農(nóng)村宅基地有償使用制度改革的難點(diǎn)問題剖析與對策

唐 鵬，李建強(qiáng)，馮 月

（1. 四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川·成都 610065；2. 四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，四川·成都 611130）

長期以來，我國實(shí)行無償無期限的宅基地使用制度，導(dǎo)致農(nóng)戶存在“不占白不占”的思想以及亂占宅基地也不用付出任何成本的心理。這種制度安排也與快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和市場經(jīng)濟(jì)的新環(huán)境、新要求相沖突，在農(nóng)村宅基地使用中暴露出許多問題[1]，比如“一戶多宅”、“面積超標(biāo)”以及宅基地閑置等[2-3]?？梢?，目前的宅基地?zé)o償使用制度已經(jīng)不能體現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)性、也不利于促進(jìn)土地集約利用[4]。因此，針對宅基地利用管理存在的諸多問題，2015年國家確定了15個(gè)縣市作為農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)先行區(qū)，其中明確提到：“對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用”。各地也根據(jù)實(shí)際情況在宅基地有償使用制度改革方面進(jìn)行了實(shí)踐探索，主要對宅基地有償使用費(fèi)的收取對象、收取標(biāo)準(zhǔn)、收取方式和費(fèi)用管理等方面做出了明確的規(guī)定[5-10]。筆者基于對四川省瀘縣等地進(jìn)行的實(shí)地調(diào)研情況，結(jié)合其他改革試點(diǎn)地區(qū)的主要做法，就當(dāng)前宅基地有償使用制度改革的難點(diǎn)問題以及下一步改革建議進(jìn)行闡釋。對宅基地有償使用制度改革探索的難點(diǎn)問題進(jìn)行剖析，不僅可以優(yōu)化土地資源配置，引導(dǎo)土地資源有效利用，也可為現(xiàn)實(shí)中宅基地取得、使用以及農(nóng)村宅基地的管理提供有益參考。

1 宅基地有償使用制度改革的難點(diǎn)問題

1.1 如何確定科學(xué)合理的有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)

有償使用費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)是宅基地有償使用制度的核心，也是農(nóng)民個(gè)人和村集體組織比較關(guān)心的問題。因?yàn)橛袃斒褂觅M(fèi)收取過高，會增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，影響農(nóng)民的正常生活，會打擊農(nóng)民主動交納有償使用費(fèi)的積極性，從而不利于有償使用費(fèi)的收取。有償使用費(fèi)收取過低，對農(nóng)民隨意超占宅基地使用面積的行為起不到有效約束作用，也不利用保護(hù)宅基地所有權(quán)人的利益，達(dá)不到建立有償使用制度的目的。因此，有償使用費(fèi)的收取依據(jù)就變得尤為重要，那么合理的收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該如何界定呢？

現(xiàn)在主要有幾種思路：一是按照“定人定面積”原則，規(guī)定法定面積內(nèi)無償使用，超出法律規(guī)定占地面積部分實(shí)行有償使用，節(jié)余使用宅基地面積的實(shí)行獎勵。并根據(jù)超占面積的大小制定分檔有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，超占面積越多，收取標(biāo)準(zhǔn)越高。二是實(shí)現(xiàn)總量控制，允許有償調(diào)劑和有償選位。在控制各村的宅基地總量條件下，允許集體組織成員和非集體組織成員通過繳納有償使用費(fèi)的方式獲取宅基地。三是建立健全宅基地基準(zhǔn)地價(jià)，按照分區(qū)域分類分檔累進(jìn)計(jì)收有償使用費(fèi)。四是將收取范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等重要事項(xiàng)交由集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定，主要由村民會議或村民代表會議討論確定，經(jīng)村民委員會審核，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府審批。

