他的國(guó)家宏觀調(diào)控措施相比優(yōu)勢(shì)顯著。在《鹽鐵論》中，大夫一直主張鹽鐵官營(yíng)和酒榷、均輸政策的實(shí)施，其原因在于他們認(rèn)為這些政策不僅能有效解決國(guó)庫(kù)收入不足的問題，而且可以達(dá)到“內(nèi)立法度，外收山澤之賦”，即建立法治社會(huì)，加強(qiáng)稅收征管，對(duì)內(nèi)打擊地方豪強(qiáng)和商業(yè)壟斷，對(duì)外戰(zhàn)勝匈奴、開疆拓土，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)的目標(biāo)。

（三）財(cái)政的維穩(wěn)性

財(cái)政所具有的調(diào)節(jié)收入分配功能，具有公平性內(nèi)涵，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定意義重大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，人們對(duì)效率的追求，難免形成不同人群、不同地區(qū)和不同行業(yè)之間的收入差距。如果差距過大，社會(huì)整體穩(wěn)定就會(huì)受到影響。以大國(guó)為主體的財(cái)政收入分配職能，更注重分配調(diào)節(jié)的宏觀性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，以利于緩和社會(huì)利益矛盾，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。在對(duì)收入分配活動(dòng)的調(diào)節(jié)中，消除壟斷和特權(quán)階層是關(guān)鍵。在這方面，《鹽鐵論》第十七章有關(guān)對(duì)社會(huì)貧富問題的討論中，文學(xué)就貧富分化的原因，尤其是商業(yè)壟斷、豪強(qiáng)集團(tuán)和官商勾結(jié)等，給與了痛斥和抨擊，提出要防止以上少數(shù)特權(quán)階層占據(jù)豐富的資源和大量的社會(huì)財(cái)富，帶來分配不均進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。

（四）財(cái)政的調(diào)節(jié)性

從《鹽鐵論》所體現(xiàn)的政策調(diào)節(jié)作用來看，大國(guó)財(cái)政要發(fā)揮“御輕重而役諸侯”的治理目標(biāo)，也要重視直接對(duì)“山海之利，廣澤之蓄，天地之藏”的參與管理?，F(xiàn)實(shí)來看，政府通過財(cái)稅政策調(diào)節(jié)手段，間接促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。但對(duì)于大國(guó)財(cái)政來說，除間接調(diào)控之外，也有必要通過直接進(jìn)行國(guó)有資源的經(jīng)營(yíng)和管理，作為市場(chǎng)主體直接參與競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為選擇，使調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)盡管實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于貨幣發(fā)行權(quán)的控制，發(fā)揮貨幣流通作用，通過貨幣手段和財(cái)政手段的協(xié)調(diào)配合，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本穩(wěn)定發(fā)展。

（五）財(cái)政的強(qiáng)國(guó)性

強(qiáng)國(guó)性是國(guó)家治理目標(biāo)內(nèi)涵，也是對(duì)財(cái)政功能的基本要求。究其實(shí)質(zhì)看來，整部《鹽鐵論》不論是大夫提出的“法治”主張還是文學(xué)提出的“德治”主張，都是圍繞財(cái)政與國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而展開，最終使大漢王朝 “無(wú)敵于天下”。國(guó)家走向強(qiáng)大，財(cái)政的基礎(chǔ)功能和支柱作用發(fā)揮必不可少。值得提醒的是，在財(cái)政政策運(yùn)用過程中，要注意其運(yùn)用的得當(dāng)性，防止運(yùn)用不當(dāng)給國(guó)家治理帶來的副作用。

五、總結(jié)與展望

“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一新時(shí)代重大命題，其實(shí)踐基礎(chǔ)來自于我國(guó)改革開放幾十年所走過的正確道路和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是關(guān)于財(cái)政與國(guó)家治理關(guān)系的基本總結(jié)、基本規(guī)律和基本定位。深化這一重大命題的認(rèn)識(shí)，有必要從歷史邏輯出發(fā)，在歷史和現(xiàn)實(shí)的辯證關(guān)系中，去正確把握和提高，這也是馬克思?xì)v史唯物主義和辯證唯物主義方法論的基本要求。從歷史發(fā)展進(jìn)程來看，任何一個(gè)時(shí)期的財(cái)政思想，都是對(duì)以前財(cái)政思想、理論與制度的繼承與發(fā)展。中國(guó)五千年深厚悠久的文化底蘊(yùn)，積淀出了財(cái)政與國(guó)家治理關(guān)系的深邃洞見和思想精華，體現(xiàn)古老中國(guó)的經(jīng)濟(jì)智慧與治國(guó)方略，成就了我國(guó)財(cái)政發(fā)展史的歷史邏輯和思想源泉。研讀和挖掘這些寶貴歷史資料，堅(jiān)持古為今用，推陳出新，賦予其時(shí)代價(jià)值和應(yīng)用意義，從而早日構(gòu)建出具有中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)稅特征的理論體系、學(xué)術(shù)體系和話語(yǔ)體系。

改革開放四十年來，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，各方面都取得了輝煌成績(jī)。今后的主要任務(wù)是社會(huì)主義現(xiàn)代化與全面小康社會(huì)的建設(shè)和實(shí)現(xiàn)，并且現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了關(guān)鍵和決勝階段，為此，許多政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)重大問題急需突破和求解。現(xiàn)實(shí)看來，不論哪方面問題都不是孤立存在的，都涉及其他方方面面的問題，都具有復(fù)雜性和多樣性特點(diǎn)；財(cái)政是聯(lián)系國(guó)家政體、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的紐帶和血脈，是上層建筑的主要內(nèi)容。所以，全面推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要有高屋建瓴、統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)有效的財(cái)政體系和方略，同時(shí)還需要有針對(duì)性、突破性和靈活性的財(cái)政稅收策略。