在城鄉(xiāng)建設領域落實可持續(xù)發(fā)展相關議題

■ 張曉彤

自從國家主席習近平在2015年聯(lián)合國大會上同全球百余位國家元首共同通過2015年后發(fā)展議程《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”）以來，可持續(xù)發(fā)展理念進入了普通公眾的視野。中國是承諾并踐行可持續(xù)發(fā)展最早也是最為積極的國家，很多工作形式和地方經驗已經成為了各國學習的先進范式。值此新中國成立70年之際，筆者和大家共同回顧中國在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展各項議題中的應對做法以及筆者對于中國在城鄉(xiāng)建設領域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的一些思考。

一、21世紀議程時期

1992年是當代可持續(xù)發(fā)展事業(yè)的一個重要原點，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議于當年6月在巴西里約熱內盧召開（此次會議被稱為“里約會議”，在此后的2002年和2012年分別在南非約翰內斯堡和巴西里約熱內盧召開了“里約+10”、“里約+20”會議）。這次會議通過了《關于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內盧宣言》《21世紀議程》《關于森林問題的原則聲明》等具有歷史意義的重要文件，并開放簽署了《氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》，充分體現(xiàn)了國際社會解決環(huán)境與發(fā)展問題和解決全球重大環(huán)境問題的決心。尤其是《21世紀議程》，在當時成為指導各國制定和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的綱領性文件。

中國政府高度重視里約會議和《21世紀議程》，時任國務院總理李鵬出席了會議，并表達了中國政府將認真履行應盡的國際義務的決心。里約會議不久，中國政府決定立即著手編制《21世紀議程》，并于1994年正式頒布。

《中國21世紀議程》是參照聯(lián)合國《21世紀議程》的框架結構和格式編制的。內容分為四個部分，共20章、74個方案領域。四個部分依次是“可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略”“社會可持續(xù)發(fā)展”“經濟可持續(xù)發(fā)展”以及“資源與環(huán)境的合理利用與保護”。其中，“人類住區(qū)可持續(xù)發(fā)展”和“人口消費與社會服務”“消除貧困與可持續(xù)發(fā)展”“衛(wèi)生與健康”“防災減災”五章共同組成了“社會可持續(xù)發(fā)展”部分的主體內容。

與此同時，中國認識到了城市單元是踐行可持續(xù)發(fā)展理念的本地化核心力量，在“科技引導社會發(fā)展綜合試點”（此項工作可以追溯到1986年，此后原國家科委與原國家體改委于1992年決定在綜合試點工作基礎上，開始了“社會發(fā)展綜合實驗區(qū)”建設，并成立了由原國家科委、原國家體改委、原國家計委等23個部門和團體組成的協(xié)調領導小組）的基礎之上，選擇有一定基礎，具有典型性、代表性和推廣意義的農村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、中小城市和大城市的行政區(qū)作為經濟、社會和自然界協(xié)調與持續(xù)發(fā)展的實驗區(qū)，其實驗內容包括各經濟領域、環(huán)境保護、資源再生與綜合利用、社會服務和社會保障等，通過制定規(guī)劃和政策、科技引導、總體設計、實施、評審、驗收等階段，完成實驗過程，并通過示范向更廣大的地區(qū)推廣，國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)（以下簡稱“實驗區(qū)”）就此誕生。

此項工作一直延續(xù)至今。截至2019年底，目前全國已有189個國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)，在經濟、社會、環(huán)境協(xié)調發(fā)展方面起到了積極的推動作用。如安吉、毛集、江陽、山亭、恭城等實驗區(qū)都針對自身條件特征，梳理出因地制宜的可持續(xù)發(fā)展路徑，為全球提供了中國的地方實踐經驗。

此外，在《中國21世紀議程》的引導下，1993年 ～1994年前后，在時任原國家科委社會發(fā)展司司長甘師俊、原建設部科學技術司司長聶梅生和時任中國建筑技術發(fā)展研究中心主任葉耀先等多位前輩的積極倡導和運作下，“中國可持續(xù)發(fā)展研究會人居環(huán)境專業(yè)委員會”及其依托單位“國家住宅與居住環(huán)境工程技術研究中心”先后成立。這些機構也在后續(xù)的近30年時間里為引領中國落實人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展各項議題、向地方城鄉(xiāng)建設實踐提供國際化的展示推廣平臺起到了關鍵作用。

