我國(guó)監(jiān)察官制度構(gòu)建的展望
——瑞典監(jiān)察制度對(duì)我國(guó)的啟示

楊恩泰，尹淑榕

（1.四川大學(xué) 四川成都 610207；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行梁河縣支行 云南德宏 679200）

中共中央總書記習(xí)近平在主持研究深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法過(guò)程中，多次對(duì)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)提出明確要求，相關(guān)系列重要論述也為構(gòu)建監(jiān)察官制度指明了方向[1]。深入推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革面臨著亟待構(gòu)建我國(guó)監(jiān)察官制度、完善監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。域外監(jiān)察制度實(shí)踐具有成功經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家（尤其是瑞典）普遍重視監(jiān)察隊(duì)伍的建設(shè)?；谖覈?guó)當(dāng)下現(xiàn)實(shí)，瑞典經(jīng)驗(yàn)?zāi)軒?lái)哪些啟示，我國(guó)應(yīng)從哪些方面構(gòu)建和完善監(jiān)察官制度值得進(jìn)一步探究。

一、我國(guó)監(jiān)察官制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)背景

（一）構(gòu)建監(jiān)察官制度是監(jiān)察體制改革面臨的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

2018年3月20日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第十四條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度”，可以說(shuō)，《監(jiān)察法》第十四條落實(shí)了以習(xí)近平為核心的黨中央作出的重要部署，為國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度確立了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，提供了法律依據(jù)。但是，國(guó)家實(shí)行什么樣的監(jiān)察官制度，怎樣實(shí)行監(jiān)察官制度，其具體依據(jù)是法律還是其他法規(guī)或規(guī)范性文件，《監(jiān)察法》并未明文規(guī)定。對(duì)此，中紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室出臺(tái)的《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》（以下簡(jiǎn)稱《〈監(jiān)察法〉釋義》）表示“這有待進(jìn)一步研究論證后由有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行決策”。2018年9月7日公布的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》中，《監(jiān)察官法》已被列入立法規(guī)劃中的第二類項(xiàng)目，屬于“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”，將由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)提請(qǐng)審議或作為牽頭起草單位[2]。構(gòu)建我國(guó)監(jiān)察官制度是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是我國(guó)全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期面臨的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。盡快構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察官制度已成為縱深推進(jìn)我國(guó)監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

（二）構(gòu)建監(jiān)察官制度是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察隊(duì)伍專業(yè)化、規(guī)范化、職業(yè)化的必然要求

第一，監(jiān)察委員會(huì)具備憲法賦予的獨(dú)立地位，整合了原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)職能，監(jiān)察權(quán)力大，監(jiān)察對(duì)象和范圍廣泛，擁有集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗力量。且監(jiān)察委員會(huì)作為政治機(jī)關(guān)，除了負(fù)責(zé)監(jiān)察職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，還承擔(dān)著廉政建設(shè)、反腐敗工作、懲戒與教育的職能。《監(jiān)察法》明確我國(guó)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的目的是“實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開(kāi)展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要保障國(guó)家監(jiān)察職能的有效運(yùn)行，必須建立一支專業(yè)化職業(yè)化的監(jiān)察隊(duì)伍。

第二，紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公要求其工作人員既要熟悉黨內(nèi)法規(guī)制度，又要掌握相關(guān)法律知識(shí)。在反腐敗工作不斷取得新進(jìn)展、遇到新問(wèn)題，監(jiān)察法規(guī)供給不足的當(dāng)下，傳統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的職業(yè)素質(zhì)、履職保障和隊(duì)伍管理等方面難以滿足新時(shí)代反腐工作的要求。要提升反腐工作的法治水平，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍不僅要有過(guò)硬的政治素質(zhì)，還要有較高的專業(yè)職業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)著開(kāi)展反腐敗國(guó)際交流與合作的職能，建立一支專業(yè)的監(jiān)察隊(duì)伍，符合世界監(jiān)察制度的發(fā)展潮流。

第三，監(jiān)察工作人員是具體履行監(jiān)察職能、行使監(jiān)察權(quán)力的主體，“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，構(gòu)建監(jiān)察官制度既是對(duì)監(jiān)察官權(quán)力運(yùn)行的保障，也是對(duì)其權(quán)力行使邊界的明確和規(guī)范。同屬于公職人員的法官、檢察官有對(duì)應(yīng)的《法官法》《檢察官法》等組織制度構(gòu)建對(duì)其規(guī)范與保障，且隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，上述法律也在不斷修改更新以適應(yīng)相關(guān)職業(yè)群體的發(fā)展。因此，通過(guò)制度層面規(guī)定監(jiān)察官的職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、追責(zé)獎(jiǎng)懲等內(nèi)容，可以形成對(duì)監(jiān)察官行為的規(guī)范、指引、保障與監(jiān)督，提高監(jiān)察權(quán)運(yùn)用的公信力和權(quán)威性。

