淺析新時(shí)代下的中國政黨協(xié)商及其優(yōu)化

張 樂

（首都師范大學(xué)，北京100089）

作為諸多政治協(xié)商形式中最先和極為重要的一種，以中國共產(chǎn)黨和民主黨派、無黨派人士為主體的政黨協(xié)商不僅歷史最長，而且制度化程度也是最高的［1］。深刻把握新時(shí)代背景下的政黨協(xié)商，不僅有利于深入推進(jìn)我國政黨制度的完善，而且對(duì)于發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主和推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程具有關(guān)鍵性的示范和帶動(dòng)作用。

一、新時(shí)代下的政黨協(xié)商

中國的政黨協(xié)商制度是以馬克思主義理論為基石，與八個(gè)民主黨派在長時(shí)間互動(dòng)中實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和成果。它不僅是中國特色社會(huì)主義民主的重要形式，是國家治理體系的重要組成部分，同時(shí)還是社會(huì)主義統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要實(shí)現(xiàn)形式，亦是中國特色新型智庫的重要平臺(tái)［2］。正因如此，政黨協(xié)商被定義為 “中國共產(chǎn)黨同民主黨派基于共同的政治目標(biāo)，就黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)，在決策之前和決策實(shí)施之中，直接進(jìn)行政治協(xié)商的重要民主形式”［3］。

政黨協(xié)商是我國協(xié)商民主的重要組成部分，在新民主主義革命時(shí)期形成，新中國成立后逐步發(fā)展，改革開放后恢復(fù)并進(jìn)一步發(fā)展。中共十八大后，相關(guān)的中央文件頻頻頒布，有力促進(jìn)了其規(guī)范化水平：2015年中共中央接連頒發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》三個(gè)中央文件，既對(duì)政黨協(xié)商的地位、作用進(jìn)行了梳理，又進(jìn)一步推進(jìn)了政黨協(xié)商的規(guī)范化、制度化進(jìn)程。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào) “統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，并加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)”，可以看出中國共產(chǎn)黨對(duì)新時(shí)代語境下的政黨協(xié)商有了愈加明確的界定。深入研究政黨協(xié)商相關(guān)理論，不斷優(yōu)化社會(huì)主義政黨協(xié)商制度，對(duì)新時(shí)代下開展統(tǒng)戰(zhàn)工作意義重大。中國共產(chǎn)黨和民主黨派要不斷提高協(xié)商能力，豐富協(xié)商實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為全面建成小康社會(huì)提供廣泛支持。

二、中國特色社會(huì)主義政黨協(xié)商存在的問題及分析

自黨的十八大以來，中國政黨協(xié)商取得了很大進(jìn)步，但仍存在著需要進(jìn)一步解決的問題，分別為：政黨協(xié)商相關(guān)制度設(shè)計(jì)不夠完善、民主黨派的協(xié)商能力相對(duì)薄弱和政黨協(xié)商相關(guān)法律法規(guī)不夠健全。

（一）政黨協(xié)商相關(guān)制度設(shè)計(jì)不夠完善

當(dāng)前的政黨協(xié)商制度還未能在各地方得到充分重視并有效發(fā)揮其作用。從國家范圍來說，雖然黨和政府歷來重視同民主黨派的政治協(xié)商，也出臺(tái)了相關(guān)的文件，但這些文件中關(guān)于政黨協(xié)商的程序性規(guī)定很少；從地方層面上來說，為了貫徹黨中央的決定以及更好地發(fā)揮地方民主黨派的作用，各地也出臺(tái)了系列文件以對(duì)政黨協(xié)商的工作加以指導(dǎo)。但是，這些文件具體程序性規(guī)定復(fù)雜多樣，有些甚至還出現(xiàn)了相互矛盾的情況。

此外，作為外在保障，政黨協(xié)商的監(jiān)督機(jī)制目前還不夠全面：從中央層面來看，已經(jīng)出臺(tái)的系列文件都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)督，但并沒有提出具體實(shí)施的細(xì)則和工作方法；在地方層面，部分已經(jīng)頒布的文件如 《中共南京市委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商工作的意見》，雖然提到探索建立協(xié)商成果評(píng)級(jí)體系，但對(duì)于如何實(shí)施并沒有明確指明。由于政黨協(xié)商相關(guān)文件均未涉及評(píng)價(jià)監(jiān)督反饋機(jī)制，同樣未對(duì)協(xié)商評(píng)價(jià)監(jiān)督制度作出詳細(xì)的指導(dǎo)意見，監(jiān)督主體自然成為責(zé)任不夠明確的存在。