二、千年宣言時期

2000年9月，世界各國領導人在聯(lián)合國千年首腦會議上通過了《聯(lián)合國千年宣言》，在此基礎上，就消除貧窮、饑餓、疾病、文肓、環(huán)境惡化和對婦女的歧視等問題，商定了一套“千年發(fā)展目標”（MDGs）?！扒臧l(fā)展目標”包括8項具體目標和48項指標，所有目標的完成期限是2015年。雖然千年發(fā)展目標的8項具體目標里并沒有城市和住區(qū)（其被包含進了“可持續(xù)的環(huán)境”目標框架下），但聯(lián)合國人居署啟動了有關千年發(fā)展目標地方化的相關項目，邀請地方當局和其他有關利益方參與制定實現(xiàn)千年發(fā)展目標的地方行動計劃，并建立地方監(jiān)測體系，用于跟蹤在實現(xiàn)地方千年發(fā)展目標過程中取得的進展。在千年發(fā)展目標框架下，這一階段全球在城鄉(xiāng)建設領域的工作重點主要是改善極度貧困人口的居住條件。通過各國的共同努力，2000年 ～ 2014年發(fā)展中國家居住在城市貧民窟的人數(shù)占比由39.4%減少到了29.7%。

這一階段也恰逢中國快速城鎮(zhèn)化進程最為顯著的時期，快速發(fā)展和要素制約在這一時期的矛盾尤為突出：人口過度膨脹，城市病集中爆發(fā)，經濟增長與宜居性背道而馳；城市面貌千篇一律，土地型資本運作難以持續(xù)；城鄉(xiāng)“二元社會”問題正演變?yōu)槌鞘袃榷ň尤后w與流動群體“二元社會”問題。這一時期中央政府頒布了《關于促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》《關于推進國家創(chuàng)新性城市試點工作的通知》《關于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》《關于做好住房保障規(guī)劃編制工作的通知》《關于做好城市和國有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知》等一系列政策，并通過專項試點的方式來嘗試應對這些“城市病”；力爭加強城市規(guī)劃與管理的科學化、緩解地域中心城市的人口壓力、創(chuàng)新農村居民點用地管理制度、實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新農村建設的有機統(tǒng)一。

盡管千年發(fā)展目標為全球發(fā)展貢獻了巨大的推動作用，但全球在實施千年發(fā)展目標的許多方面仍存在巨大差距，且取得的進展很不均衡，一些新的挑戰(zhàn)逐漸凸顯。另外，從千年發(fā)展目標自身看，很多專家和政府官員也認為其在總體設計上也存在許多缺陷。

三、2030年可持續(xù)發(fā)展議程時期

完成千年發(fā)展目標未竟事業(yè)、彌補千年發(fā)展目標自身缺陷，在2010年后就成為國際社會對2015年后發(fā)展議程的共同期待。為此，聯(lián)合國大會在2013年9月召開了專門會議，呼吁國際社會面向未來，以普適性為基本原則，制定“一個發(fā)展框架，一套發(fā)展目標”。2014年7月，可持續(xù)發(fā)展目標開放工作組在經歷一年多的政府間磋商后，形成了關于全球可持續(xù)發(fā)展目標的建議，該建議包括17大目標，共169個指標。2015年1月，聯(lián)合國大會就2015年后發(fā)展議程召開特別會議，通過了A/69/L.49號決議。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標和稍后于2016年10月在聯(lián)合國第三次住房和城市可持續(xù)發(fā)展會議（簡稱“人居三”）上通過的《新城市議程》共同構成了在2030年前引領和指導全球城鄉(xiāng)建設領域可持續(xù)發(fā)展的綱領性文件。

