新時期提升罰沒物資管理水平的探索

□劉國鑫

近年來，由于存在行政區(qū)劃不合理、政府職能交叉、政出多門、多頭管理等因素導(dǎo)致罰沒物資管理中存在的罰沒手續(xù)不規(guī)范、罰沒物資移交不及時、保管不善以及處置方法受限等問題，特別是在制度上，執(zhí)行的還是財政部上世紀80年代出臺的《罰沒物資管理辦法》（財預(yù)字〔1982〕91號），已經(jīng)完全不適應(yīng)當前經(jīng)濟社會健康發(fā)展和區(qū)劃、機構(gòu)改革后穩(wěn)步推進的新形勢。按照十九大部署，“大部制”的特點是把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部管轄，以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，提高行政效率。需要從完善機制、加強監(jiān)管、創(chuàng)新處置方式、以及建立網(wǎng)上公物倉等方面入手，實現(xiàn)罰沒物資管理效能提升，是當前我國財政“改革創(chuàng)新奮發(fā)有為”促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展亟待解決的重要問題之一。

一、大同市基本情況

大同市財政實物庫成立于1984年，最初設(shè)在大同市財政局預(yù)算科，經(jīng)數(shù)次政府機構(gòu)改革后，于2004年編辦批準為全額事業(yè)單位，并更名為大同市財政實物管理中心，隸屬大同市財政局領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)組織市級執(zhí)法、執(zhí)紀單位沒收物品及市級單位公物的接收、保管和處置工作。自2004年3月1日起正式掛牌運行至今已有15個年頭。我市市級罰沒物資的管理，雖然在2004年《關(guān)于罰沒物品上繳大同市財政實物庫的通知》做了規(guī)定，實行了統(tǒng)一管理，但各執(zhí)法執(zhí)紀單位的罰沒物資管理基本處于分散管理狀態(tài)，財政部門只是部分的介入處置和監(jiān)銷工作，其效果不甚理想。

首先是外在的因素：一是部分單位不按規(guī)定上繳財政，自行處理罰沒（扣押）物品。大同市《關(guān)于罰沒物品上繳大同市財政實物庫的通知》中明確規(guī)定，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當及時將罰沒和扣押財物上繳財政，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當實行罰沒和扣押財物收繳與保管分離，并加強對罰沒和扣押財物的財物核算，設(shè)立專門賬冊，建立驗收、保管、移交、上繳和對賬等管理制度。但目前部分執(zhí)法機關(guān)不按規(guī)定實行收繳與保管分離，有的罰沒物資長期在執(zhí)法機關(guān)保存，有的執(zhí)法單位收繳后不經(jīng)財政部門批準，擅自處理。二是隨意占用和私自調(diào)換罰沒(扣押)物品。如收繳扣押的涉案車輛中，存在部分被執(zhí)法部門擅自借用的現(xiàn)象；部分執(zhí)法部門應(yīng)上繳財政部門的罰沒物品，也存在長期在辦案機關(guān)存放或被私自調(diào)換，造成罰沒收入的流失。

其次是自身內(nèi)在的原因：財政實物庫硬件設(shè)施不能夠滿足當前實際工作需要。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息化、辦公自動化、大數(shù)據(jù)等新媒體建設(shè)日益更新，以及罰沒物資數(shù)量和種類的不斷增多，應(yīng)著實重新考慮對現(xiàn)有實物庫房重新設(shè)計和改建，以適應(yīng)罰沒物資分類存放、高效利用的信息化管理實際需要，以免造成罰沒物資的損耗。

二、罰沒物資管理的具體內(nèi)容

具體包括五個方面的內(nèi)容。一是沒收，即執(zhí)法單位按規(guī)定收繳罰沒物資的執(zhí)罰過程。二是移交，即執(zhí)法單位收繳罰沒物資后，在法律、法規(guī)規(guī)定的時限內(nèi)，將其移交罰沒物資管理部門處置。三是評估，即罰沒物資管理部門收到移交的罰沒物資后，應(yīng)組織中介機構(gòu)進行質(zhì)量、價格等方面的評估，并由中介機構(gòu)按照客觀、公正的原則出具相應(yīng)的法律文書。四是變賣，罰沒物資管理部門根據(jù)中介機構(gòu)出具的證明，將罰沒物資送交有關(guān)拍賣機構(gòu)進行公開拍賣或變賣。五是入庫，罰沒物資變現(xiàn)后，由罰沒物資管理部門按執(zhí)法單位分類填寫繳款書，將拍賣或變賣收入繳入財政金庫。

