新形勢(shì)下稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐探索*
——基于稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)的二維視角

◆劉曉東 ◆沈建波

內(nèi)容提要：隨著國(guó)稅地稅征管體制改革向縱深推進(jìn)，稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性日益凸顯，并已成為加快實(shí)現(xiàn)稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。文章基于稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)的二維視角，在對(duì)新形勢(shì)下省級(jí)及以下稅務(wù)部門的稅收?qǐng)?zhí)法與廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，分析了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的新動(dòng)態(tài)，并嘗試將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)貫穿于稅收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、防控及處置等全過程，以期為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理提供路徑參考。

稅收在國(guó)家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用。稅務(wù)部門和稅務(wù)人員在風(fēng)險(xiǎn)管理的過程中，由于稅收的法定性、職能的特殊性、管理的復(fù)雜性和干部隊(duì)伍的龐大，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率也會(huì)增大，這就給新形勢(shì)下稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)管理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。由于國(guó)稅地稅征管體制改革還在向縱深推進(jìn)，稅收征管體制還在不斷完善，以及少數(shù)稅務(wù)人員專業(yè)能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)尚未完全適應(yīng)稅收征管體制改革的新形勢(shì)，導(dǎo)致稅收征管過程中出現(xiàn)行政執(zhí)法不規(guī)范，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)加大現(xiàn)象。做好新形勢(shì)下稅務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理工作責(zé)任重大、使命光榮，加強(qiáng)稅務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理，既是履行稅收工作職能的內(nèi)在要求，也是保障稅務(wù)干部依法依紀(jì)和忠誠(chéng)履職的重要遵循。

一、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)的基本內(nèi)涵與實(shí)踐外延

風(fēng)險(xiǎn)管理是20世紀(jì)初興起的研究風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生規(guī)律和風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)的一門新興管理學(xué)科，它是指經(jīng)濟(jì)單位透過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)、衡量和分析，選擇最有效的方式，主動(dòng)地、有目的、有計(jì)劃地處理風(fēng)險(xiǎn)，以最小的成本爭(zhēng)取獲得最大的安全保證的管理方法。①段光林：《風(fēng)險(xiǎn)管理理論對(duì)降低稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的啟示》，《稅務(wù)研究》，2008年第5期。稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)是稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)兩類風(fēng)險(xiǎn)的防范符合風(fēng)險(xiǎn)管理的一般規(guī)律。在我國(guó)，得到普遍認(rèn)同的風(fēng)險(xiǎn)管理基本程序是由包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)控制和管理效果評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)與程序構(gòu)成。②洪連埔：《淺談稅收風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的構(gòu)建》，《涉外稅務(wù)》，2011年第3期。因此，防范稅收?qǐng)?zhí)法與廉政風(fēng)險(xiǎn)，就是運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的理論和方法，通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識(shí)別和科學(xué)預(yù)防，最大限度化解稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)，從而有效降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和稅務(wù)干部的履職風(fēng)險(xiǎn)。

(一）稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)的基本內(nèi)涵

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)是指稅務(wù)機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在稅收管理與執(zhí)法過程中，由于主客觀原因，執(zhí)法主體違反稅收法律法規(guī)或黨章黨規(guī)黨紀(jì)的有關(guān)規(guī)定而造成違法違紀(jì)后果的可能性。稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)是既有交叉又相互區(qū)別的兩個(gè)概念。稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員，在執(zhí)行具體行政行為的過程中，因故意或過失而未依法履行相應(yīng)的行政職責(zé)或法律義務(wù)，并給國(guó)家或人民造成一定程度物質(zhì)和精神損失，從而可能引致行政責(zé)任或法律責(zé)任等不利后果的可能。①侯 雷：《論我國(guó)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵類別及其防控》，《西部經(jīng)濟(jì)管理論壇》，2013年第4期。稅收廉政風(fēng)險(xiǎn)是指稅務(wù)工作人員憑借所擁有的公共權(quán)力在執(zhí)行公務(wù)過程中或日常生活中出現(xiàn)違反法律或黨紀(jì)黨規(guī)、謀求私利等腐敗行為的可能性。稅收?qǐng)?zhí)法主體若違反稅收相關(guān)法律、法規(guī)，就會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；若違反黨紀(jì)黨規(guī)，就會(huì)產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)可能同時(shí)并存，但以上兩種風(fēng)險(xiǎn)也可能單獨(dú)產(chǎn)生。本研究鑒于稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)之間的交叉性和關(guān)聯(lián)性，將兩類風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系起來(lái)綜合考慮并研究防范方法，有助于提高防范工作的效率；同時(shí)也兼顧到二者之間的區(qū)別，即：有效管理防范稅務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)，絕不能將二者混為一談、一概而論。

