新形勢下貨物貿(mào)易外匯管理面臨的挑戰(zhàn)及政策探討

張 蓉

(中國人民銀行太原中心支行，山西太原030001)

一、新形勢下中國貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)狀

(一)貿(mào)易新業(yè)態(tài)逐步成為我國外貿(mào)新的增長點

2013年以來，國務(wù)院多次下發(fā)外貿(mào)“穩(wěn)增長”文件鼓勵貿(mào)易新業(yè)態(tài)發(fā)展，近年來外貿(mào)新業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展，已逐步成為我國外貿(mào)新的增長點。商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年跨境電商、市場采購等出口增速明顯快于出口貿(mào)易整體增速，跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)進(jìn)出口同比增長一倍以上，市場采購貿(mào)易出口同比增長三成。

(二)自貿(mào)區(qū)正升級向自由貿(mào)易港方向建設(shè)

自2013年中國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)——上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立以來，2014年、2017年國務(wù)院陸續(xù)批復(fù)成立廣東等10 個自由貿(mào)易區(qū)。2017年3月，國務(wù)院印發(fā)的《全面深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》提出，在洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)。習(xí)近平主席在十九大報告中提出：“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港?！弊杂少Q(mào)易港區(qū)將對標(biāo)國際最高水平，實施更高標(biāo)準(zhǔn)的“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”的貿(mào)易監(jiān)管制度。

(三)跨境人民幣貿(mào)易結(jié)算業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛

自2009年7月我國跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點以來，人民幣國際化進(jìn)程不斷推進(jìn)，跨境人民幣貿(mào)易結(jié)算業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛。在政策層面，中國人民銀行逐步取消人民幣用于跨境交易計價和結(jié)算的限制，建立了人民幣跨境使用的政策框架。在實踐層面，人民幣在全球使用程度不斷提升，業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷增長。中國人民銀行發(fā)布的《2018年人民幣國際化報告》顯示，2017年人民幣連續(xù)7年穩(wěn)居中國跨境收付第二大貨幣，貨物貿(mào)易收付金額為3.27 萬億元，占全部跨境人民幣收付總額的35.6%。

(四)“一帶一路”建設(shè)為我國外貿(mào)發(fā)展注入新動力

“一帶一路”建設(shè)駛?cè)肟燔嚨?，我國外貿(mào)伙伴多元化局面初步形成，貿(mào)易結(jié)構(gòu)日趨完善?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)5年來，中國同沿線國家之間的貿(mào)易合作水平逐漸提高，貨物貿(mào)易累計超過5 萬億美元，占中國與全球貿(mào)易總額的25% ～26%，從出口與進(jìn)口結(jié)構(gòu)來看，中國始終保持出超地位。

(五)貨物貿(mào)易交易載體逐漸向無紙化電子單證趨勢發(fā)展

為促進(jìn)貨物貿(mào)易及外匯收支便利化，國家外匯管理局、海關(guān)總署都制定了相應(yīng)的便利化措施。2016年，國家外匯管理局制定了《貨物貿(mào)易外匯收支電子單證審核指引》，允許銀行審核電子單證，便利企業(yè)交易，提升了銀行和企業(yè)的業(yè)務(wù)辦理效率。海關(guān)總署于2018年4月發(fā)布了全面取消打印出口貨物報關(guān)單證明聯(lián)的公告，減少紙質(zhì)單證流轉(zhuǎn)。

二、現(xiàn)行貨物貿(mào)易外匯管理面臨的挑戰(zhàn)

(一)貿(mào)易新業(yè)態(tài)交易模式多樣化，難以適應(yīng)現(xiàn)行資金流與貨物流匹配的監(jiān)管機制

1.跨境電商。一是交易銷售渠道繁多，貨物在不同境內(nèi)外主體之間調(diào)撥，且通常處于保稅狀態(tài)，貨物流與資金流時點上呈現(xiàn)不匹配的概率較大； 二是海關(guān)對電商企業(yè)進(jìn)出口交易采取每月定期集中報關(guān)，這與交易資金逐筆結(jié)算存在時間差； 三是B2C和C2C 模式下的跨境電商多以郵遞物品或快件形式申報出入境，這類貨物不納入海關(guān)統(tǒng)計，貨物流數(shù)據(jù)缺失，無法與資金流數(shù)據(jù)匹配。