從這些地方實(shí)踐來看，“定人定面積”規(guī)定的“多占多交”的原則固然有其合理性，但這是不是意味著只要交錢就能獲得更多的宅基地？這對于有錢的農(nóng)戶來說只要多交錢就能獲得大面積的宅基地去修建別墅或者花園洋房，或者將宅基地用于經(jīng)營，比如民宿、農(nóng)家樂等，那么這完全違背了建立有償使用制度的初衷，不能實(shí)現(xiàn)宅基地集約節(jié)約利用，也不能解決“面積超標(biāo)”的問題?？偭靠刂坪痛迕褡灾蝿t沒有提出一個(gè)具體的收取標(biāo)準(zhǔn)。基準(zhǔn)地價(jià)是制定收取標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)之一，但有償使用費(fèi)的收取是否需要考慮宅基地價(jià)值、農(nóng)戶家庭收入、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平等因素呢？是單純的選擇一種還是綜合考慮多種因素來制定收取標(biāo)準(zhǔn)，這些問題值得深入思考。

此外，對于一些困難家庭、特殊家庭或者特殊情況，如何規(guī)定有償使用費(fèi)的緩交、減交或免交政策，并確保收取公平和透明也尤為重要。因此，制定合理的有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是目前急需解決的問題。

1.2 如何明確規(guī)范宅基地面積核定

宅基地面積核定是收取有償使用費(fèi)的重要前提條件，必須核定準(zhǔn)確無異議。但是目前相關(guān)法律法規(guī)并沒有清晰界定宅基地面積內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，比如宅基地面積是只包括住房面積，還是涵蓋了廚房、雜屋、牲畜圈、曬壩、林盤等附屬設(shè)施用地。在實(shí)踐層面，有的地方是根據(jù)圖斑面積確定用地類型，有的地方是作為宅基地的附屬用地進(jìn)行計(jì)算。面積內(nèi)涵的不統(tǒng)一給基層國土管理帶來了不便。不少建房戶往往將批準(zhǔn)的建房面積用來建造主房，而將附房和庭院用地?cái)U(kuò)張到批準(zhǔn)面積之外，有的農(nóng)戶庭院面積竟比批準(zhǔn)建房面積大幾倍。這也是當(dāng)前宅基地面積超占的重要原因。

那么有償使用費(fèi)的收取應(yīng)該以何面積為準(zhǔn)呢？以瀘縣為例，其采用的是以實(shí)測面積為準(zhǔn)，這里的面積包括住房以及廚房、雜屋、牲畜圈等附屬設(shè)施用地，不包括曬壩、林盤等其他用地，與宅基地退出面積核算標(biāo)準(zhǔn)存在差異（宅基地退出面積是以產(chǎn)權(quán)證面積為準(zhǔn)）。同時(shí)，農(nóng)戶宅基地實(shí)際面積大多超過產(chǎn)權(quán)面積，超出法定面積部分（產(chǎn)權(quán)面積）宅基地屬于違建，按法律規(guī)定應(yīng)該拆除或處罰，這時(shí)候相當(dāng)于是以違法面積作為有償使用費(fèi)的收取依據(jù)。這種核對依據(jù)在理論邏輯上存在一定的問題，因?yàn)閷`法面積收取費(fèi)用，是不是這部分面積就不再是違法的？那么是不是應(yīng)該重新頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證？如果以產(chǎn)權(quán)面積為核定依據(jù)，又與實(shí)際面積具有較大的差異，而且同樣面臨違法面積如何處置的問題。此外，還應(yīng)考慮集中區(qū)宅基地面積如何核算？因此面積核定采用何種依據(jù)存在爭議，這也是下一步推進(jìn)宅基地制度改革試點(diǎn)工作中需要解決的問題。

1.3 如何合理界定宅基地使用期限

瀘縣此次改革探索并沒有單獨(dú)明確提出宅基地使用期限問題，只有在制定有償使用費(fèi)收取方式時(shí)，考慮到時(shí)間段與有償使用費(fèi)收取的關(guān)系，其中明確一次性交納的按70年收取，優(yōu)惠30%[11]。這里只是間接提到宅基地的使用期限問題，并沒有單獨(dú)以條款形式列明。而且70年使用期限是否合理，以及到期后如何續(xù)期等問題亦未涉及。事實(shí)上使用期限會影響宅基地價(jià)值評估以及宅基地后續(xù)流轉(zhuǎn)交易是改革中不可回避的問題。