第四，構(gòu)建監(jiān)察官制度有利于促進(jìn)監(jiān)察職業(yè)共同體建設(shè)。職業(yè)共同體是社會(huì)分工的產(chǎn)物，包括共同價(jià)值觀的認(rèn)同、身份的認(rèn)同以及共同體明晰的社會(huì)邊界等[3]。類似于構(gòu)建法官、檢察官、警官等職業(yè)共同體，從制度層面明確監(jiān)察工作人員的職業(yè)屬性、任職條件、職業(yè)操守、職業(yè)保障等有利于監(jiān)察工作群體對(duì)自身職業(yè)有清楚的認(rèn)知和定位，提高其職業(yè)歸屬感、榮譽(yù)感和幸福感，也有利于促進(jìn)全社會(huì)對(duì)監(jiān)察隊(duì)伍的了解，提高社會(huì)認(rèn)同。

（三）構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察官制度需立足國(guó)情吸收域外有益經(jīng)驗(yàn)

監(jiān)察官制度構(gòu)建要立足中國(guó)歷史文化傳統(tǒng)，在吸收國(guó)（境）外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成具有中國(guó)特色的監(jiān)察官制度體系[4]。可以說(shuō)，“立足國(guó)情，吸收外來(lái)有益經(jīng)驗(yàn)”是《〈監(jiān)察法〉釋義》對(duì)我國(guó)監(jiān)察官制度構(gòu)建的進(jìn)一步闡釋，為具體實(shí)踐提供了方向指引。

一是立足國(guó)情。中國(guó)監(jiān)察制度歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，監(jiān)察御史制度是國(guó)家政治制度的重要組成部分，各朝各代十分重視監(jiān)察制度建設(shè)及其運(yùn)行的制度化和法律化[5]。在數(shù)千年的歷史發(fā)展中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。古代監(jiān)察官的基本任務(wù)是整肅百僚、糾正官邪、彈劾非違、維持綱紀(jì)，以確保官僚隊(duì)伍的基本素質(zhì)，通過(guò)“彰善癉惡，激濁揚(yáng)清”，充分實(shí)現(xiàn)國(guó)家的職能。監(jiān)察御史制度對(duì)于古代政治權(quán)力的運(yùn)行，發(fā)揮了積極的規(guī)范和制衡作用，無(wú)論是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，還是司法機(jī)關(guān)都在監(jiān)察范圍之內(nèi)[6]。中國(guó)古代監(jiān)察制度雖是專制皇權(quán)的產(chǎn)物，但其在監(jiān)察官稱謂、選拔、等級(jí)方面仍具有現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

二是吸收外來(lái)。在新時(shí)代監(jiān)察體制改革的背景下，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)從憲法地位和其權(quán)力類型來(lái)看，屬于“新興事物”，縱觀我國(guó)歷史，沒(méi)有直接相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可循[7]。監(jiān)察體制改革以來(lái)，我國(guó)與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，充分借鑒國(guó)（境）外有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，在監(jiān)察制度設(shè)計(jì)和監(jiān)察職能有效運(yùn)行等方面取得了重要進(jìn)展。無(wú)論在制度實(shí)踐層面還是學(xué)術(shù)理論層面，國(guó)（境）外先進(jìn)制度經(jīng)驗(yàn)如北歐議會(huì)監(jiān)察專員制度、我國(guó)香港廉政公署實(shí)踐等都對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了重要影響。良好的反腐敗體系，制度是決定性的，但是反腐敗主體的素質(zhì)也至關(guān)重要[8]。進(jìn)一步完善我國(guó)監(jiān)察體制改革，還需要吸收域外成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)打造一支專業(yè)的監(jiān)察隊(duì)伍保障反腐敗職能的運(yùn)行。縱觀域外的反腐敗實(shí)踐，都非常重視反腐敗隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。各國(guó)監(jiān)察官職責(zé)的共通之處都是對(duì)公權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)家為了確保這一職責(zé)能嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，往往會(huì)建立與監(jiān)察官行使職責(zé)相配套的條件和制度，通過(guò)監(jiān)察官的任免條件、任職資格、獎(jiǎng)懲制度等保障監(jiān)察官獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)。特別是1809年起源于瑞典的近代議會(huì)監(jiān)察專員制度，通過(guò)兩百余年的發(fā)展，經(jīng)受了時(shí)間和空間的檢驗(yàn)，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，成為世界上最受歡迎和效仿國(guó)家最多的監(jiān)察制度。其監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)方面的相關(guān)實(shí)踐和有益經(jīng)驗(yàn)，能為我國(guó)構(gòu)建監(jiān)察官制度提供寶貴的借鑒意義。