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)的危害程度有大小之分，風(fēng)險(xiǎn)潛在發(fā)生的范圍也有局部和全局之分，劃分風(fēng)險(xiǎn)的危害程度有利于制定區(qū)別性的防范措施，以合理的成本實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范效果的最大化。而區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的范圍有利于確定風(fēng)險(xiǎn)防范的責(zé)任主體，局部風(fēng)險(xiǎn)由局部負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)，全局性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)則必須由稅務(wù)總局層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)危害的程度和發(fā)生范圍，可以分為輕微風(fēng)險(xiǎn)與重大風(fēng)險(xiǎn)，某些風(fēng)險(xiǎn)只影響稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部管理制度的落實(shí)，沒有損害納稅人的權(quán)益和國(guó)家稅收利益，屬于程度較低的風(fēng)險(xiǎn)；有些行為的發(fā)生將造成嚴(yán)重?fù)p失或損害國(guó)家利益，則屬于重大風(fēng)險(xiǎn)。也可以劃分為局部風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，如果某些風(fēng)險(xiǎn)主要在部分單位、地區(qū)產(chǎn)生，則屬于局部風(fēng)險(xiǎn)；如果某些風(fēng)險(xiǎn)遍及全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)，各個(gè)地區(qū)均有可能發(fā)生并造成重大影響，則屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐外延

正確把握稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)的外延，有助于準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)類別并采取相應(yīng)策略分而治之。行政權(quán)力被賦予特定行政主體后，通常出于相互制約、相互配合的目的，這一權(quán)力會(huì)被分割成不同的部分，由不同的單位或者部門行使，形成權(quán)力運(yùn)作的不同環(huán)節(jié)。在各環(huán)節(jié)中的具體行政行為違背法規(guī)、紀(jì)律的約束而產(chǎn)生危害的后果，就產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)按照稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的環(huán)節(jié)、動(dòng)因及其危害程度等指標(biāo)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類描述，為兩類風(fēng)險(xiǎn)的防范提供應(yīng)對(duì)策略。按照權(quán)力運(yùn)作的環(huán)節(jié)或流程梳理執(zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)，有利于識(shí)別引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的具體權(quán)力類型，前置防控端口，提高稅收?qǐng)?zhí)法分析管理水平和質(zhì)效。

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，與稅務(wù)干部的履職行為密切關(guān)聯(lián)，而管理或執(zhí)法行為往往受人的內(nèi)在心理動(dòng)機(jī)驅(qū)使。確定行為偏離及風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生是由于主觀故意、疏忽大意或是外部客觀因素造成，是選擇合適的防范措施的基礎(chǔ)性工作。稅務(wù)干部如果具備正確履行執(zhí)法權(quán)或行政管理權(quán)的素質(zhì)和能力，卻為了個(gè)體或者局部小團(tuán)體的利益而徇私舞弊、敷衍塞責(zé)，拒絕正確履行職責(zé)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，就屬于主觀故意造成的執(zhí)法或廉政風(fēng)險(xiǎn)；稅務(wù)干部由于主觀因素以外的原因，比如稅務(wù)干部雖不存在主觀上徇私舞弊或敷衍塞責(zé)的意圖，但不具備正確履行執(zhí)法權(quán)或行政管理權(quán)的能力和條件導(dǎo)致的履職行為偏差，就屬于客觀原因造成的風(fēng)險(xiǎn)。