三、存在的問題和原因分析

（一）存在的問題

1.罰沒物資管理立法滯后。盡管早在1986年財政部頒布了《財政部罰沒財物和追回贓款贓物管理辦法》，對公安機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)、人民法院、海關(guān)、工商行政管理機關(guān)等依法沒收的物品的處理進行了明確的規(guī)定，但沒有規(guī)定統(tǒng)一管理機構(gòu)，對罰沒物資的處置規(guī)定過于簡單，制度設(shè)計不科學(xué)，致使該辦法不能完全落實和實施。1996年施行的《行政處罰法》，對沒收非法財物和非法所得的處罰決定應(yīng)當遵循的程序進行了規(guī)定，由于該法對罰沒物資的管理只強調(diào)原則性，缺乏指導(dǎo)性，在具體工作實踐中可操作性較差。大同市財政局早在2004年下發(fā)了《關(guān)于罰沒物品上繳大同市財政實物庫的通知》，由于重資金撥付、輕資產(chǎn)管理，缺乏必要的監(jiān)督，執(zhí)行的情況并不理想，已不能適應(yīng)當前變化迅速的執(zhí)法實踐的需要。

2.沒收權(quán)與處置權(quán)厘不清。一是沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范。許多部門對沒收的物品不及時移交財政實物庫，沒收物品處理各自為政、自成體系，隨意處理，分散保管，丟棄甚至損毀，造成本應(yīng)上交國庫成為國有財產(chǎn)的沒收物品實質(zhì)上被損壞和流失。二是罰沒物質(zhì)移交手續(xù)不統(tǒng)一，不規(guī)范。在對無主物的處置過程中，執(zhí)法部門的無主物認定手續(xù)缺乏統(tǒng)一的依據(jù)和標準，如有的在報紙上、網(wǎng)絡(luò)上進行公告，有的則是在社區(qū)宣傳欄上進行公告，公告期限也長短不一。造成罰沒物資后續(xù)管理與監(jiān)督銜接出現(xiàn)問題，出現(xiàn)罰沒物資隨意堆放、損毀、丟失現(xiàn)象。三是罰沒物資移交不及時。目前，各執(zhí)法部門在案件移交過程中，證物、贓物分別存放在各執(zhí)法單位，法院判決生效后，存放在各執(zhí)法部門的被判定為屬罰沒的證物、贓物才能移交財政實物庫。但是，一些執(zhí)法部門因為沒有專人負責(zé)罰沒物資管理或由于人員變動，未對罰沒物資進行及時清理，有的甚至多年未清理，罰沒物資隨便堆放、損毀和缺失，罰沒物資損失或貶值，造成執(zhí)法部門對罰沒物資不能及時移交財政實物庫處置。

3.罰沒物資保管和處置不夠完善。一是對罰沒物資保管不妥。由于部分執(zhí)法部門存在重案件偵破率，輕罰沒物資保管的完好率，對罰沒物資保管不規(guī)范，管理不到位，沒有規(guī)范、統(tǒng)一的存放場地和保管要求，有的罰沒物質(zhì)存放多年，損壞丟失等情況時有發(fā)生，導(dǎo)致行政訴訟和國家財產(chǎn)的損耗甚至流失。二是對罰沒物資處置不完善。罰沒物資處置的主要方式有拍賣、變賣、捐贈、銷毀等形式，哪些罰沒物質(zhì)應(yīng)該銷毀、哪些罰沒物質(zhì)應(yīng)該變賣、哪些罰沒物質(zhì)應(yīng)該捐贈、哪些罰沒物質(zhì)應(yīng)該拍賣，缺乏清晰的界定。因受國家有關(guān)政策、法規(guī)限制，部分有使用價值或有回收利用價值的罰沒物資無法第二次進入市場流通，只能通過殘值作價方式實現(xiàn)處置，而通過拍賣方式實現(xiàn)處置的比例還較小。

