《云南省生物多樣性保護條例》的意義和價值

西南林業(yè)大學文法學院副教授

黨的十九大報告指出，建設生態(tài)文明必須遵循人與自然、社會和諧發(fā)展規(guī)律，尊重自然、順應自然、保護自然，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。物種、基因和生態(tài)系統(tǒng)構成的生物多樣性是生態(tài)文明的物質(zhì)基礎。因此，建設生態(tài)文明必須從國家頂層設計著手，樹立全新的生態(tài)發(fā)展觀，平衡經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關系，將山水林田湖草看作一個整體，完善生物多樣性保護法律與政策，督促全社會自覺加入到生物多樣性保護行動中。建設全社會共建共享、和諧自然、萬物共生、生態(tài)平衡的家園，正是美麗中國的題中之義。

云南出臺生物多樣性保護地方條例的立法過程及現(xiàn)實意義

《云南省生物多樣性保護條例》（以下簡稱《條例》）于2018年9月21日由云南省第十三屆人大常委會第五次會議通過，將于2019年1月1日正式施行。這是我國第一部專門保護生物多樣性的法規(guī)，云南省也是全國第一個制定生物多樣性保護地方性法規(guī)的省份。由于生物多樣性保護涉及面廣，基于環(huán)境資源要素劃分的生物多樣性行政管理模式涉及職能部門較多，職能分散，割裂生態(tài)系統(tǒng)整體性，不利于生物多樣性整體保護。為此，2011年由原云南省環(huán)境保護廳牽頭開展立法研究，西南林業(yè)大學接受委托，召集多位知名法學、生物多樣性專家組成課題組進行專項研究。草案經(jīng)過多輪專家論證、反復征求社會各界和相關部門意見，2017年云南省政府將該條例列入立法計劃。2018年9月《條例》正式通過云南省人大常委會審議。云南省在全國范圍內(nèi)率先制定生物多樣性保護法規(guī)，具有重要的歷史意義和現(xiàn)實價值。

完善云南省生物多樣性保護法規(guī)體系。云南省境內(nèi)高低起伏、縱橫交錯的地質(zhì)地貌、多樣的氣候，孕育了云南豐富的生物多樣性，云南省分布的野生保護動物、植物種類占全國總數(shù)一半以上，其中許多僅存在于云南。云南是我國重要的生物多樣性寶庫和西南生態(tài)安全屏障。由于生境分布破碎化，加上人口激增、氣候變化、環(huán)境污染等原因，云南省生物多樣性多樣性也是全球34個物種最豐富且受到威脅最大的生物多樣性熱點地區(qū)之一。中共云南省委、省政府高度重視生物多樣性保護的制度建設，2008年，省政府出臺《云南省人民政府關于加強滇西北生物多樣性保護的若干意見》《滇西北生物多樣性保護行動計劃（2008～2012年）》《滇西北生物多樣性保護規(guī)劃綱要（2008～2020年）》等文件。2012年4月，云南省生物多樣性保護聯(lián)席會議發(fā)布《云南省生物多樣性保護西雙版納約定》，2013年5月，省政府批準實施《云南省生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2012～2030年）》。為了摸清家底，明確生物多樣性保護對象，云南省率先發(fā)布《云南省生物物種名錄（2016版）》《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》?！对颇鲜∩锒鄻有员Ｗo條例》吸收了以往生物多樣性保護的經(jīng)驗，將保護措施和保護原則寫入法規(guī)，結合已頒布的《云南省自然保護區(qū)管理條例》《云南省野生動物保護條例》《云南省珍貴樹種保護條例》《云南省森林條例》《云南省環(huán)境保護條例》等地方性法規(guī)，共同構成云南省生物多樣性保護法規(guī)體系，為云南省生物多樣性保護提供更加完善的制度保障。

踐行云南省生態(tài)文明建設排頭兵定位的重要舉措。黨的十九大報告對加快生態(tài)文明體制改革做出了重大部署。云南省要實現(xiàn)建設生態(tài)文明排頭兵的光榮使命，就要把貫徹落實黨的十九大關于生態(tài)文明建設的重大決策部署同深入貫徹習近平總書記考察云南重要講話精神緊密結合，進一步加快生態(tài)文明體制改革，強化生態(tài)文明建設的制度保障。云南省作為生態(tài)大省，一直堅持“環(huán)境優(yōu)先”“保護優(yōu)先”發(fā)展思路，開展《條例》立法就是云南省創(chuàng)新生態(tài)文明制度、踐行生態(tài)文明建設排頭兵、樹立生態(tài)保護標桿的重要舉措，為下一步國家和其他省份開展相關立法提供經(jīng)驗和樣本。

彰顯中國政府履行生物多樣性保護國家責任的決心和能力。我國是最早加入《生物多樣性保護公約》——世界上第一個生物多樣性保護國際公約的國家之一，我國也是第一個制定《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》（2011～2030年）的締約國，積極履行公約的國家保護義務。2020年《生物多樣性公約》締約國第15屆大會（COP15）將在我國召開，我國作為大會的東道國，將在制定未來生物多樣性保護目標和行動方案方面發(fā)揮重要引領作用。