權(quán)力與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等，有權(quán)力就會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。稅收?qǐng)?zhí)法與廉政風(fēng)險(xiǎn)最顯著的區(qū)別和最突出的特點(diǎn)就是誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力性特征。未正確地使用權(quán)力是構(gòu)成腐敗最主要的風(fēng)險(xiǎn)源,廉政風(fēng)險(xiǎn)管理的最主要任務(wù)就在于解決權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)問題。②謝一帆：《關(guān)于廉政風(fēng)險(xiǎn)管理的理論思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第4期。稅收?qǐng)?zhí)法與廉政風(fēng)險(xiǎn)的存在與發(fā)生，與稅收權(quán)力的存在與行使緊密相關(guān)。稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力來(lái)自于稅收法律法規(guī)的授權(quán)，“法無(wú)授權(quán)不可為”，行政權(quán)力必須受到法律的嚴(yán)格限制，但實(shí)際上行政自由裁量權(quán)是廣泛存在的。由于法律的內(nèi)在限制，法律無(wú)論如何不可能取消行政自由裁量權(quán)，這首先是因?yàn)檎Z(yǔ)言工具本身的限制，人們對(duì)立法詞匯含義的理解必然存在爭(zhēng)議的現(xiàn)象；其次，立法代表由于其有限的知識(shí)和預(yù)見能力，不得不把一部分制定政策的立法權(quán)力委托給行政機(jī)構(gòu)，由后者在實(shí)施過程中自由地實(shí)現(xiàn)立法精神。①?gòu)埱Х骸缎姓杂刹昧繖?quán)的法律控制——以美國(guó)行政法為視角》，《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))》，2007年第3期。稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)一般表現(xiàn)在征、管、查、退、免、罰、人、財(cái)、物等稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和內(nèi)部行政管理權(quán)運(yùn)行的重點(diǎn)部位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，而缺乏監(jiān)督的權(quán)力極易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。因此，只有從防止稅務(wù)部門“兩權(quán)”失控失范來(lái)著眼、入手和發(fā)力，才能精準(zhǔn)識(shí)別、科學(xué)研判、嚴(yán)密防范稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

二、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析

2018年以來(lái)，隨著稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革和國(guó)稅地稅征管體制改革向縱深推進(jìn)，改革引發(fā)的各種矛盾與利益沖突難以避免。伴隨著新一輪稅收治理現(xiàn)代化帶來(lái)的稅制、稅種、稅率等新變化，因稅收政策愈發(fā)繁雜，執(zhí)法依據(jù)模糊、執(zhí)法程序不規(guī)范等各種主觀或客觀方面的原因，極易造成稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（一）稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主觀原因

1.一些黨員干部在黨紀(jì)國(guó)法面前仍然心存僥幸

通過開展專項(xiàng)紀(jì)律檢查和稅收?qǐng)?zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，一些稅務(wù)部門基層執(zhí)法人員在對(duì)待稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)問題上心存僥幸，主要表現(xiàn)在“法不責(zé)眾”的慣性思維、“單位庇護(hù)”的兜底心態(tài)、“小錯(cuò)無(wú)罪”的潛在意識(shí)、“他人更甚”的攀比心理以及“隱蔽難查”的僥幸心理，這種僥幸心理滋長(zhǎng)了稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和蔓延。也有極少數(shù)基層執(zhí)法人員自以為紀(jì)檢機(jī)關(guān)要監(jiān)督管理那么多干部，抱著“紀(jì)委顧不過來(lái)、單位還會(huì)兜底”的病態(tài)心理……因此，雖然上面三令五申整治“四風(fēng)”，但一些稅收?qǐng)?zhí)法人員經(jīng)受不住現(xiàn)實(shí)利益的誘惑，加之盲從與功利心理的驅(qū)使，對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)仍然置若罔聞，更有甚者公然踐踏法律底線。

2.少數(shù)干部法紀(jì)意識(shí)淡薄導(dǎo)致稅收管理風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率增加