二、瑞典監(jiān)察官制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）瑞典監(jiān)察制度的優(yōu)越性

瑞典是第一個(gè)建立近代監(jiān)察制度的國(guó)家，其議會(huì)監(jiān)察專員制度誕生于1809年，經(jīng)過(guò)兩百余年的發(fā)展，取得了良好效果，影響范圍從斯堪迪納維亞半島逐步擴(kuò)展到歐陸國(guó)家，乃至全世界[9]。到21世紀(jì)初，已有100多個(gè)國(guó)家設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，甚至涌現(xiàn)出關(guān)于監(jiān)察專員的國(guó)際和區(qū)域性組織[10]。根據(jù)監(jiān)察貪污腐敗的權(quán)威國(guó)際非政府組織“透明國(guó)際”發(fā)布的2017年清廉指數(shù)中，瑞典再次名列前四。議會(huì)監(jiān)察專員制度給瑞典本國(guó)帶來(lái)的變化以及在世界其他國(guó)家的成功實(shí)踐，證明了制度的生命力和優(yōu)越性。瑞典成為世界上最清廉的國(guó)家之一，制度保障是基礎(chǔ)，關(guān)鍵還在于擁有一批素質(zhì)高、專業(yè)強(qiáng)的監(jiān)察官。瑞典通過(guò)完備的監(jiān)察官制度對(duì)監(jiān)察專員的組織產(chǎn)生、任免資格、權(quán)責(zé)義務(wù)、正常履職等方面進(jìn)行保障。

（二）瑞典監(jiān)察官的產(chǎn)生方式及組織體系

瑞典監(jiān)察官最初稱為“專員（Commissioner）”，后又被稱作“監(jiān)察專員”（Ombudsman），這也是英語(yǔ)國(guó)家對(duì)監(jiān)察官的慣常稱謂。瑞典監(jiān)察官制度的法律依據(jù)主要是《政府組織法》《議會(huì)法》和《議會(huì)監(jiān)察專員指令法》[11]，根據(jù)《政府組織法》規(guī)定，監(jiān)察專員由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使職權(quán)，每屆任期4年，最多連任兩屆。

瑞典現(xiàn)共有4名監(jiān)察官，共同組成監(jiān)察專員公署，分管不同領(lǐng)域事務(wù)。一位是首席監(jiān)察專員，作為公署的行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)處理各項(xiàng)日常事務(wù)，主管稅收、人事、政府文件向公眾公開(kāi)和選舉方面的案件[12]，負(fù)責(zé)頒布規(guī)章和分派案件；第二位監(jiān)察專員主管司法和獄政案件；第三位監(jiān)察專員主管對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督案件；最后一位處理武裝部隊(duì)案件以及一切不屬于其他專員管轄的民政事宜和地方政府方面的案件。各專員之間沒(méi)有上下級(jí)隸屬關(guān)系，各司其職，分工協(xié)作，彼此互不監(jiān)督。監(jiān)察專員公署下設(shè)秘書處，又稱監(jiān)察專員辦公室，主要負(fù)責(zé)處理公署的日常事務(wù)及活動(dòng)。秘書處共有50余名工作人員輔助監(jiān)察官工作，并可視情況配置專家、顧問(wèn)等輔助人員，有效減輕了監(jiān)察官的工作量。

（三）瑞典監(jiān)察官的任職條件及職責(zé)內(nèi)容

瑞典監(jiān)察官的選任十分注重法律素質(zhì)和道德修養(yǎng)。其一，瑞典《政府組織法》規(guī)定，監(jiān)察專員“由議會(huì)從具有杰出法律才能和人格正直的人士”中選舉產(chǎn)生。為保證監(jiān)察官有能力客觀、公正、高效的履行監(jiān)察職能，監(jiān)察官一般從最高法院和最高行政法院中符合標(biāo)準(zhǔn)的成員中產(chǎn)生，通常是精通法律的無(wú)黨派人士，具有資深的法律背景和法律素養(yǎng)[13]。監(jiān)察官離任時(shí)，往往會(huì)被任命為法院的法官。不僅如此，秘書處的監(jiān)察輔助工作人員也具備良好的法律素質(zhì)。據(jù)相關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，秘書處成員中約30名（約占總數(shù)60%）是法律工作者，來(lái)自于法院、行政法院或行政機(jī)關(guān)，受過(guò)良好的法律訓(xùn)練，能夠客觀公正處理案件[14]。其二，監(jiān)察官需具備極高的道德修養(yǎng)，要求其社會(huì)聲望、學(xué)識(shí)資歷、個(gè)人品格、社會(huì)形象都是社會(huì)上的佼佼者。瑞典的大學(xué)法學(xué)本科教育課程囊括了社會(huì)科學(xué)等各種科目[15]，為培養(yǎng)德才兼?zhèn)?、全面發(fā)展、經(jīng)驗(yàn)豐富的監(jiān)察官提供了良好的教育條件。監(jiān)察官一旦有道德敗壞或違紀(jì)違法行為，不僅受到嚴(yán)懲，還會(huì)遭到社會(huì)公眾的輿論譴責(zé)，社會(huì)形象和公信力遭到嚴(yán)厲打擊。

