助殘政策落實的問題與解決途徑探析

“十三五”以來，為加快殘疾人小康進(jìn)程，地方各級積極貫徹落實黨中央、國務(wù)院對殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要部署，結(jié)合地方實際相繼出臺一系列幫助殘疾人共建共享全面小康社會的助殘政策措施，涉及托底保障、教育、康復(fù)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、培訓(xùn)等各方面，發(fā)展目標(biāo)是讓廣大殘疾人住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、勞有所得、難有所助，過上幸福美好的生活。筆者結(jié)合近期開展的助殘政策落實情況調(diào)研工作，對現(xiàn)行助殘政策措施進(jìn)行了梳理，同時對政策執(zhí)行落實過程中存在的一些難點和突出問題進(jìn)行分析，希望能引起相關(guān)職能部門的重視。

一、現(xiàn)行助殘政策項目和助殘資金的構(gòu)成與來源

目前現(xiàn)行殘疾人政策項目主要涉及殘疾人社會保障、康復(fù)服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)三大類。落實殘疾人社會保障的項目有：困難殘疾人生活補(bǔ)貼、重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、殘疾人托養(yǎng)補(bǔ)貼、殘疾學(xué)生和特困殘疾人家庭子女學(xué)費(fèi)補(bǔ)助等。落實殘疾人康復(fù)服務(wù)的項目有：0～6歲殘疾兒童康復(fù)訓(xùn)練補(bǔ)貼、低保家庭精神殘疾人服藥補(bǔ)貼、肢體殘疾人社區(qū)康復(fù)訓(xùn)練補(bǔ)貼、貧困精神病人住院補(bǔ)貼、殘疾人輔具適配服務(wù)項目補(bǔ)貼、精神障礙患者康復(fù)機(jī)構(gòu)（陽光驛站）建設(shè)補(bǔ)貼等。落實殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的項目有：靈活就業(yè)殘疾人社保補(bǔ)貼、殘疾人公益崗（殘疾人就業(yè)援助崗）補(bǔ)助、扶持農(nóng)村貧困殘疾人家庭發(fā)展種養(yǎng)殖補(bǔ)貼、超比例安置殘疾人就業(yè)獎勵等。

助殘資金主要來源有：一是殘疾人就業(yè)保障金（以下簡稱“殘保金”），主要用于保障殘疾人生活、職業(yè)康復(fù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面；二是殘疾人事業(yè)財政專項資金，主要用于殘疾兒童康復(fù)項目；三是各級殘聯(lián)部門預(yù)算安排的各類助殘活動項目支出。

筆者的調(diào)研結(jié)果表明：通過制度保障、資金支持、政策落實等多項舉措，困難殘疾人基本狀況得到逐步改善、殘疾人基本公共服務(wù)體系初步建立，殘疾人社會保障逐步完善。

二、助殘政策落實中存在的主要問題

一是在助殘資金管理使用方面存在殘保金預(yù)算管理粗放，預(yù)算編制不完整；職能部門審核不嚴(yán)，對殘疾人服務(wù)對象財政補(bǔ)貼發(fā)放不規(guī)范，存在向已死亡人員、非持證殘疾人、不符合政策人員發(fā)放補(bǔ)貼及重復(fù)發(fā)放的情況；向助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)撥付資金不規(guī)范，存在多撥和超范圍撥付資金；助殘項目專項資金計劃執(zhí)行偏低，部分資金沉淀未發(fā)揮效益；公辦殘疾人托養(yǎng)院財務(wù)管理薄弱，托養(yǎng)經(jīng)費(fèi)打入個人銀行賬戶列收列支等情況。