少數(shù)基層稅收?qǐng)?zhí)法人員執(zhí)法理念和管理思維仍然存在不同程度的偏差，即重業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、輕思想改造；重執(zhí)法管理、輕風(fēng)險(xiǎn)防范；重經(jīng)驗(yàn)辦事、輕依法行政的固有觀念尚未真正得到根本扭轉(zhuǎn)，法紀(jì)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、程序意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，從而引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。如一些基層執(zhí)法人員對(duì)稅收政策和稅收業(yè)務(wù)不精通，學(xué)習(xí)能力與執(zhí)法能力及水平不相適應(yīng)，不同程度存在“本領(lǐng)恐慌”；部分基層執(zhí)法人員不按程序辦事，執(zhí)法隨意性大；一些稅收?qǐng)?zhí)法人員對(duì)全面從嚴(yán)治黨的新精神、全面從嚴(yán)治稅的新要求置若罔聞，利用職務(wù)影響“吃拿卡要報(bào)”，利用稅務(wù)行政裁量權(quán)進(jìn)行權(quán)力尋租，以權(quán)謀私、以稅謀權(quán)。究其根源，在于稅務(wù)執(zhí)法環(huán)節(jié)行政裁量權(quán)較為集中，稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)管理弱化，極個(gè)別執(zhí)法人員利用管理漏洞，隨意執(zhí)法、人情執(zhí)法，極易產(chǎn)生執(zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

3.少數(shù)黨員干部缺乏擔(dān)當(dāng)意識(shí)

形成稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要原因之一就是黨員干部缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)。一方面，少數(shù)稅務(wù)干部精神上“缺鈣”；另一方面，一些基層稅務(wù)部門考核激勵(lì)“乏力”，績(jī)效考核與干部個(gè)人利益沒有掛鉤，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法和廉政方面的先進(jìn)典型激勵(lì)不到位，造成責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膰?yán)重缺失。一是“精神懈怠”導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前正處于國(guó)稅地稅征管體制改革的攻堅(jiān)階段，一些稅務(wù)干部履職盡責(zé)的動(dòng)力不足，不擔(dān)當(dāng)不作為的現(xiàn)象仍然存在，對(duì)管理對(duì)象情況不清、底數(shù)不明、監(jiān)管不力，引發(fā)了潛在風(fēng)險(xiǎn)；二是“立場(chǎng)動(dòng)搖”導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)?！昂萌酥髁x”比較盛行，用“好人主義”替代“敢抓敢管”；三是“作風(fēng)不正”導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。一些干部履職盡責(zé)缺乏認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，淺表執(zhí)行、變通執(zhí)行、選擇性執(zhí)法造成了更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的客觀原因

1.稅收外部環(huán)境方面

地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的行政干預(yù)過多，比如有些地方政府為滿足財(cái)政剛性支出而追加不切實(shí)際的稅收計(jì)劃；有些地方甚至為鼓勵(lì)招商引資而出臺(tái)與稅收法律法規(guī)相悖的地方政策；還有的為保護(hù)本土企業(yè)而干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法……鑒于依法行政、績(jī)效考核、職級(jí)晉升等諸多方面的外界壓力，稅務(wù)干部要在設(shè)法克服各種困難的現(xiàn)實(shí)境遇中奉公守法、盡職履責(zé)。此外，稅收共治大格局尚未完全形成，尤其是依法治稅、信息管稅等領(lǐng)域仍存在一些盲區(qū)，有關(guān)政府職能部門的第三方涉稅信息未能充分共享，征納雙方信息不對(duì)稱的問題仍未得到較好解決，加大了稅收?qǐng)?zhí)法的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.稅收管理體制方面

稅收管理體制障礙集中體現(xiàn)為稅務(wù)系統(tǒng)基層負(fù)擔(dān)重、執(zhí)行落實(shí)難等問題尚未得到根本解決。近年來(lái)各項(xiàng)稅收改革與發(fā)展的要求越來(lái)越高，任務(wù)越來(lái)越重，上面“千條線”，下面“一根針”，高密度、高強(qiáng)度、多部門的任務(wù)集中下達(dá)給基層。在稅務(wù)系統(tǒng)基層人員和人才總量仍不均衡不充足的情況下，大量繁重的工作往往僅能由那些“想干事、能干事”的“骨干”來(lái)承擔(dān)，再加上這些“骨干”又被上級(jí)頻繁抽調(diào)，很容易造成上下級(jí)工作對(duì)接上的“腸梗阻”，基層稅務(wù)部門負(fù)擔(dān)偏重也給稅收工作帶來(lái)了更多隱性風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作方面，稅務(wù)部門普遍缺乏強(qiáng)硬的手段，且監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與稅收?qǐng)?zhí)法管理工作融合不深，事前、事中、事后監(jiān)管缺位。在稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制方面，稽查案件取證難，在處理涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票案件時(shí)，甄別主觀故意和非主觀故意虛開的調(diào)查獲取直接證據(jù)更難，導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)增大。