瑞典監(jiān)察官的職權(quán)具有權(quán)威性和獨(dú)立性。《議會(huì)監(jiān)察專員指令法》第2條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督法院、行政機(jī)關(guān)及地方和區(qū)域性政府機(jī)構(gòu)及其公職人員和雇員、工作涉及公權(quán)力行使的其他個(gè)人、公共企業(yè)中的官員和雇員等?！北O(jiān)察官的主要職責(zé)是根據(jù)憲法和議會(huì)的指令，在各自的監(jiān)督管轄領(lǐng)域內(nèi)受理一切控告國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位及其工作人員的申訴案件[16]。監(jiān)察官的監(jiān)察對(duì)象廣泛，除議會(huì)議員、內(nèi)閣大臣、司法總長(zhǎng)、中央銀行董事等少數(shù)人員以外，其他人員均納入監(jiān)察范圍之內(nèi)；監(jiān)察職權(quán)充分，具體包括：接受投訴權(quán)、調(diào)查權(quán)、做出最終裁決權(quán)、批評(píng)建議權(quán)、提起公訴權(quán)、立法建議權(quán)。監(jiān)察官只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，每年向議會(huì)提交年度報(bào)告，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人的干涉。只有不受議會(huì)信任并經(jīng)法定程序才能被議會(huì)罷免，且議會(huì)對(duì)監(jiān)察官的干涉僅限于原則性的指示工作，不插手其具體事務(wù)。監(jiān)察官通過(guò)行使職權(quán)，主動(dòng)調(diào)查與處理投訴相結(jié)合，發(fā)揮著保障法律、預(yù)防腐敗、廉政教育、維護(hù)人權(quán)的功能。

（四）瑞典監(jiān)察官的工作效能及履職保障

科學(xué)的分工組織體系和高素質(zhì)的監(jiān)察隊(duì)伍促使瑞典監(jiān)察工作的高效率。4名監(jiān)察官和一個(gè)秘書處一年要處理將近7000個(gè)案子，在國(guó)土面積為45萬(wàn)平方千米、人口約一千萬(wàn)的瑞典，幾乎每1400人便會(huì)產(chǎn)生一個(gè)案件[17]。在20世紀(jì)初，瑞典監(jiān)察案件總數(shù)不足100件，但到二十世紀(jì)末上升到4000余件。根據(jù)瑞典監(jiān)察員1975年發(fā)表在《年度報(bào)告書》的辦案情況一覽表，瑞典監(jiān)察官當(dāng)年辦案2293件，幾乎是同年英國(guó)議會(huì)監(jiān)察專員辦案數(shù)量的10倍。

辦案效率高、監(jiān)察隊(duì)伍強(qiáng)、反腐收效好不僅僅是因?yàn)楸O(jiān)察官擁有獨(dú)立的職權(quán)和權(quán)威的地位，還要?dú)w功于瑞典注重保護(hù)監(jiān)察官的正常履職，多方位的保障措施解決了監(jiān)察官的后顧之憂，激勵(lì)了監(jiān)察官的工作積極性。一是經(jīng)濟(jì)保障。監(jiān)察官的薪資待遇水平高，有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，待遇普遍高于最高法院法官。首席監(jiān)察官每年會(huì)向議會(huì)提交財(cái)政預(yù)算，議會(huì)審核通過(guò)后直接劃撥經(jīng)費(fèi)給監(jiān)察公署自由支配，不受政府的制約。監(jiān)察官不受經(jīng)濟(jì)壓力的影響，一方面保障了職業(yè)的穩(wěn)定性，另一方面避免了自身因受利益驅(qū)使而違法犯罪，侵害公共利益。二是法律保障。瑞典通過(guò)憲法及完備的相關(guān)專門性法律，明確了監(jiān)察官的權(quán)利義務(wù)，有利于指引和規(guī)范監(jiān)察官的行為舉止，專注且正確地行使職權(quán)。通過(guò)法律賦予監(jiān)察官獨(dú)立的地位，未出現(xiàn)特殊情況不得隨意罷免，這也是一種身份的保障。第三，安全保障。瑞典注重監(jiān)察官的工作環(huán)境和人身財(cái)產(chǎn)的安全，有完善的登記拜訪措施。適當(dāng)?shù)穆穆毣砻鈾?quán)也促進(jìn)了監(jiān)察官的工作順利開(kāi)展。加之監(jiān)察官注重自身修養(yǎng)，監(jiān)察工作受到公眾認(rèn)可和接受，打擊報(bào)復(fù)現(xiàn)象得到有效遏制。另外，《議會(huì)監(jiān)察專員指令法》規(guī)定的不受監(jiān)察專員監(jiān)督的對(duì)象往往是政要首腦，這使得監(jiān)察專員的角色“明顯地沒(méi)那么危險(xiǎn)”[18]。