二是在殘疾人托養(yǎng)政策方面存在部分政策尚未落實，少數(shù)基層街道陽光家園殘疾人日間照料未開展，個別地方集中寄宿型托養(yǎng)項目建設(shè)未開展，導(dǎo)致日間照料、機(jī)構(gòu)托養(yǎng)等托養(yǎng)政策未執(zhí)行；個別地方未落實托養(yǎng)殘疾人意外傷害保險，沒為轄區(qū)托養(yǎng)殘疾人購買保險；少數(shù)區(qū)個別超年齡范圍人員享受托養(yǎng)服務(wù)和補(bǔ)貼；少數(shù)偏遠(yuǎn)地方未購買機(jī)構(gòu)服務(wù)，直接將居家服務(wù)費(fèi)用發(fā)放給個人等問題。

三是在殘疾人康復(fù)服務(wù)政策落實方面存在少數(shù)低保家庭殘疾兒童未足額享受兒童康復(fù)訓(xùn)練補(bǔ)貼；部分殘疾人領(lǐng)取輔具不符合輔助器具配置類別發(fā)放要求；部分街道未設(shè)立社區(qū)（村）康復(fù)服務(wù)小組，康復(fù)輔具適配評估缺乏專業(yè)人員支持等問題。

四是在殘疾人就業(yè)服務(wù)方面存在擴(kuò)大殘疾人家庭養(yǎng)殖政策扶持范圍撥付補(bǔ)貼資金，殘疾人就業(yè)援助安置不規(guī)范（如對同一殘疾人重復(fù)安置公益崗位，超過退休年齡安置崗位等），部分殘疾人未能充分享受到免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)的優(yōu)惠政策等問題。

五是在職能部門管理方面存在職能部門考核流于形式，未嚴(yán)格按照下達(dá)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行考核，少數(shù)地方部分康復(fù)項目任務(wù)未開展完成；殘疾人康復(fù)救助項目定點機(jī)構(gòu)未按規(guī)定取得相關(guān)資質(zhì)；少數(shù)殘聯(lián)部門基礎(chǔ)工作薄弱，殘疾人信息系統(tǒng)信息質(zhì)量差，數(shù)據(jù)錯誤率高，康復(fù)輔具未及時發(fā)放，檔案不全，不能有效滿足殘疾人需求，財務(wù)管理薄弱，助殘資金管理使用存在風(fēng)險等問題。

三、主要原因分析

一是信息化建設(shè)工作滯后，管理手段落后。同一地方殘疾人的基本狀態(tài)、補(bǔ)貼發(fā)放的信息較為封閉，未實現(xiàn)共享，殘疾人跨地區(qū)申領(lǐng)補(bǔ)貼、重復(fù)發(fā)放的情況時有發(fā)生。同時除了中國殘聯(lián)提供的辦證系統(tǒng)，只有少數(shù)地區(qū)自行開發(fā)殘疾人數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，部分地區(qū)對殘疾人服務(wù)補(bǔ)貼對象仍采取手工錄入、電子表格保存的形式，無法與其他部門實現(xiàn)信息共享。

二是殘聯(lián)人員編制較少，各項工作依托街道、社區(qū)人員開展。少數(shù)區(qū)街未將殘聯(lián)作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)運(yùn)行。目前助殘政策較多、政策性強(qiáng)，相當(dāng)一部分?jǐn)?shù)量社區(qū)因人設(shè)崗，工作人員對政策理解、熟悉程度不足，素質(zhì)參差不齊，社區(qū)專干對轄區(qū)殘疾人生存狀態(tài)沒有及時掌握，沒有及時向殘聯(lián)部門反饋和更新信息。

三是少數(shù)殘聯(lián)部門管理粗放，考核責(zé)任不明晰，任務(wù)目標(biāo)執(zhí)行缺乏剛性。殘聯(lián)助殘事項需要多部門配合實施，但部門間條塊分割，部分項目任務(wù)難以高質(zhì)量開展，職能部門對部分項目的考核流于形式?；鶎託埪?lián)機(jī)構(gòu)對基礎(chǔ)工作重視不夠、審核不嚴(yán)，紙質(zhì)檔案和臺賬記錄不一致，對殘疾人康復(fù)服務(wù)需求開展篩查摸底不準(zhǔn)，輔具發(fā)放少有各級殘聯(lián)的現(xiàn)場監(jiān)管和監(jiān)督，康復(fù)輔具管理未建立庫存臺賬，實際完成數(shù)與計劃目標(biāo)數(shù)偏差較大，部分資金未發(fā)揮效益。