可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）共確立了17大目標、169項具體指標，這些目標的實施期限是到2030年或2020年，17大目標分別為（以下皆為簡寫）：1. 消除貧窮；2. 可持續(xù)農業(yè)；3. 健康；4. 教育；5. 性別平等；6. 水環(huán)境；7. 能源；8.經濟和就業(yè)；9. 基礎設施；10. 平等發(fā)展；11. 城市與住區(qū)；12. 可持續(xù)消費和生產；13. 氣候變化；14. 海洋資源；15. 陸地生態(tài)；16. 包容性社會；17. 全球合作。

城市與住區(qū)自《21世紀議程》之后，重新作為核心主題之一出現(xiàn)在了統(tǒng)領全球可持續(xù)發(fā)展的重要文件之中。在SDG11“建設包容、安全、有抵御災害能力的可持續(xù)城市和人類住區(qū)”目標下，具體包含的指標包括：11.1. 到2030年，確保人人獲得適當、安全和負擔得起的住房和基本服務，并改造貧民窟；11.2. 到2030年，向所有人提供安全、負擔得起、易于利用、可持續(xù)的交通運輸系統(tǒng)，改善道路安全，特別是擴大公共交通，要特別關注處境脆弱者、婦女、兒童、殘疾人和老年人的需求；11.3. 到2030年，在所有國家加強包容和可持續(xù)的城市建設，加強參與性、綜合性、可持續(xù)的人類住區(qū)規(guī)劃和管理能力；11.4. 進一步努力保護和捍衛(wèi)世界文化和自然遺產；11.5. 到2030年，大幅減少包括水災在內的各種災害造成的死亡人數(shù)和受災人數(shù)，大幅減少上述災害造成的與全球國內生產總值有關的直接經濟損失，重點保護窮人和處境脆弱群體；11.6. 到2030年，減少城市的人均負面環(huán)境影響，包括特別關注空氣質量，以及城市廢物管理等；11.7. 到2030年，向所有人，特別是婦女、兒童、老年人和殘疾人，普遍提供安全、包容、無障礙、綠色的公共空間；11.a. 通過加強國家和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，支持在城市、近郊和農村地區(qū)之間建立積極的經濟、社會和環(huán)境聯(lián)系；11.b. 到2020年，大幅增加采取和實施綜合政策和計劃以構建包容、資源使用效率高、減緩和適應氣候變化、具有抵御災害能力的城市和人類住區(qū)數(shù)量，并根據(jù)《2015-2030年仙臺減少災害風險框架》在各級建立和實施全面的災害風險管理；11.c.通過財政和技術援助等方式，支持最不發(fā)達國家就地取材，建造可持續(xù)的、有抵御災害能力的建筑。

2016年9月，中國發(fā)布了《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，是全球最早發(fā)布國別方案的國家。在具體針對城鄉(xiāng)建設領域對標SDGs的內容中，中國政府鄭重地向全球承諾：到2020年，基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造任務；2020年初步建成適應小康社會需求的現(xiàn)代化城市公共交通體系；通過城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)建設優(yōu)化城市布局，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市；保障公眾的基本文化服務，滿足多樣化的文化生活需求；按照全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、預防為主、綜合治理、局部利益服從全局利益的原則做好防洪工作，大幅減少洪災造成的死亡人數(shù)、受災人數(shù)和經濟損失；制定城市空氣質量達標計劃，到2020年，地級及以上城市重污染天數(shù)減少25%。城市建成區(qū)綠地率達到38.9%，人均公園綠地面積達14.6平方米等一些列具體指標。

相較于千年發(fā)展目標，可持續(xù)發(fā)展目標更加強調地方實踐的重要性，這與中國政府在這一周期內的舉措不謀而合。2016年國務院69號文“國務院關于印發(fā)中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設方案的通知”要求具有國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)工作基礎的城市，可以申報建設中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）。該示范區(qū)須緊密結合落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，以事實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略為主線，以推動科技創(chuàng)與社會發(fā)展深度融合為目標，以破解制約我國可持續(xù)發(fā)展的關鍵瓶頸問題為著力點，集成各類創(chuàng)新資源，加強科技成果轉化，探索完善體制機制，提供系統(tǒng)解決方案，促進經濟建設與社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展，打造一批可復制、可推廣的可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)實樣板。原則上，“十三五”期間，我國將建設10個左右示范區(qū)。