2.外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)。外貿(mào)綜合服務(wù)平臺公司成為“專職代理人”，掩蓋了進(jìn)出口貿(mào)易的實際交易主體。貨物報關(guān)、資金結(jié)算主體和實際交易主體不一致，資金流與貨物流無法體現(xiàn)真實的交易方，真實交易主體處于外匯監(jiān)管之外，而綜合服務(wù)企業(yè)可能成為委托方調(diào)劑資金與貨物缺口的“避風(fēng)港”。此外，綜合服務(wù)企業(yè)的服務(wù)對象散而廣，客觀上加大了外匯局的核查難度。

3.市場采購。一是市場采購資金流與貨物流運作方式多樣，經(jīng)營者中個體戶居多，存在出口報關(guān)主體與收匯主體不一致的情況。二是市場采購經(jīng)營主體分類管理措施與貨物貿(mào)易分類管理措施口徑不一致、寬嚴(yán)不一：市場采購針對個體戶及代理企業(yè)分為正常、關(guān)注、異常三種類型，分類管理措施主要限制的是預(yù)收貨款的結(jié)匯和原幣劃轉(zhuǎn)； 而現(xiàn)行貨物貿(mào)易分類管理針對名錄企業(yè)分為 A、B、C 三類，B、C 類企業(yè)在單證審核、業(yè)務(wù)類型及辦理程序、結(jié)算方式等方面進(jìn)行審慎管理。

(二)自貿(mào)區(qū)建立的自由貿(mào)易分賬核算制度客觀上對現(xiàn)有政策提出挑戰(zhàn)

上海自貿(mào)區(qū)在資本項目可兌換、利率市場化以及本外幣一體化管理等領(lǐng)域進(jìn)行了多方位的改革創(chuàng)新。除保留部分必要的微觀管制措施外，自貿(mào)區(qū)構(gòu)建了新型的適應(yīng)金融開放環(huán)境的跨境宏觀審慎管理政策框架，將宏觀審慎管理功能內(nèi)嵌進(jìn)自由貿(mào)易賬戶系統(tǒng)，所有資金流轉(zhuǎn)必須借助該賬戶，依托系統(tǒng)實現(xiàn)宏觀指標(biāo)觸發(fā)可直達(dá)微觀運行的跨境流動性宏觀審慎管理。自由貿(mào)易賬戶是人民幣為本位幣、本外幣規(guī)則統(tǒng)一的可兌換賬戶，即一個賬戶可以辦理本外幣跨境結(jié)算和人民幣境內(nèi)結(jié)算，實現(xiàn)賬戶內(nèi)本外幣資金可兌換。

(三)本外幣政策差異在境內(nèi)外匯差、利差較大時為企業(yè)違規(guī)套利規(guī)避監(jiān)管提供了空間，加劇了跨境資金流動的波動性

一方面，本外幣雙頭管理導(dǎo)致監(jiān)管效率損失。雙頭監(jiān)管模式容易造成監(jiān)管真空、重復(fù)監(jiān)管等問題，可能為跨境資金異常流動提供便利渠道，為違規(guī)企業(yè)規(guī)避外匯管理政策提供途徑，一定程度上弱化了外匯管理政策的有效性，削弱了外匯管理部門的監(jiān)管效力。實務(wù)中，企業(yè)會根據(jù)政策差異選擇管理較為寬松的人民幣進(jìn)行結(jié)算。另一方面，影響國際收支平衡，增加貨幣政策調(diào)控難度。隨著跨境人民幣結(jié)算規(guī)模的快速擴大，對外匯跨境收支的替代效應(yīng)漸趨明顯，國際收支不平衡的問題也日益突出。當(dāng)人民幣跨境資金流動規(guī)模達(dá)到一定數(shù)量時，會引起國內(nèi)貨幣供求關(guān)系的變化，抵消部分貨幣政策實施效果，增加宏觀調(diào)控的難度。