（二）民主黨派的協(xié)商能力需進(jìn)一步提高

改革開放四十年來，民主黨派作為政黨協(xié)商的參與主體在國家治理體系當(dāng)中的作用日漸突出。然而相較于中國共產(chǎn)黨的主導(dǎo)地位而言，八個(gè)民主黨派在社會(huì)公眾視野當(dāng)中的協(xié)商活動(dòng)受眾面相對(duì)較小，存在感較弱。參加政黨協(xié)商是 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條列 （試行）》中賦予民主黨派的一項(xiàng)新職能［4］。要想用實(shí)際行動(dòng)履行職責(zé)并推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主進(jìn)程，進(jìn)入新時(shí)代的各民主黨派在以下幾個(gè)方面有待提高。

首先，民主黨派的部分成員對(duì)于政黨協(xié)商的參與積極性較低，對(duì)政黨協(xié)商的印象停留在 “大政策”“正式會(huì)談”的認(rèn)知當(dāng)中，因此界別優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不夠充分，協(xié)商流于形式。其次，相較而言，參政黨與執(zhí)政黨的政黨協(xié)商形式比較固定，在具體的實(shí)施程序上還未出臺(tái)較為統(tǒng)一的文件規(guī)定，因此導(dǎo)致了政黨協(xié)商的座談會(huì)、約談和書面溝通的趨同化，不同類型的協(xié)商形式之間缺乏相互的配合，操作程序難以明確。再次，參政黨開展相關(guān)協(xié)商活動(dòng)的動(dòng)員程度較低。目前參政黨的黨派之間的構(gòu)成在向趨同的方向發(fā)展，進(jìn)而影響了參政黨的代表性［5］。參政黨組織內(nèi)部成員之間的聯(lián)系相對(duì)較少，除卻正式場(chǎng)合外很難建立全體成員的周期性互動(dòng)，部分政黨協(xié)商活動(dòng)如社會(huì)調(diào)研、專題協(xié)商等相關(guān)參與人也僅限于地區(qū)民主黨派的核心成員。

（三）政黨協(xié)商相關(guān)法律法規(guī)不夠健全

中國共產(chǎn)黨一直十分重視同各民主黨派的政黨協(xié)商，也頒發(fā)了系列文件對(duì)協(xié)商的主要方面予以規(guī)范。如1989年的 《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、2005年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、2010年的 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范省、自治區(qū)、直轄市黨委同民主黨派、無黨派人士政治協(xié)商的意見》、2015年出臺(tái)的 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》等文件，雖然其中內(nèi)容對(duì)政黨協(xié)商起到了一定程度上的規(guī)范作用，對(duì)地方政黨協(xié)商文件的出臺(tái)也起到了重要的指示作用，但這些文件還不屬于法律性文件范疇。具體來看，其一就在于政黨協(xié)商相關(guān)法律保障的弱化。除了憲法對(duì)我國多黨合作和政治協(xié)商制度作了原則性的確認(rèn)外，尚無專門的法規(guī)文件對(duì)政黨協(xié)商的地位、原則、內(nèi)容和形式等方面作出詳盡而具體的規(guī)定，政黨協(xié)商在運(yùn)作過程中缺乏相應(yīng)的法律地位和保障［6］。其二在于政黨協(xié)商的法律效力軟化。目前政黨協(xié)商的具體實(shí)施大都是以中共中央頒發(fā)的意見、黨代會(huì)的報(bào)告為規(guī)范，雖然確定了政黨協(xié)商的制度方向，但從嚴(yán)格意義上講，還處于黨的政策層面，不能起到法律的作用，不具有普遍的強(qiáng)制的約束力［7］。從上文的分析來看，中國特色社會(huì)主義政黨協(xié)商的法制化建設(shè)還有很長的路要走。

三、新時(shí)代下中國政黨協(xié)商制度的優(yōu)化思路

通過前文對(duì)目前我國政黨協(xié)商存在問題的梳理，本文認(rèn)為針對(duì)新時(shí)代的現(xiàn)實(shí)需求，我國政黨協(xié)商優(yōu)化路徑可以從完善政黨協(xié)商相關(guān)機(jī)制、充分發(fā)揮參與主體的協(xié)商民主重要作用和建立健全相關(guān)法律法規(guī)三個(gè)方面予以考慮。