（二）影響罰沒物資管理的主要原因

1.思想重視不夠，管理意識薄弱。對罰沒物資管理重要性認識不足，主觀上不夠重視。罰沒物資是執(zhí)法部門依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，依法收繳、沒收的各類物資。部分單位存在“重罰款、輕管理”思想，對于一個案件，履行有關(guān)程序后，當事人往往以為繳了錢便覺得萬事大吉。

2.缺乏權(quán)威性的法律法規(guī)。截至目前，對罰沒物資的管理和處置全國沒有統(tǒng)一規(guī)范性的暫行辦法或制度，國內(nèi)僅有少部分省、市出臺了罰沒物資處置、拍賣方面的管理暫行辦法，形成了執(zhí)法部門為了部門利益各自為政，影響了罰沒物資變賣入庫進度，甚至導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。

3.部門之間疏于協(xié)調(diào)配合，權(quán)責(zé)不清。罰沒物資管理部門不僅指財政部門，還涉及行政執(zhí)法部門、紀檢監(jiān)察部門、審計部門等。一個案件結(jié)束后，哪些物資須立即銷毀的、哪些物資需要移交到下一個管理部門的、什么時間移交、物資怎么處置、哪些物資可以回收再利用、哪些物資必須就地銷毀等問題，至今，沒有一項制度明確規(guī)定罰沒物資管理部門之間的責(zé)任權(quán)利，這就導(dǎo)致若任何一個部門或環(huán)節(jié)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，必將影響罰沒物資的管理工作。執(zhí)法部門取得罰沒物資后不能及時與財政部門進行移交，移交時手續(xù)不齊全，辦案人員將罰沒物資依法收繳回來后，隨意堆放，不能及時管理。部分特殊罰沒物資處置缺少依據(jù)。

4.外部監(jiān)督機制不到位。目前，由于缺乏有效的外部監(jiān)督機制，暫扣及罰沒物資管理流于內(nèi)部的“形式”監(jiān)督，退還、銷毀、拍賣、分離等環(huán)節(jié)不能完全做到規(guī)范化，無形中滋長了保管人員的惰性與隨意性，甚至?xí)o滋生腐敗提供土壤。

四、其他省、市罰沒物資管理的啟示

（一）北京市、吉林省和深圳市的主要做法和經(jīng)驗借鑒

北京市2007年就建立了市級公物倉，全市罰沒物品統(tǒng)一登記，建立了一個全市范圍的公物倉管理網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范了對實物形態(tài)國有資產(chǎn)的管理。其中，通州公物倉作為北京市最早建立的試點公物倉，面積5707平方米，承擔著對罰沒物資、政府采購物資及其他政府非經(jīng)營性物資等公共財產(chǎn)的接收、管理和處置等職能。北京市市級公物倉的設(shè)立是把通州公物倉的經(jīng)驗推而廣之，在全市范圍內(nèi)對政府罰沒物資建立一套完整的管理模式。

北京市市級公物倉涉及十多個執(zhí)法部門，包括公檢法司、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、城管、衛(wèi)生、文化、海關(guān)等。這些部門的罰沒物品就是行政機關(guān)資產(chǎn)配置的一個重要來源，由市財政局資產(chǎn)管理部門分類管理，統(tǒng)一調(diào)配。特別是工商、城管以及海關(guān)等執(zhí)法部門幾乎每天都有罰沒物品。北京市財政局為保證這些物品如數(shù)進入統(tǒng)一的公物倉，建立了一個網(wǎng)絡(luò)管理平臺，將所有具有罰沒權(quán)的單位都納入這個平臺進行管理，每筆罰沒物品都要登記，出庫入庫有統(tǒng)一規(guī)范的管理要求，各部門自行處置罰沒物品都有入賬的具體時間。同時，政府臨時辦公用品可向公物倉暫借。全市公物倉在資源調(diào)配時不僅限于罰沒物品，還包括其他政府非經(jīng)營性資產(chǎn)管理。