四、完善助殘政策落實的主要途徑

一是加強(qiáng)助殘資金管理，確保殘保金?？顚Ｓ?。結(jié)合殘保金征收管理使用改革和助殘政策項目考核目標(biāo)要求，嚴(yán)格規(guī)范殘保金預(yù)算管理和使用用途。通過認(rèn)真落實將殘疾人就業(yè)保障金納入地方一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排政策的要求，細(xì)化助殘資金支出計劃，嚴(yán)格規(guī)范殘保金主要用于支持殘疾人就業(yè)和保障殘疾人生活的支出內(nèi)容，嚴(yán)格落實各級殘聯(lián)所屬殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)財政預(yù)算保障，強(qiáng)化所在區(qū)域殘疾人事業(yè)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)考核監(jiān)督。

二是完善和細(xì)化政策制度建設(shè)，健全托養(yǎng)康復(fù)機(jī)構(gòu)人、財、物管理規(guī)范性制度。殘聯(lián)部門應(yīng)積極與財政部門商論，盡快制定適于托養(yǎng)康復(fù)機(jī)構(gòu)的財務(wù)管理辦法，出臺陽光家園運(yùn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范托養(yǎng)康復(fù)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)與財務(wù)管理；加快陽光家園建設(shè)實施進(jìn)度，迅速啟動未開展項目；加強(qiáng)托養(yǎng)康復(fù)項目后續(xù)跟蹤和資金管理，提高助殘資金使用效益；明確公辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)人員合理報酬構(gòu)成以及經(jīng)費(fèi)來源渠道，探索引進(jìn)專業(yè)社工組織管理制度。

三是建立區(qū)域殘疾人統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提高服務(wù)準(zhǔn)確性和規(guī)范性。加強(qiáng)殘疾人事業(yè)的信息化建設(shè)，建立地市級數(shù)據(jù)平臺，健全和完善殘疾人社會保障和公共服務(wù)信息共享機(jī)制，實現(xiàn)殘疾人民生資金補(bǔ)貼項目管理和殘聯(lián)業(yè)務(wù)辦理流程的信息化、動態(tài)化和數(shù)字化，為基層殘聯(lián)開展各項工作研究提供信息化支撐，提高殘疾人服務(wù)工作的及時性。

四是規(guī)范政府購買服務(wù)程序，大力培育和發(fā)展助殘社會組織。建立以殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)、護(hù)理等服務(wù)為重點的政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄；大力培育和發(fā)展助殘社會組織，實現(xiàn)助殘公共服務(wù)提供主體和方式的多元化；加強(qiáng)購買服務(wù)資金監(jiān)管和監(jiān)督評估制度，加大對服務(wù)提供全過程的跟蹤監(jiān)管以及對服務(wù)成果的檢查驗收，并將考核結(jié)果作為確定服務(wù)主體的依據(jù)之一，保證質(zhì)量和效果。

五是加強(qiáng)對助殘工作人員的教育培訓(xùn)力度，切實提升殘聯(lián)部門“代表、服務(wù)、管理”能力。加強(qiáng)各級殘聯(lián)部門人員和殘疾人工作者的培訓(xùn)力度，提升政策和業(yè)務(wù)能力，加大對街道社區(qū)相關(guān)人員的操作實務(wù)及職業(yè)操守等方面的培訓(xùn)力度，使助殘工作人員能較好地適應(yīng)政府公共管理和助殘政策執(zhí)行的客觀需要，提升服務(wù)水平。