3.稅務(wù)部門的內(nèi)部控制環(huán)境方面

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，尤其是“營(yíng)改增”全面推開后，稅務(wù)部門管理和服務(wù)的納稅人數(shù)量呈迅猛增長(zhǎng)趨勢(shì)。與此同時(shí)，納稅人組織架構(gòu)的復(fù)雜化、市場(chǎng)戰(zhàn)略的全球化、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集團(tuán)化和財(cái)務(wù)核算的信息化，稅務(wù)部門實(shí)施稅源管理面臨著前所未有的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。一方面，當(dāng)前承擔(dān)稅源管理工作的稅收管理員執(zhí)法權(quán)力相對(duì)集中，日常管理相對(duì)偏松，監(jiān)管易出現(xiàn)“空檔”，埋下了較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)隱患。另一方面，由于納稅人數(shù)量劇增，納稅服務(wù)過程中引發(fā)征納雙方的矛盾在基層表現(xiàn)越來(lái)越突出，納稅服務(wù)管理質(zhì)量一旦下降,極容易引發(fā)稅收風(fēng)險(xiǎn)。從稅收?qǐng)?zhí)法角度看，造成風(fēng)險(xiǎn)最突出的原因是執(zhí)行程序不規(guī)范，如納稅評(píng)估稽查化和稅務(wù)稽查評(píng)估化的傾向比較嚴(yán)重，個(gè)體定額執(zhí)行不規(guī)范等。從征納權(quán)責(zé)看，征納雙方權(quán)責(zé)的定位不清晰，還責(zé)于納稅人、還權(quán)于納稅人落實(shí)不到位，執(zhí)法人“被考核”、納稅人“被服務(wù)”的現(xiàn)象還比較明顯，客觀上也造成了一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)策建議：防范稅收?qǐng)?zhí)法與廉政風(fēng)險(xiǎn)的借鑒及探索

加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)踐行一個(gè)理念，即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及管控理念；貫穿兩條主線，即全面從嚴(yán)治稅和全面依法治稅；堅(jiān)持三個(gè)導(dǎo)向，即問題導(dǎo)向、改革導(dǎo)向和需求導(dǎo)向；著眼四個(gè)轉(zhuǎn)變，即由事后查處向事前防范轉(zhuǎn)變、由固定管戶向分類管事轉(zhuǎn)變、由孤軍奮戰(zhàn)向稅收共治轉(zhuǎn)變、由指導(dǎo)基層向服務(wù)基層轉(zhuǎn)變；完善五項(xiàng)機(jī)制，即全員化的教育激勵(lì)機(jī)制、閉環(huán)化的崗責(zé)運(yùn)行機(jī)制、現(xiàn)代化的效能征管機(jī)制、精準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制和常態(tài)化的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，力爭(zhēng)通過完善稅收風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，消除風(fēng)險(xiǎn)存量，遏制風(fēng)險(xiǎn)增量，更好的推進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)管理。黨的十八大以來(lái)，稅務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理以內(nèi)控稅收?qǐng)?zhí)法和違紀(jì)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)為抓手，打造兩個(gè)責(zé)任閉環(huán)鏈，構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨新格局，在稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)有效防控方面推出了一系列具有創(chuàng)新性、創(chuàng)先性務(wù)實(shí)之舉，風(fēng)險(xiǎn)的存量不斷減少，增量得到有效遏制，稅收風(fēng)險(xiǎn)防控取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，收到了明顯成效。

在稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范方面，全國(guó)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)深入持續(xù)開展稅收宣傳月、法制宣傳日、法治單位創(chuàng)建等活動(dòng)，推出了稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，推行了稅務(wù)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)、公職律師和法律顧問、說(shuō)理式執(zhí)法等措施，開展了行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)，推進(jìn)了稽查“雙隨機(jī)一公開”機(jī)制。在廉政風(fēng)險(xiǎn)防范方面，著眼于構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨新格局，推動(dòng)了大黨建實(shí)體化運(yùn)行，構(gòu)建了巡視巡察、督查內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察、稅務(wù)稽查“四位一體”立體監(jiān)督網(wǎng)。在履行“兩個(gè)責(zé)任”方面，建立并推行了黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任清單和問責(zé)辦法，打造了派駐監(jiān)督、跨區(qū)聯(lián)合履職、提級(jí)紀(jì)律審查、稅檢和稅紀(jì)協(xié)作等一系列務(wù)實(shí)創(chuàng)新之舉，提升了內(nèi)部管理質(zhì)效，促進(jìn)了稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)合法合規(guī)運(yùn)行。在稅源風(fēng)險(xiǎn)防范方面，把正風(fēng)肅紀(jì)工作與稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，著眼于稅收管理易發(fā)多發(fā)的問題建章立制，構(gòu)建了稅源風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制。新形勢(shì)下稅務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理仍需要強(qiáng)化“預(yù)警防控永遠(yuǎn)在路上”的思維，保持“久久為功、持續(xù)改進(jìn)”的韌勁，以嚴(yán)明的法紀(jì)保障稅務(wù)部門管理風(fēng)險(xiǎn)得到切實(shí)有效的防控。

（一）以問題為導(dǎo)向，提升制度保障力

針對(duì)當(dāng)前稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)管理中制度缺失、執(zhí)行粗放、難以落實(shí)等方面的問題，應(yīng)通過對(duì)現(xiàn)行稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)制度辦法進(jìn)行清理、補(bǔ)充、修訂及完善等措施，狠抓制度落實(shí)。第一，健全執(zhí)法責(zé)任制度、稅收?qǐng)?zhí)法決策制度和稅收政策制定制度，做實(shí)法律顧問制度，研究制定稅收?qǐng)?zhí)法證據(jù)審查制度，建立第三方維權(quán)機(jī)制和稅收?qǐng)?zhí)法矛盾糾紛協(xié)調(diào)化解制度、稅收?qǐng)?zhí)法救濟(jì)制度、執(zhí)法糾偏免責(zé)制度等稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的配套制度。第二，圍繞明責(zé)、督責(zé)、問責(zé)三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打造傳導(dǎo)式、閉環(huán)式的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任體系。把督責(zé)工作貫穿稅收?qǐng)?zhí)法的全過程，以進(jìn)一步明晰征納雙方權(quán)責(zé)為前提，切實(shí)解決好征納雙方權(quán)責(zé)缺位與錯(cuò)位問題，使考核指標(biāo)與執(zhí)法權(quán)責(zé)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配并無(wú)縫對(duì)接。第三，嚴(yán)格落實(shí)稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)管理制度，包括稅收?qǐng)?zhí)法人員進(jìn)戶報(bào)批制度、風(fēng)險(xiǎn)提醒制度、痕跡管理制度、明察暗訪制度和評(píng)估案卷移送稽查制度等。運(yùn)用先進(jìn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控技術(shù)，對(duì)納稅人投訴和現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法實(shí)施電子化記錄、痕跡化管理；運(yùn)用信息存儲(chǔ)保障技術(shù)，提高稅收?qǐng)?zhí)法取證管理水平；運(yùn)用電子查賬軟件，構(gòu)建信息共享平臺(tái)，解決執(zhí)法中征納信息不對(duì)稱等問題，有效防控執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（二）以改革為動(dòng)力，構(gòu)建稅收管理善治共治新格局