(四)在信息共享機制尚不健全的情況下，單證無紙化趨勢加大了貿(mào)易背景真實性審核難度

單證電子化政策基于貨物貿(mào)易交易真實、業(yè)務(wù)合規(guī)和風(fēng)險可控這一基本原則，客觀上需要銀行加大貿(mào)易背景真實性的審核力度。但是目前的情況是，銀行與銀行之間、銀行與海關(guān)、稅務(wù)等外部門之間的信息共享機制尚不健全，企業(yè)提交的單據(jù)無法保證唯一性和真實性，銀行可能陷入真實性審核“困境”，即現(xiàn)有單據(jù)審核手段有限，銀行很難證明合同、商業(yè)發(fā)票等單據(jù)的真?zhèn)危瑢μ釂蔚恼鎸嵭院蓑炓残枰欢ǖ馁Y金成本和時間成本。因此，銀行對單據(jù)的審核通常停留在表面一致性和表面真實性，與真實性審核要求相差甚遠(yuǎn)。

三、現(xiàn)行政策實施中存在的問題

現(xiàn)行政策使絕大多數(shù)外貿(mào)主體受益，有效促進(jìn)了貿(mào)易便利化。但是，由于市場主體合規(guī)意識跟不上，外匯局在“放得開”的同時需要進(jìn)一步強化“管得住”的要求。

(一)銀行展業(yè)原則落地難

貨物貿(mào)易外匯管理改革實施已逾6年，部分原來由外匯局審核的職責(zé)調(diào)整為由銀行承擔(dān)，外匯管理“關(guān)口”前移至銀行。但是從實施效果看，銀行受銀企共贏驅(qū)動及業(yè)績考核壓力影響，主動落實展業(yè)原則、主動甄別貿(mào)易背景真實性的意識不強，“防火墻”作用沒能充分發(fā)揮，政策執(zhí)行效果被弱化，主要表現(xiàn)在三個方面： 一是銀行“一線”觀念轉(zhuǎn)變不到位，“重業(yè)績、輕合規(guī)”；二是銀行展業(yè)原則落實不到位，“重單據(jù)留存、輕單據(jù)審核”； 三是銀行從業(yè)人員培訓(xùn)不到位，“重培訓(xùn)計劃、輕培訓(xùn)實效”。

(二)貨物貿(mào)易分類管理效果有限

我們從分類情況、降級原因、監(jiān)管效果三個方面對山西省轄內(nèi)降級企業(yè)進(jìn)行了分析，分析結(jié)果顯示，分類管理對持續(xù)經(jīng)營且以外幣結(jié)算的企業(yè)影響較大，但這類企業(yè)數(shù)量有限。一方面，被降級企業(yè)以小微企業(yè)居多，業(yè)務(wù)規(guī)模不大，對地區(qū)資金跨境流動影響甚小；另一方面，被降級企業(yè)收支快速萎縮，部分企業(yè)被降級后通過跨境人民幣結(jié)算、“換馬甲”重新注冊企業(yè)經(jīng)營等方式規(guī)避外匯監(jiān)管。

(三)企業(yè)義務(wù)性報告的管理效果不理想

企業(yè)貿(mào)易信貸等義務(wù)性報告數(shù)據(jù)質(zhì)量不高的狀況長期存在，報告比例偏低，漏報、遲報、錯報等現(xiàn)象較為普遍。這一問題造成企業(yè)總量核查指標(biāo)異常，增加了外匯局非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場核查的工作量，降低了貨物貿(mào)易外匯監(jiān)管效率。

(四)地方政府獎勵機制等負(fù)效應(yīng)溢出問題凸顯

有些地方為促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展，商務(wù)部門每年層層下達(dá)年度進(jìn)出口指標(biāo)，一些基層商務(wù)部門為完成年度目標(biāo)，通過外貿(mào)獎勵政策引進(jìn)沿海地區(qū)企業(yè)，造成“出口不收匯”等問題。