1.4 如何有效監(jiān)督宅基地有償使用費(fèi)的使用管理

以村集體為主體的有償使用費(fèi)管理制度是各地主要采用的做法。村集體負(fù)責(zé)有償使用費(fèi)的統(tǒng)一管理和使用，對費(fèi)用的收支進(jìn)行決策，并由上級部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和審計(jì)。具體而言，村委會建立完善財(cái)務(wù)管理制度，鎮(zhèn)政府成立工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)有償使用工作，指導(dǎo)村級組織收取工作以及費(fèi)用監(jiān)管，對本轄區(qū)內(nèi)宅基地有償使用費(fèi)的收交、使用、管理情況負(fù)總責(zé)，上級財(cái)政部門監(jiān)督宅基地有償使用費(fèi)收取和使用，審計(jì)部門負(fù)責(zé)宅基地有償使用費(fèi)使用的審計(jì)。同時(shí)，對費(fèi)用支出進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，要求有償使用費(fèi)主要用于村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程項(xiàng)目建設(shè)等集體公益事業(yè)及誤工補(bǔ)助。有的地方也規(guī)定土地復(fù)墾、宅基地有償退出的補(bǔ)償和安置費(fèi)用從宅基地有償使用費(fèi)中列支。

但根據(jù)調(diào)研情況，部分村干部對財(cái)務(wù)管理審計(jì)要求不是十分了解，部分村集體沒有將各個(gè)村民小組有償使用費(fèi)收取明細(xì)、宅基地退出補(bǔ)償情況進(jìn)行公示，也未公示有償使用費(fèi)的用途去向等，當(dāng)前只是初步建立財(cái)務(wù)管理制度，缺乏針對這些收益如何使用、管理、監(jiān)督、審計(jì)、處罰等相關(guān)的配套政策和具體實(shí)施辦法。而村集體資金使用管理是村民最為關(guān)心的問題，關(guān)乎村民切實(shí)利益，如果使用不當(dāng)，很有可能產(chǎn)生干群矛盾，影響社會穩(wěn)定。

1.5 如何確保有償使用費(fèi)順利收取

有償使用費(fèi)能否順利收取，和收取范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等政策有關(guān)，也受到農(nóng)戶觀念、收入水平等其他因素的影響，而對農(nóng)戶缺乏有效懲罰措施也是有償使用費(fèi)難以收取的因素之一。在調(diào)研過程中，基層干部也普遍反映存在有償使用費(fèi)收取困難。一是因?yàn)樵谡赜袃斒褂弥贫葎倓偺剿鹘ⅲ€需完善，農(nóng)民在觀念上還沒有形成和接受，需要時(shí)間加以引導(dǎo)。二是鎮(zhèn)政府及村集體對于有償使用費(fèi)收取缺乏懲罰措施，村集體缺乏法律支撐和強(qiáng)制執(zhí)行力，再加上村干部綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力不高，導(dǎo)致許多村民持觀望態(tài)度，繳納有償使用費(fèi)積極性不高。如果持續(xù)這種狀態(tài)，會導(dǎo)致以后有償使用收費(fèi)征收更為困難，而且對已交有償使用費(fèi)的人來說也不公平，會打擊其參與有償使用試點(diǎn)的積極性。

1.6 如何解決因人口變化而導(dǎo)致的有償使用費(fèi)收取問題

人口增減會對現(xiàn)有“定人定面積”和“總量管控”原則產(chǎn)生影響，因?yàn)槿丝谧兓瘯砑彝ッ娣e標(biāo)準(zhǔn)和總量的變化，而現(xiàn)有政策對該問題并沒有進(jìn)行明確規(guī)定。比如有的農(nóng)戶家庭會因婚嫁、婚娶、新生、去世等各種原因引發(fā)人口減少或增加，出現(xiàn)這樣的情況時(shí)，有償使用費(fèi)問題該如何收?。勘热缛丝跍p少時(shí)，超占部分有償使用費(fèi)是按照以前人口的面積計(jì)算，還是按照現(xiàn)在減少后的人口計(jì)算？人口增加時(shí)，怎樣解決新增人口的住房問題？因人口變化而引起的有償使用費(fèi)收取問題也是我們需要考慮的。

2 改革建議

2.1 分類合理制定有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)