（五）瑞典監(jiān)察官的約束與監(jiān)督

首先，監(jiān)察官由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督。監(jiān)察官有義務(wù)定期向議會(huì)提交工作報(bào)告，如實(shí)報(bào)告工作情況，若議會(huì)對(duì)工作報(bào)告不滿意有權(quán)經(jīng)正當(dāng)程序解除其職務(wù)。同時(shí)，工作報(bào)告向社會(huì)公眾公開(kāi)，公眾有權(quán)知悉工作報(bào)告情況，并可以對(duì)此表達(dá)民主意見(jiàn)。其次，監(jiān)察工作中的監(jiān)察結(jié)果可以通過(guò)新聞媒體向社會(huì)公布，為公民監(jiān)督監(jiān)察職權(quán)行使拓展了渠道。再次，首席監(jiān)察官制定的年度工作方案和經(jīng)費(fèi)預(yù)算需要制作成年度報(bào)告提交議會(huì)和審計(jì)署，并及時(shí)向社會(huì)公眾如實(shí)公開(kāi)。最后，瑞典的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度增強(qiáng)了監(jiān)察官的透明度，官員的財(cái)產(chǎn)和納稅情況公開(kāi)透明，公民有權(quán)隨時(shí)查詢，對(duì)監(jiān)察官起到較好的制約監(jiān)督作用。

三、我國(guó)監(jiān)察官制度構(gòu)建的展望

近代監(jiān)察制度在瑞典誕生后，逐漸超越地域國(guó)別，日益成為全世界認(rèn)可的政治制度。2012年，140多個(gè)國(guó)家在國(guó)家、州、地區(qū)和市的層次上設(shè)立了監(jiān)察專員[19]。根據(jù)國(guó)際監(jiān)察協(xié)會(huì)(IOI)2015年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界已有97個(gè)國(guó)家和地區(qū)的198個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)和個(gè)人加入了國(guó)際監(jiān)察協(xié)會(huì)[20]。瑞典反腐敗的成功，不僅得益于議會(huì)監(jiān)察制度的有效運(yùn)行，關(guān)鍵還在于擁有一批素質(zhì)高、專業(yè)強(qiáng)的監(jiān)察官。通過(guò)完備的法律制度、高效的組織分工、高標(biāo)準(zhǔn)的人才選拔、多方位的履職保障等，瑞典為培養(yǎng)優(yōu)秀監(jiān)察官制造了條件。瑞典建設(shè)監(jiān)察隊(duì)伍的有益經(jīng)驗(yàn)?zāi)転檎谔剿鹘⒈O(jiān)察官制度的我國(guó)提供借鑒。當(dāng)然，沒(méi)有放之四海皆準(zhǔn)的制度，吸收瑞典成功經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵要立足國(guó)情，結(jié)合現(xiàn)實(shí)，客觀把握兩國(guó)不同背景，在借鑒與反思中找到適合我國(guó)的路徑。

（一）健全監(jiān)察官法律制度體系，細(xì)化權(quán)責(zé)義務(wù)范圍

第一，瑞典監(jiān)察官制度的有效運(yùn)行，有賴于《政府組織法》《議會(huì)法》《議會(huì)監(jiān)察專員指令法》等完備的法律規(guī)范作為保障。法律規(guī)范是構(gòu)建監(jiān)察官制度的基礎(chǔ)保障。我國(guó)《監(jiān)察法》第十四條雖為構(gòu)建監(jiān)察官制度提供了法律依據(jù)，但僅作了原則性的規(guī)定，要進(jìn)一步指引、規(guī)范、保障監(jiān)察官職業(yè)群體的運(yùn)作，需出臺(tái)專門性法律規(guī)范。雖然全國(guó)人大常委會(huì)已將《監(jiān)察官法》納入立法規(guī)劃，但目前尚屬于第二類立法項(xiàng)目，距離出臺(tái)還有一定時(shí)日，為回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，《監(jiān)察官法》的立法起草進(jìn)程有待加快。法官、檢察官和監(jiān)察官同屬于機(jī)關(guān)性質(zhì)公務(wù)人員。但是，前兩者不僅有專門性法律《法官法》、《檢察官法》分別對(duì)他們進(jìn)行職業(yè)保障，還有《法院組織法》、《檢察院組織法》對(duì)其組織體系進(jìn)行規(guī)范。有鑒于此，為保障國(guó)家監(jiān)察職能高效運(yùn)行，待條件成熟，還應(yīng)出臺(tái)《監(jiān)察法實(shí)施細(xì)則》和《監(jiān)察委員會(huì)組織法》等相關(guān)規(guī)范作為配套措施。