吉林省罰沒財物管理站于2003年12月成立，為財政廳屬處級自收自支事業(yè)單位。其主要職責(zé)：保管罰沒物質(zhì)及扣押物品；保管省直單位上繳和閑置需橫向調(diào)撥的固定資產(chǎn)；代為保管企業(yè)轉(zhuǎn)制、改制后閑置的國有資產(chǎn)等。突出特點是：起步早、起點高、標準化，而且機制健全、管理規(guī)范、效果明顯。一是以地方立法的形式，把罰沒財物和扣押物資納入財政管理，使財政罰沒管理有法可依。2005年，吉林省依據(jù)《吉林省罰沒和扣押財物管理條例》先后出臺了《吉林省財政公物倉管理暫行辦法》《吉林省罰沒物資管理實施辦法》《吉林省扣押財物管理實施辦法》《罰沒辦物品管理配套制度》和《舉報罰沒和扣押財物違法問題獎勵暫行辦法》。二是明確罰沒物資由財政部門統(tǒng)一進行接收、保管、處置，其他執(zhí)法部門沒有處置權(quán)。

深圳市財政部門對罰沒物資的管理尤為突出的是重視公物倉建設(shè)。深圳市公物倉為深圳市財政局直屬正科級事業(yè)單位，占地20000平方米（約30畝），編制14人，在編人員11人，臨時用工18人。主要職責(zé)是接受、保管、處置走私（無主物資）、市場監(jiān)督管理部門、交警執(zhí)法執(zhí)紀過程中的罰沒物品。公物倉根據(jù)工作實際，設(shè)計使用了一套電腦信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了辦公、管理自動化和信息化。同時，管理人員和干部隊伍相對年輕，學(xué)歷高，富有朝氣和活力，善于接受新事物，工作積極，促進了工作，推動了發(fā)展。

（二）借鑒和啟示

1.要健全完善制度建設(shè)?！都质×P沒和扣押財物管理條例》是2003年5月23日吉林省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過，吉林省依據(jù)條例先后出臺了一系列辦法，既保障了執(zhí)法主體的依法行政，又保證了罰沒物資管理的良性運轉(zhuǎn)。實踐表明，只有不斷完善、配套的相關(guān)規(guī)章制度，才能保證罰沒物資管理有章可循、有的放矢、規(guī)范操作。

2.成立組織機構(gòu)。由市長親自掛帥，財政部門牽頭，相關(guān)執(zhí)法部門積極配合。北京市、吉林省和深圳市的實踐證明，只有政府大力倡導(dǎo)，財政部門全力推進，執(zhí)法機關(guān)積極配合，罰沒物資管理才能夠順利啟動、平穩(wěn)運行，并取得良好效果，發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.要規(guī)范管理流程。從北京市、吉林省和深圳市的先進做法看，從物品的入庫到出庫，全過程都做到了嚴格按工作流程運行。在物品接收方面，以執(zhí)法機關(guān)、單位自行送繳為主，并積極探索到執(zhí)法單位或執(zhí)罰現(xiàn)場接收罰沒、扣押物品的新路子；在物品保管方面，根據(jù)各類物品的不同屬性和所在地域不同，分別實行了公物倉保管、委托相關(guān)機構(gòu)就地保管和委托市、縣財政保管相結(jié)合的管理方式；在物品處置方面，分別采取拍賣、變賣、捐贈、銷毀等方式處置。

五、進一步加強罰沒物資管理的對策

（一）思想上要高度重視和大力支持

現(xiàn)階段在對罰沒物資的管理上，由于思想上不夠重視，制度上不夠嚴格，監(jiān)督上不夠到位，很容易出現(xiàn)罰沒物資的丟失、挪用、占用、私分等現(xiàn)象。因此，要做好罰沒物資管理工作，必須取得各級政府和財政部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。同時，要努力提高各執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的思想認識和規(guī)范執(zhí)法意識。充分認識加強罰沒物資管理的重要性，強化罰沒物資的變價收入屬于國家所有，是財政收入的來源之一，應(yīng)當全數(shù)上繳財政的意識。