四、貨物貿(mào)易外匯管理的政策建議

(一)搭建報關(guān)單、提單、合同等重要單據(jù)信息共享系統(tǒng)，解決貨物貿(mào)易跨境收支真實性審核這一核心難題

目前，國內(nèi)尚無機構(gòu)建立單據(jù)信息共享系統(tǒng)，部分第三方機構(gòu)信息系統(tǒng)以查詢功能為主，缺乏權(quán)威性，且以盈利為目的。因此，亟須基于服務(wù)目的的權(quán)威機構(gòu)搭建單據(jù)信息共享系統(tǒng)。銀行在辦理跨境資金收付匯業(yè)務(wù)時，可以通過共享系統(tǒng)自動關(guān)聯(lián)匹配與貿(mào)易背景相關(guān)的合同、報關(guān)單、提單等信息，自動扣除對應(yīng)的收付匯金額，真正規(guī)避企業(yè)真實單據(jù)重復(fù)使用或利用虛假單據(jù)收付匯等實質(zhì)違規(guī)問題。

(二)監(jiān)管前移至銀行，多渠道提升銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)能力

第一，梳理外匯局內(nèi)部業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，結(jié)合外管政策和銀行展業(yè)要求為銀行提供數(shù)據(jù)查詢渠道，擴充盡職審查手段；第二，依托銀行自律機制加強對外部門數(shù)據(jù)的收集整理，深化銀行的盡職審核； 第三，挖掘違規(guī)案例特征，及時向銀行提示風(fēng)險； 第四，收集銀行盡職審查信息，提高展業(yè)管理能力。

(三)搭建風(fēng)險預(yù)警模式的企業(yè)評估分類平臺，根據(jù)分類結(jié)果確定監(jiān)管重點，實行差異化監(jiān)管措施，真正做到“管得住”

第一，建立業(yè)務(wù)監(jiān)測指標(biāo)體系，并根據(jù)指標(biāo)設(shè)置相應(yīng)預(yù)警值； 第二，分層次建立監(jiān)測指標(biāo)的評估區(qū)間，并確定相應(yīng)評估分值； 第三，根據(jù)評估期內(nèi)業(yè)務(wù)實際情況計算匯總企業(yè)的最終評估分值；第四，設(shè)置企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)企業(yè)最終評估分值確定分類結(jié)果。

(四)穩(wěn)步推進(jìn)本外幣一體化監(jiān)管，建立完善的跨境資金監(jiān)測系統(tǒng)

第一，完善本外幣協(xié)同監(jiān)管的政策設(shè)計。在明確本外幣協(xié)同監(jiān)管機構(gòu)職能定位的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)從監(jiān)管的“雙軌制”向“一體化”轉(zhuǎn)變。第二，搭建以“主體監(jiān)管”為核心的本外幣協(xié)同監(jiān)測平臺及外部信息共享平臺。建議按主體交易進(jìn)行本外幣全口徑管理，把握主體交易全貌。第三，探索微觀審慎與宏觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的跨境資金流動管理框架。

(五)新型業(yè)務(wù)實施差異化管理措施

一是完善新型業(yè)務(wù)的非現(xiàn)場監(jiān)測體系，除加注特殊標(biāo)識外，增加跨境電商、綜合服務(wù)平臺企業(yè)等專項監(jiān)測模塊；二是搭建數(shù)據(jù)交互平臺，提升銀行的真實性審核能力，通過數(shù)據(jù)交互實現(xiàn)銀行對訂單、資金流和貨物流信息進(jìn)行比對、識別和跟蹤，從整體上提高真實性審核效率；三是強化外部門聯(lián)合監(jiān)管，聯(lián)合工商、海關(guān)、稅務(wù)、商務(wù)等多個部門制定監(jiān)管措施，包括跨地區(qū)之間的合作，建立包含貨物流、資金流的信息共享平臺，推動跨境貿(mào)易新業(yè)態(tài)等新型業(yè)務(wù)的穩(wěn)健發(fā)展。