（一）完善政黨協(xié)商相關(guān)機(jī)制

1.加強(qiáng)政黨協(xié)商程序機(jī)制

從宏觀上，完善我國政黨協(xié)商民主的程序性規(guī)范要在中央和地方兩個(gè)層面對(duì)協(xié)商民主的程序進(jìn)行豐富和細(xì)化。中央要制定相對(duì)穩(wěn)定的實(shí)施細(xì)則和規(guī)范，來規(guī)定不同層次、不同形式協(xié)商的程序，對(duì)哪些是重要、必經(jīng)環(huán)節(jié)要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)范圍，使政黨協(xié)商相關(guān)工作內(nèi)容更加細(xì)化規(guī)范。各地方可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和地方特色，在依從中央文件的前提下，制定出規(guī)范的政黨協(xié)商程序性機(jī)制，避免協(xié)商內(nèi)容、原則、開展方式、責(zé)任的不確定性。從微觀的角度來說，程序機(jī)制的規(guī)范還體現(xiàn)在具體內(nèi)容的考究上，以政黨協(xié)商的時(shí)限為例，協(xié)商的準(zhǔn)備時(shí)限和具體展開協(xié)商的時(shí)限都是需要被納入考慮的因素。在協(xié)商流程方面，要著重對(duì)決策前和決策實(shí)施中的流程進(jìn)行明確，在意見的采納、辦理、反饋等每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有較明確、規(guī)范的規(guī)定。

2.健全政黨協(xié)商監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制是政黨協(xié)商民主有效開展的保障機(jī)制，其運(yùn)行情況將直接關(guān)系到協(xié)商活動(dòng)能否有效開展。具體到我國政黨協(xié)商監(jiān)督落實(shí)機(jī)制而言，應(yīng)在制定有效、統(tǒng)一的監(jiān)督評(píng)價(jià)制度后建立民主評(píng)議制度，這樣可以在很大程度上調(diào)動(dòng)各民主黨派和無黨派人士的參與程度，對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行評(píng)議。此外，還應(yīng)完善信息反饋機(jī)制，及時(shí)審理協(xié)商過程中產(chǎn)生的有效建議并采納，對(duì)民主黨派提出的意見進(jìn)行整理和審核。

（二）充分發(fā)揮政黨協(xié)商參與主體的重要作用

1.提升執(zhí)政黨的政黨協(xié)商民主意識(shí)

根據(jù)馬克思主義政黨理論，共產(chǎn)黨是具有自我革新能力的政黨。在新時(shí)代這個(gè)嶄新的大背景下，應(yīng)努力提升中共黨員干部和基層黨員的協(xié)商民主思維，并致力于在實(shí)際工作當(dāng)中將政黨協(xié)商原則落到實(shí)處，使各地方黨委、政府在實(shí)際決策當(dāng)中發(fā)揮政黨協(xié)商的民主作用，確保地方相關(guān)政黨協(xié)商決策的民主化、有效化。

2.民主黨派自身素質(zhì)能力的加強(qiáng)

習(xí)近平總書記指出：“搞好政黨協(xié)商，需要中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同努力?！保?］正是如此，民主黨派應(yīng)加強(qiáng)協(xié)商民主主體意識(shí)，努力提升自身參政議政的本領(lǐng)。參政黨要明確政黨協(xié)商不是一種形式上的政治口號(hào)，而是全體成員在精神和物質(zhì)上的利益訴求匯合點(diǎn)。民主黨派政黨協(xié)商的參與人代表著廣大的黨派成員，因此政黨協(xié)商不單代表著多方主要骨干成員的協(xié)商，更是集中黨派的意志從國家進(jìn)程大方向、多數(shù)人民群體的訴求出發(fā)的協(xié)商。因此，應(yīng)多開展民主黨派成員關(guān)于政黨協(xié)商的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。民建中央原主席孫起孟曾強(qiáng)調(diào)：“民主黨派的理論建設(shè)搞得越好，運(yùn)用馬列主義、毛澤東思想和鄧小平建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的理論分析處理自己黨派事務(wù)、指導(dǎo)政黨實(shí)踐的自覺性越高，就越有利于同共產(chǎn)黨的合作?！保?］

（三）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

政黨協(xié)商是中國特色社會(huì)主義政治協(xié)商的突出優(yōu)勢(shì)，在國家未來政治生活中將發(fā)揮無法替代的作用。目前，有關(guān)政黨協(xié)商的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在中共中央頒布的各項(xiàng)文件，如 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》。伴隨著民主政治和公民參與逐步向前推進(jìn)，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派間的協(xié)商民主需要更加具有實(shí)際操作性的法律法規(guī)。因此，要想完善中國特色社會(huì)主義政黨協(xié)商，應(yīng)加緊制定相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)政黨協(xié)商的規(guī)范性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。各民主黨派也同樣要配合探索制定特定的政黨協(xié)商文件以確保實(shí)現(xiàn)效果。黨中央在十九大報(bào)告中已經(jīng)確定了堅(jiān)持全面依法治國為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略之一，因此，應(yīng)將政黨協(xié)商上升為法律規(guī)定，使新時(shí)代下我國政治生活中的協(xié)商民主通過法治加以保障，逐步走向有制可依、有法可依的道路。