首先，各地區(qū)可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分類制定本地區(qū)有償使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建議盡快建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，以此作為宅基地有償取得、有償使用、流轉(zhuǎn)、評估等方面的價(jià)格參照。并綜合考慮宅基地價(jià)值、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、收入水平等調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，在調(diào)查了解清楚宅基地面積超標(biāo)原因的基礎(chǔ)上，分情況制定差異化的收取標(biāo)準(zhǔn)。對于合法取得，面積符合法律規(guī)定的農(nóng)戶不收取，節(jié)約面積的實(shí)行經(jīng)濟(jì)獎勵；對于合法取得存量農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，因歷史原因、戶籍變更或通過合法的農(nóng)村住房買賣、接受贈與、繼承或行使抵押權(quán)等原因?qū)嶋H占有農(nóng)村宅基地的，實(shí)行較高的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對由于種種原因?qū)嶋H占有非法宅基地（包括合法取得但面積超過法定標(biāo)準(zhǔn)的部分）的農(nóng)戶，采用懲罰性質(zhì)的高額有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。另外，應(yīng)賦予村集體自行調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利。

對“三無老人”、鰥寡孤獨(dú)困難戶和確無能力繳納有償使用費(fèi)的農(nóng)戶，可實(shí)行緩交、減交或免交。同時(shí)對困難農(nóng)戶進(jìn)行等級認(rèn)定，一共可分為特別困難、困難、一般困難三個(gè)等級，對于這三個(gè)等級分別實(shí)行免交、減交和緩交。具體認(rèn)定依據(jù)可根據(jù)實(shí)際情況，通過村級組織調(diào)查、討論后，村委會投票決定認(rèn)定等級。

2.2 以實(shí)測面積頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證為面積核定依據(jù)

對于宅基地有償使用費(fèi)的面積核定依據(jù)問題，必須要統(tǒng)一規(guī)定面積核定依據(jù)。各地區(qū)應(yīng)遵循“定人定面積”原則，根據(jù)法定面積內(nèi)面積實(shí)行無償使用，超出法律規(guī)定占地面積部分征收有償使用費(fèi)。對于村民宅基地面積核定依據(jù)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，不應(yīng)根據(jù)原有產(chǎn)權(quán)證上面積為依據(jù)，此種方式缺乏可操作性，不符合現(xiàn)實(shí)，因此在回答“以何種依據(jù)收取費(fèi)用”時(shí)，應(yīng)參考宅基地實(shí)測面積，并以法律形式固定下來，為農(nóng)戶頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，為宅基地有償使用費(fèi)用的收取提供依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。其中為了避免確權(quán)頒證以后有償使用費(fèi)收取困難的問題，只應(yīng)該對法定無償面積進(jìn)行確權(quán)辦證，實(shí)測面積超過法定無償面積進(jìn)行登記備注即可。

同時(shí)，應(yīng)在政策文件中以單獨(dú)條款形式明確規(guī)定宅基地所包括的用地范圍，建議宅基地定義主要包括居住用房，廚房、廁所、倉儲間、牲畜圈等輔助用房，以及曬壩、庭院等附屬用地。在此基礎(chǔ)上，合理規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，分別設(shè)置住宅占地與附屬設(shè)施占地標(biāo)準(zhǔn)，并明確其面積比例。通過固化宅基地建房占地面積標(biāo)準(zhǔn)，并在審批時(shí)加以確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)對宅基地面積總量的控制，解決有償使用費(fèi)面積核定問題。

2.3 參照已有慣例明確規(guī)定宅基地使用期限

在宅基地有償使用、可流轉(zhuǎn)的情況下，宅基地使用權(quán)的物權(quán)特征逐漸凸顯，宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，設(shè)定期限才符合用益物權(quán)的基本原理。應(yīng)該盡快明確宅基地使用期限以及到期后如何續(xù)期等問題，并在產(chǎn)權(quán)證上注明宅基地使用年限，以此來保障集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)人的權(quán)利。可以參照城市土地使用期限規(guī)定，將宅基地使用期限暫定為70年，以使農(nóng)戶更能接受?？紤]到農(nóng)戶取得宅基地可能是無償可能是有償?shù)?，?yīng)該對兩種情況制定不同的續(xù)期方案，并明確續(xù)期的原則方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、期限等內(nèi)容。