（二）健全完善罰沒物資法律法規(guī)制度

在學(xué)習(xí)借鑒其他省、市成功做法的基礎(chǔ)上，會同有關(guān)部門適時研究制定出臺符合大同市實際情況的《大同市罰沒物資管理條例》，研究擬定關(guān)于加強和規(guī)范大同市本級罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)管理的規(guī)定，進一步明確罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理主體和財政屬性，確立財政部門對罰沒物資的管理和監(jiān)督職能，切實改變各執(zhí)法部門各行其是的現(xiàn)象；制定出臺大同市市級罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)上繳交接、評估鑒定和拍賣處理程序，具體明確移交、保管、拍賣和處置程序和方式，進一步建立健全外部監(jiān)督檢查和激勵約束機制以及相關(guān)制度和辦法。

（三）加快市級公物倉建設(shè)步伐

一是認真學(xué)習(xí)其他省、市的先進做法，完善市級罰沒物資公物倉硬件設(shè)施建設(shè)，對執(zhí)法部門收繳的物資在暫扣階段就實行入庫管理，避免從暫扣物資到罰沒物資轉(zhuǎn)變過程中可能出現(xiàn)的物資丟失、毀損、占用、調(diào)換等問題。二是進一步理順收繳程序，完善以公物倉為主體，各執(zhí)法單位罰沒物資周轉(zhuǎn)倉庫為輔助的罰沒倉庫管理體系，減少罰沒物資搬運成本。三是加強公物倉庫管理，通過創(chuàng)新采用條形碼或二維碼對罰沒物質(zhì)出入倉庫實行電腦信息化管理，建立健全罰沒物質(zhì)分類保管與庫存盤點制度，保證在庫罰沒物資安全完整。

（四）從機構(gòu)設(shè)置上保障罰沒物資管理工作的健康有序運行

2014年，大同市財政局研究成立大同市罰沒工作管理機構(gòu)（例如：吉林省財政廳罰沒辦公室，全面負責(zé)省級罰沒工作并指導(dǎo)市、縣罰沒工作）。目前，大同市財政局內(nèi)設(shè)機構(gòu)有資產(chǎn)管理科，局屬事業(yè)單位大同市財政實物管理中心內(nèi)設(shè)主任室、副主任室、辦公室、業(yè)務(wù)室、財務(wù)室和實物庫房等機構(gòu)，這是當初根據(jù)實物庫成立時的工作需要設(shè)置的?，F(xiàn)根據(jù)職能要求，大同市財政實物管理中心應(yīng)參照山西省財政廳2014年的做法，調(diào)整相關(guān)職能并申請更名為“大同市行政事業(yè)資產(chǎn)管理中心”。同時，該中心增設(shè)罰沒物資管理室、監(jiān)督監(jiān)繳室和公物倉。其中，罰沒物資管理室專門管理罰沒物品的接收、處置工作；監(jiān)督監(jiān)繳室不僅負責(zé)配合對市級行政單位國有資產(chǎn)的配置、使用、處置情況進行監(jiān)督檢查；配合對市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益的監(jiān)繳工作；配合對財政負責(zé)經(jīng)費的大型會議、展覽、典禮等購置資產(chǎn)的監(jiān)繳工作，同時負責(zé)對內(nèi)部業(yè)務(wù)包括罰沒物資管理工作的監(jiān)督檢查。

（五）加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)，努力提高干部隊伍素質(zhì)

針對目前罰沒物資接管運作方式，大同市財政實物管理工作人員必須到部分執(zhí)罰現(xiàn)場去接收罰沒物資，但罰沒物資品種較多，需要有專業(yè)知識的管理人員。隨著現(xiàn)代公共財政體制建設(shè)的不斷推進，財政實物管理的業(yè)務(wù)功能擴充以后，也需要更多的專業(yè)管理人員。大同市財政實物管理中心現(xiàn)有工作人員，無論從人員結(jié)構(gòu)、知識要求等都難以適應(yīng)新時期發(fā)展的需要。因此，今后要大量通過參加或舉辦各種類型的資產(chǎn)管理培訓(xùn)班，對執(zhí)法執(zhí)紀部門、財政部門、財政實物管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和干部進行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，切實提高執(zhí)法執(zhí)紀部門做好罰沒物資管理工作的自覺性和管理能力，為全面做好罰沒物資管理工作奠定基礎(chǔ)。