第二，制定《監(jiān)察官法》可以參考我國(guó)《檢察官法》和《法官法》的立法體例，對(duì)監(jiān)察官的職責(zé)、義務(wù)、權(quán)利、任免、管理、考核、獎(jiǎng)懲、保障等八大方面進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。但應(yīng)當(dāng)注意，監(jiān)察官不是司法工作人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，相關(guān)法律規(guī)范的制定不能照搬照抄司法職業(yè)群體。《監(jiān)察法釋義》也提到“要?jiǎng)?chuàng)制中國(guó)特色監(jiān)察官制度，獨(dú)立于法官、檢察官、警官制度，不照搬照抄”。監(jiān)察官的基本屬性是公務(wù)員，其相關(guān)法律規(guī)范的制定既要符合《公務(wù)員法》的基本精神又要結(jié)合自身職業(yè)特點(diǎn)。同時(shí)，在黨政合署背景下，《監(jiān)察官法》的制定還與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)。且《公務(wù)員法》近期已被修訂，即將于2019年6月實(shí)施，加之《檢察官法》和《法官法》正在修訂階段，《監(jiān)察官法》的制定應(yīng)吸取上述法律的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)立法前瞻性。

第三，通過(guò)制定《監(jiān)察官法》，可以在《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上細(xì)化監(jiān)察官的權(quán)責(zé)義務(wù)，更好地規(guī)范和管理監(jiān)察人員。例如可以注意以下幾個(gè)方面：《監(jiān)察法》詳細(xì)規(guī)定了九種監(jiān)察官應(yīng)受處罰、承擔(dān)責(zé)任的情形，但卻未明確規(guī)定監(jiān)察官的免除情形及免除程序；《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察官有權(quán)提出監(jiān)察建議，但提出監(jiān)察建議的方式和程序有待明晰；《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察人員有監(jiān)督調(diào)查處置的權(quán)力，但并未針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的行政管理職責(zé)進(jìn)行細(xì)化；《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察人員有嚴(yán)格保密義務(wù)，但并未保密的范圍、程度和方式；此外，還包括監(jiān)察官的等級(jí)劃分、禁業(yè)范圍、任職回避的情形、如何開(kāi)展廉政教育等等。

（二）加強(qiáng)監(jiān)察官綜合能力建設(shè)，注重德法兼修

1.提高法律專業(yè)素質(zhì)。瑞典監(jiān)察官之所以專業(yè)和高效，與自身?yè)碛袠O高的法律素質(zhì)分不開(kāi)。與我國(guó)監(jiān)察官相比，瑞典監(jiān)察官職權(quán)相對(duì)廣泛，還擁有起訴權(quán)和立法建議權(quán)，這要求瑞典監(jiān)察官必須精通法律。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)背景，提高監(jiān)察官的法律專業(yè)素養(yǎng)現(xiàn)實(shí)且有必要。首先，監(jiān)察官監(jiān)察的對(duì)象包括一切行使公權(quán)力的公職人員，必然包含法官、檢察官等司法工作人員。司法工作人員大多精通法律，擁有法律職業(yè)資格，且日常工作處處涉及法律運(yùn)用，要對(duì)其進(jìn)行合法合理的監(jiān)督，必須具備相應(yīng)的法律專業(yè)知識(shí)，正如“監(jiān)督者要比被監(jiān)督者更專業(yè)”。其次，人員轉(zhuǎn)隸、黨政合署辦公后，紀(jì)檢監(jiān)察部門整合了紀(jì)委、原行政監(jiān)察和檢察院相關(guān)部門的人員，難免會(huì)出現(xiàn)監(jiān)察人員專長(zhǎng)不一，素質(zhì)不齊現(xiàn)象。特別是之前屬于員額檢察官的人員轉(zhuǎn)隸后，監(jiān)察隊(duì)伍就會(huì)出現(xiàn)“有證”（擁有法律職業(yè)資格）和“沒(méi)證”（沒(méi)有法律職業(yè)資格）的人共同辦案的現(xiàn)象，且不說(shuō)辦案效果如何，還會(huì)增加社會(huì)的質(zhì)疑，降低公信力。再次，《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》規(guī)定監(jiān)察委具有對(duì)88種職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，明確將原屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件范圍劃歸監(jiān)察機(jī)關(guān)，大體囊括了涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊等行為。雖然監(jiān)察委主要的工作任務(wù)屬于“前三種形態(tài)”等監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，但是涉及處理職務(wù)犯罪案件的時(shí)候，要做到《監(jiān)察法》規(guī)定的“與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”，就必須要加強(qiáng)法律修養(yǎng)，提高對(duì)實(shí)體法和程序法的掌握程度。最后，提高監(jiān)察官法律素質(zhì)，有利于促進(jìn)監(jiān)察委在反腐敗的同時(shí)實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)的功能，實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》第5條規(guī)定的“在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”。