《條例》結構和主要內(nèi)容

《條例》共7章40條，分別為“總則、監(jiān)督管理、物種和基因多樣性保護、生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護、公眾參與和惠益分享、法律責任、附則”?！翱倓t”規(guī)定生物多樣性保護基本原則、保護對象、適用范圍、保護責任主體內(nèi)容，確立《條例》基本框架?！氨O(jiān)督管理”進一步確立縣級、州（市）級、省級環(huán)境保護管理部門、相關自然保護地管理機構的具體職責；“物種和基因多樣性保護、生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護”兩章明確規(guī)定，應當對物種、基因、生態(tài)系統(tǒng)三類保護對象采取就地保護、遷地保護、離體保護措施；“公眾參與和惠益分享”規(guī)定政府應當采取措施鼓勵公眾參與保護，制定規(guī)范實現(xiàn)遺傳資源和傳統(tǒng)知識的惠益分享；“法律責任”重點規(guī)定地方政府未履行制定和保護生物多樣性保護規(guī)劃的法律責任、違法引入和放生外來物種的單位和個人的法律責任；“附則”對《條例》中的專有名詞進行法律界定，明確《條例》生效時間。

《條例》以《生物多樣性保護公約》（1992）、《環(huán)境保護法》等法律為立法依據(jù)，準確界定生物多樣性概念和外延，嚴格遵守《生物多樣性保護公約》要求的保護方式，與上位法保持一致。同時《條例》突出云南省的保護重點，體現(xiàn)云南省的地方特色。

《條例》創(chuàng)新與亮點

體現(xiàn)保護優(yōu)先、損害擔責原則。面對生物多樣性保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，《條例》明確規(guī)定，在保護優(yōu)先的前提下，實現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用?！稐l例》始終貫徹這一原則，緊緊圍繞保護目的，明確政府保護責任，具體規(guī)定對物種、遺傳資源、生態(tài)系統(tǒng)的保護措施，落實政府保護責任，采取激勵措施鼓勵企業(yè)與公眾加入保護行列。我國現(xiàn)已構建生態(tài)環(huán)境保護的法律責任體系，對破壞生物多樣性、造成生態(tài)環(huán)境損害的違法行為，建立包括民事、行政和行政責任在內(nèi)的責任追究制度，構筑生物多樣性法律保護網(wǎng)絡。《條例》要求各級政府落實編制和執(zhí)行生物多樣性保護規(guī)劃責任，對弄虛作假或不作為的將追究法律責任。

建立政府主導、社會參與的生物多樣性保護機制。生物多樣性保護關系到人民基本物質(zhì)生活、關系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、關系到民族文化傳承發(fā)展，保護生物多樣性就是解決經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)人民群眾日益增長的對美好生活的向往與發(fā)展不平衡不充分的矛盾?！稐l例》明確規(guī)定：各級人民政府應當對本行政區(qū)域內(nèi)的生物多樣性保護負責，同時具體規(guī)定了各級人民政府和相關政府部門應當采取各項保護措施、激勵政策、監(jiān)督和執(zhí)行法律法規(guī)，引導企業(yè)采取綠色生產(chǎn)方式、使用有利于生物多樣性保護的產(chǎn)品，鼓勵公民增強保護意識，自覺采用綠色生活方式，建立以政府為主導、企業(yè)和公民共同參與的生物多樣性保護格局。

明確保護責任，實現(xiàn)保護措施法治化?！稐l例》建立以各級人民政府直接負責、環(huán)境保護主管部門綜合管理、相關政府部門監(jiān)督管理的生物多樣性管理體制，規(guī)定環(huán)保部門生物多樣保護的專項職能，并將云南省多年來在生物多樣性保護的成功經(jīng)驗和做法上升為法規(guī)，作為各級人民政府的保護職責寫進法規(guī)條文。各級人民政府應當通過建立自然保護區(qū)、保護小區(qū)、種質(zhì)資源保護區(qū)、劃定禁獵（漁、采、伐、牧）區(qū)，規(guī)定禁獵（漁、采、伐、牧）期等形式進行就地保護，或建設完善植物園、樹木園、繁育中心、野生動物馴養(yǎng)基地等遷地保護網(wǎng)絡和種質(zhì)資源庫、動物細胞庫、畜禽基因庫等離體保存設施，通過多種方式構建起就地保護、遷地保護、離體保存相結合的生物多樣性保護體系和保護網(wǎng)絡。對珍稀瀕危物種、極小種群物種實施搶救性保護，對云南特有物種和在中國僅分布于云南的物種實施重點保護，劃定生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域、生態(tài)保護紅線，嚴格控制外來物種引入，加強區(qū)域協(xié)作，建立健全生物多樣性保護的信息共享、預警預報、應急處置、協(xié)同聯(lián)動等工作機制等?！稐l例》重點列舉地方各級人民政府的保護職責，將技術措施轉化為法律條文，為督促政府履行職責提供法律依據(jù)。

突出重點，體現(xiàn)地方特色?！稐l例》重點突出外來物種監(jiān)管、遺傳資源和傳統(tǒng)知識的保護與恵益分享。《條例》明確規(guī)定當?shù)丨h(huán)境保護、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等行政主管部門或者相關自然保護地管理機構承擔外來物種監(jiān)管職責，應當建立對外來物種生態(tài)風險預警和應急響應機制?！稐l例》加大違法引入外來物種行為的處罰力度，最高可以處以15萬元罰款。云南省豐富的生物多樣性也孕育了豐富的傳統(tǒng)文化，云南境內(nèi)25個少數(shù)民族在長期的生產(chǎn)實踐中掌握大量地方性知識，對于保護和開發(fā)生物資源、發(fā)展中醫(yī)藥、培育動植物新品種、傳承民族文化具有重要的指引作用?！稐l例》規(guī)定縣級以上人民政府及相關部門應當調(diào)查、搜集、整理與生物多樣性保護相關的傳統(tǒng)知識、方法和技能，支持通過法律保護傳統(tǒng)知識，制定遺傳資源恵益分享制度，將恵益分享制度與減貧相結合，保護當?shù)厣鐓^(qū)和傳承人的合法權益。這也是我國首次規(guī)定遺傳資源和傳統(tǒng)知識恵益分享制度的地方性法規(guī)。