2.4 強(qiáng)化有償使用費(fèi)的管理監(jiān)督機(jī)制

一是圍繞“有償使用費(fèi)如何使用”問題，應(yīng)始終堅(jiān)持“取之于民，用之于村”原則，規(guī)制有償使用收益金主要用途，使其物盡其用，惠及廣大農(nóng)民。即主要用于本集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)、土地復(fù)墾、宅基地回購及誤工補(bǔ)助等方面，各村應(yīng)對有償使用費(fèi)使用用途進(jìn)行及時(shí)公示，保障村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是圍繞“如何管理”問題，建立并完善有償使用費(fèi)管理政策。首先，適時(shí)公示有償使用費(fèi)收取明細(xì)和有償使用費(fèi)的使用用途，主動接受人民群眾的監(jiān)督，增強(qiáng)政策執(zhí)行的透明度；其次，逐步建立和完善財(cái)務(wù)管理制度，建立專門賬戶，實(shí)現(xiàn)收支預(yù)算統(tǒng)一管理，收支一條線，加強(qiáng)規(guī)范監(jiān)督財(cái)務(wù)支出程序，增強(qiáng)監(jiān)督財(cái)務(wù)力度，有效地把好財(cái)務(wù)支出關(guān)；另外，加強(qiáng)對相關(guān)審計(jì)財(cái)務(wù)人員加以培訓(xùn)，對財(cái)務(wù)人員進(jìn)行崗位細(xì)化，專人專責(zé)，并加強(qiáng)對村委會成員的教育、管理和培訓(xùn)，提高他們自身的素質(zhì)以及管理和服務(wù)群眾的能力。

三是圍繞“如何監(jiān)督”問題，建立有償使用費(fèi)監(jiān)督責(zé)任制度。由上級財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督宅基地有償使用費(fèi)收取和使用，上級審計(jì)部門負(fù)責(zé)有償使用費(fèi)使用的審計(jì)工作，上級人民政府指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)有償使用費(fèi)的收取工作等，各部門各司其職，明確各層級權(quán)責(zé)，以期做到公正公平，規(guī)范有償使用費(fèi)收取、管理、使用行為，杜絕私自收取、減免、挪用、侵占宅基地有償使用費(fèi)現(xiàn)象。

2.5 構(gòu)建有償使用費(fèi)收取的獎懲制度

一是加強(qiáng)對宅基地有償使用制度的宣傳和推廣，使廣大農(nóng)民能夠了解建立有償使用制度的意義和重要性，能夠自覺交納有償使用費(fèi)。二是建立獎懲制度，通過獎勵與懲罰并舉促使農(nóng)戶自覺主動交納有償使用費(fèi)。在獎勵方面，可按年度梯級式收取有償使用費(fèi)，對按時(shí)間段交納的農(nóng)戶給予優(yōu)惠，交納時(shí)間越長給予的優(yōu)惠越多[12]。在懲罰方面，對于逾期不交的農(nóng)戶，每日加收滯納金，拖欠時(shí)間越長，交納的費(fèi)用越高。同時(shí)對惡意不交、嚴(yán)重逾期不交或者抗交的農(nóng)戶記錄在案，并與村集體收益分紅等農(nóng)戶權(quán)益相掛鉤，形成信用約束和經(jīng)濟(jì)約束，促使農(nóng)戶主動交納有償使用費(fèi)。

2.6 建立政策動態(tài)調(diào)整機(jī)制以應(yīng)對人口變化影響

針對人口增減帶來的影響，可根據(jù)具體針對人口變化制定不同的有償使用費(fèi)收取政策。其中對于人口增加情況，如果不申請新的宅基地，則在原來確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上對超出規(guī)定的面積減少人口增加標(biāo)準(zhǔn)面積的有償使用費(fèi)或者對沒有超出規(guī)定的部分給予一定獎勵，若要新申請宅基地，必須將原來已經(jīng)獲得的無償使用的宅基地面積加總計(jì)算，或者要求其將舊宅基地拆除后并在有償使用規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)提出申請。對于人口減少情況，可以以5年或者10年為一周期，規(guī)定在周期范圍內(nèi)有償使用費(fèi)收取的認(rèn)定對象、標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用不變，以此確保政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。同時(shí)，考慮到收入水平、物價(jià)水平的變化，應(yīng)當(dāng)建立有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化。