提高監(jiān)察官法律素質(zhì)需結(jié)合實(shí)際，多措并舉。監(jiān)察官肩負(fù)的職能豐富，且來(lái)源多樣，不能機(jī)械地將其劃分為單一的法律人才。目前處于改革之初，監(jiān)察機(jī)關(guān)很大部分成員是原紀(jì)委人員，監(jiān)察官的準(zhǔn)入資格不宜照搬法律職業(yè)群體，不適宜要求所有監(jiān)察人員一律通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，那樣既不實(shí)際，也不利于監(jiān)察隊(duì)伍的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。2018年出臺(tái)的《國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》并未要求監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員通過(guò)法考，但可以看到的是，越來(lái)越多的崗位被納入法律職業(yè)資格考試范圍。為保障人員轉(zhuǎn)隸后的有效融合，監(jiān)察職能的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，可以采取“老人老辦法、新人新辦法”的思路，對(duì)初任監(jiān)察官或新進(jìn)監(jiān)察人員，要求其具備相應(yīng)法律職業(yè)資格證書，并根據(jù)不同地域區(qū)分法律資格等級(jí)要求，如民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)可將法律資格要求適當(dāng)放寬至“C”等級(jí)，待條件成熟時(shí)，國(guó)家可以根據(jù)監(jiān)察官職業(yè)群體特征和要求，適時(shí)出臺(tái)“監(jiān)察職業(yè)資格考核”辦法。同時(shí)，應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員的黨內(nèi)法規(guī)和法律技能的長(zhǎng)期培訓(xùn)，紀(jì)法結(jié)合，融會(huì)貫通，形成“老人帶新人，新人啟老人”的學(xué)習(xí)交流模式。特別是針對(duì)“老人”，通過(guò)案例教學(xué)、專題討論，模擬演練等學(xué)習(xí)方式，能快速提升其專業(yè)能力，還能培養(yǎng)其長(zhǎng)期學(xué)習(xí)、提升自我的好習(xí)慣。

2.加強(qiáng)道德修養(yǎng)和政治素質(zhì)。良好的道德素質(zhì)和個(gè)人修養(yǎng)增強(qiáng)了瑞典監(jiān)察官的權(quán)威和公信力，促進(jìn)了瑞典公民對(duì)監(jiān)察工作的信任，培養(yǎng)了廉政文化。我國(guó)在構(gòu)建監(jiān)察官制度的同時(shí)應(yīng)注重提高監(jiān)察官的道德、政治素質(zhì)。其一，我國(guó)《監(jiān)察法》第55條、第56條規(guī)定了對(duì)監(jiān)察人員的政治、道德、素質(zhì)方面的要求。條文中的“忠誠(chéng)”“干凈”“擔(dān)當(dāng)”“秉公執(zhí)法”“保守秘密”要求監(jiān)察官要忠于黨和國(guó)家、忠于人民、法律和事實(shí)，有堅(jiān)定的信念和黨性，愛(ài)黨愛(ài)國(guó)毫不動(dòng)搖；要正直廉潔，守紀(jì)律、講規(guī)矩，受得住誘惑，杜絕腐??；要用好權(quán)力，擔(dān)好責(zé)任，時(shí)刻為人民著想。為保證監(jiān)察官清廉，應(yīng)效仿《法官法》修訂草案二審稿的精神，不允許“在高校、科研院所兼職從事教學(xué)研究工作”。同時(shí)，2018年底修訂的《公務(wù)員法》中，第7條從舊法的“任人唯賢、德才兼?zhèn)洹毙薷臑椤暗虏偶鎮(zhèn)?，以德為先”，把道德素質(zhì)置于用人標(biāo)準(zhǔn)最先；在公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的條件中增加了“具有良好的政治素質(zhì)和道德品行”。故監(jiān)察委應(yīng)構(gòu)筑長(zhǎng)效的道德培養(yǎng)和道德自律機(jī)制，加強(qiáng)道德模范監(jiān)察官的示范帶頭作用。其二，我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，政治性是根本屬性。強(qiáng)調(diào)我國(guó)監(jiān)察人員的政治素質(zhì)，是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察工作開(kāi)展的根本保證。這不同于瑞典監(jiān)察官制度，瑞典監(jiān)察官與黨派利益無(wú)爭(zhēng)，不隨黨派共進(jìn)退。而我國(guó)監(jiān)察官肩負(fù)著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的重任，監(jiān)察工作政治性強(qiáng)，政治素質(zhì)十分必要，沒(méi)有過(guò)硬的政治素質(zhì)將會(huì)給從嚴(yán)治黨、廉政建設(shè)和反腐敗工作埋下隱患。例如北京市在監(jiān)察試點(diǎn)改革時(shí)，對(duì)監(jiān)察人員的挑選特別注重政治素質(zhì)，從檢察院轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委的均是中共黨員[21]。