通過近3年的工作，目前已經有2批共6個城市成功獲得國務院批復，開始了示范區(qū)的建設工作。其中，深圳市以“創(chuàng)新引領超大型城市可持續(xù)發(fā)展”為主題、太原市以“資源型城市轉型升級”為主題、桂林市以“景觀資源可持續(xù)利用”為主題、郴州市以“水資源可持續(xù)利用與綠色發(fā)展”為主題、臨滄市以“邊疆多民族欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新驅動發(fā)展”為主題、承德市以“城市群水源涵養(yǎng)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展”為主題。據(jù)悉，目前仍有十余個城市正在積極籌備申報第三批示范區(qū)。

中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)已經成為了中國城鄉(xiāng)建設智慧走向國際舞臺的又一張靚麗的名片。我國城鄉(xiāng)建設可持續(xù)發(fā)展受到國際社會的廣泛認可，通過試點、實驗區(qū)、示范區(qū)等多種綜合示范的形式，以城市建設為主體單元，以國際視野凝練了地方實踐，展現(xiàn)了中國智慧，講好了中國故事。

四、幾點思考

作為致力于城鄉(xiāng)建設可持續(xù)發(fā)展的從業(yè)者，筆者認為城鄉(xiāng)建設是地方可持續(xù)發(fā)展事業(yè)最為核心的實踐內容，可持續(xù)發(fā)展也同樣深刻而長遠地影響著各地城鄉(xiāng)建設工作，主要體現(xiàn)在以下三點：首先，可持續(xù)發(fā)展以其系統(tǒng)的工作方法切實促進了地方城市建設過程中經濟和社會發(fā)展的協(xié)調性；其次，通過可持續(xù)發(fā)展議程的實踐，實實在在促進了可持續(xù)發(fā)展理念在民眾中的普及，增加了城鄉(xiāng)建設的參與性和包容性；最后，可持續(xù)發(fā)展議題作為國際化的溝通橋梁，發(fā)揮了地方實踐向全球展示中國地方城鄉(xiāng)建設成就、經驗、智慧的關鍵作用。

為了更好地在城鄉(xiāng)建設領域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，筆者認為還需要從以下幾點進行深入探索：首先，城市建設要以可持續(xù)發(fā)展的三重底線為原則，即城市發(fā)展應該強調經濟、社會、環(huán)境三個方面的和諧，需要進行整體性規(guī)劃，才能有效設計、實施和運行可持續(xù)的和適應性較強的城市、社區(qū)系統(tǒng)；其次，城鄉(xiāng)建設的主體要關注公私合作，城市發(fā)展既要有自上而下的政府規(guī)制，又要有企業(yè)、NGO組織和社會公眾自下而上的參與，需要通過包容、可參與的政策和技術手段，鼓勵和容納更多利益相關者積極參與到城鄉(xiāng)建設的決策過程中；再次，要突出城鄉(xiāng)建設的特征化，以促進各地的互補性，突出各地的差異和比較優(yōu)勢，以便加強聯(lián)系；最后，也是最為重要的，人永遠是城市的主體，也是可持續(xù)發(fā)展的主體，如何提升人在可持續(xù)城市和住區(qū)的規(guī)劃、治理能力依然是重中之重。

中國城鄉(xiāng)建設是世界城市可持續(xù)發(fā)展的關鍵，未來十余年世界城市的可持續(xù)發(fā)展在很大程度上要看中國城市化的版本升級。與針對城鄉(xiāng)建設可持續(xù)發(fā)展的全球議題對應的是中國當前的新型城鎮(zhèn)化，中國的城鄉(xiāng)建設需要與2030年可持續(xù)發(fā)展議程進行互動，這既是中國發(fā)展模式本身的鳳凰涅槃，也是全球可持續(xù)發(fā)展的殷切期待。