以內(nèi)轉(zhuǎn)稅收征管方式、外優(yōu)稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境為目標(biāo)，凝聚和調(diào)動(dòng)內(nèi)外兩個(gè)方面的力量，共同把改革導(dǎo)向落實(shí)到稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控之中。第一，圍繞稅收抓法治，堅(jiān)持以稅收法治為導(dǎo)向，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)稅款征收、入庫(kù)、退庫(kù)、減免等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的稅收收入紀(jì)律督查以及與稅源變化、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤的收入目標(biāo)動(dòng)態(tài)管理，變?nèi)蝿?wù)導(dǎo)向?yàn)榉ㄖ螌?dǎo)向，變結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橘|(zhì)量導(dǎo)向。第二，聚焦稅事抓共治，積極推動(dòng)建立稅務(wù)機(jī)關(guān)與地方黨政部門的定期會(huì)商機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和日常聯(lián)系機(jī)制，暢通溝通渠道，及時(shí)幫助基層解決稅收?qǐng)?zhí)法方面的地方性問題，打造綜合治稅平臺(tái)，加快與地方工商、財(cái)政、住建、發(fā)改等部門涉稅信息的交換與共享。第三，突出征管抓善治，通過轉(zhuǎn)變征管方式，實(shí)現(xiàn)由事前審核向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，即固定管戶向分類分級(jí)管理轉(zhuǎn)變、無(wú)差別管理向風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變、經(jīng)驗(yàn)管理向大數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)變。第四，規(guī)范程序強(qiáng)征管，通過加大力度規(guī)范稅收征管基本程序，完善稅收征管配套制度，做實(shí)做優(yōu)納稅服務(wù)，實(shí)施稅源分類分級(jí)管理，將稅收風(fēng)險(xiǎn)管理向縱深推進(jìn)。

（三）以“內(nèi)控”為抓手，強(qiáng)化“兩權(quán)”監(jiān)督制約

加強(qiáng)對(duì)“兩權(quán)”（稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)）的監(jiān)督制約，扎實(shí)推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，對(duì)稅務(wù)部門現(xiàn)有管理制度和業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行全面梳理、診斷，實(shí)時(shí)掌握單位內(nèi)控機(jī)制建立與實(shí)施情況。第一，建立稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)特征庫(kù)，對(duì)所有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)排序，分門別類精準(zhǔn)描述風(fēng)險(xiǎn)，一險(xiǎn)多策有效防范風(fēng)險(xiǎn)。第二，建立稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)一體化、常態(tài)化分析機(jī)制，由各地“一把手”定期組織涉及稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)職能部門負(fù)責(zé)人，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)開展險(xiǎn)情分析和評(píng)估，研究應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施和辦法。第三，按照“制度+科技”的思路，積極推進(jìn)內(nèi)控信息化，逐步完善、豐富內(nèi)控節(jié)點(diǎn)和指標(biāo)，織細(xì)織密內(nèi)控信息網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)每一項(xiàng)稅收管理行為全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收“兩權(quán)”監(jiān)督的全覆蓋。第四，緊盯稅務(wù)人員失職瀆職、違紀(jì)違規(guī)、違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，建議成立由監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門和業(yè)務(wù)職能部門骨干人才組成的專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)，“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”研究防范風(fēng)險(xiǎn)的策略和措施。

（四）以“執(zhí)紀(jì)”強(qiáng)震懾，堅(jiān)持監(jiān)督從嚴(yán)從緊

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出，“自我監(jiān)督是世界性難題，是國(guó)家治理的哥德巴赫猜想”。①新華社：《習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的重要講話》，新華網(wǎng)，2018年1月11日。要立足于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范介入不深、威懾不夠等現(xiàn)實(shí)問題，通過加大監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，嚴(yán)格防范稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)。第一，打造問題線索監(jiān)管平臺(tái)，按照“適用、管用、好用、共用”的要求，科學(xué)編制稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)，進(jìn)一步完善系統(tǒng)功能，盡快打造稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)控平臺(tái)，運(yùn)用平臺(tái)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)掃描、定向追蹤、精準(zhǔn)防控。第二，提升紀(jì)檢監(jiān)察部門的站位，推行紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)稅收管理和執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人廉政約談制度、執(zhí)紀(jì)抽查制度和常態(tài)問責(zé)制度，嘗試建立由稅政、征管、納服等多部門參加的涉廉稅收管理與執(zhí)法信息規(guī)范移交機(jī)制和問題線索不移交責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)有關(guān)涉稅信息數(shù)據(jù)及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門分析評(píng)估，深化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作。第三，發(fā)揮典型案例規(guī)范、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、引領(lǐng)作用，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方法，推行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)案例指導(dǎo)制度，著力解決監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方面“同案同辦”等問題。進(jìn)一步完善跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)紀(jì)和各市州稅務(wù)部門交叉監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，推行線索管理、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理和綜合執(zhí)行四崗分離制度，強(qiáng)化內(nèi)部制約，促進(jìn)公正執(zhí)紀(jì)。