3.完善監(jiān)察官綜合職業(yè)能力，加強(qiáng)國(guó)際反腐敗合作能力建設(shè)。（1）監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)著豐富的職能，而不僅僅是監(jiān)察職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。隨著監(jiān)察體制改革的深入發(fā)展，監(jiān)察制度在未來(lái)社會(huì)諸多領(lǐng)域還有廣闊的空間。比如，隨著我國(guó)人權(quán)保障事業(yè)的發(fā)展和人權(quán)保障需求的增強(qiáng)，我國(guó)監(jiān)察官也會(huì)像瑞典監(jiān)察官一樣肩負(fù)著保護(hù)人權(quán)的功能。憲法規(guī)定保護(hù)人權(quán)，保護(hù)人權(quán)就是推進(jìn)憲法實(shí)施。這就要求監(jiān)察官加強(qiáng)人權(quán)理念培訓(xùn)，提高人權(quán)保護(hù)能力。（2）加強(qiáng)國(guó)際反腐敗交流與合作是《監(jiān)察法》的重要內(nèi)容。在中國(guó)積極主動(dòng)參與全球治理、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的今天，應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)監(jiān)察官涉外反腐敗能力建設(shè)，提升涉外法律能力、涉外組織能力，涉外語(yǔ)言能力。國(guó)家監(jiān)察委要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，利用國(guó)際監(jiān)察教育培訓(xùn)的方式為監(jiān)察官提供掌握國(guó)外法律制度、監(jiān)察機(jī)制、工作程序的機(jī)會(huì)，培養(yǎng)監(jiān)察人員國(guó)際反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助、資產(chǎn)追回、信息交流的能力，打造一批國(guó)際化監(jiān)察隊(duì)伍，為國(guó)際反腐敗事業(yè)貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，提供中國(guó)方案。

（三）健全監(jiān)察隊(duì)伍組織體系，保障監(jiān)察職能高效運(yùn)行

瑞典僅有4個(gè)監(jiān)察專員，在秘書處的輔助下每年能處理七千余案件，其效率之高還得益于科學(xué)的分工組織體系。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、分工明確、有效的激勵(lì)措施等能保障監(jiān)察工作高效進(jìn)行。在看到瑞典先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要準(zhǔn)確把握我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況。在人員數(shù)量和隊(duì)伍建設(shè)上，瑞典注重打造一支精英化、專業(yè)化的監(jiān)察官隊(duì)伍。而我國(guó)幅員遼闊，反腐敗工作有其特殊性，監(jiān)察工作講究整體協(xié)作，強(qiáng)調(diào)的是整體的專業(yè)化，因此不適合實(shí)行監(jiān)察官員額制。不同于司法機(jī)關(guān)“不告不理”的謙抑性和中立性，監(jiān)察工作往往需要主動(dòng)出擊，團(tuán)隊(duì)密切配合，涉及問(wèn)題很多，所以難以估量特定時(shí)間的監(jiān)察案件數(shù)量和需要的監(jiān)察人力。若推行員額制，一方面會(huì)限制監(jiān)察隊(duì)伍的發(fā)展，減弱辦案力量，另一方面也會(huì)因系統(tǒng)內(nèi)部的差別待遇影響團(tuán)結(jié)合作的積極性。

我國(guó)四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)共3000多個(gè)監(jiān)察單位，要保證監(jiān)察職能發(fā)揮出實(shí)際效果，監(jiān)察官等級(jí)設(shè)置要層次合理扁平化，隊(duì)伍設(shè)計(jì)要精簡(jiǎn)高效，在任免、考評(píng)和晉升制度上科學(xué)設(shè)立上下進(jìn)退機(jī)制。首先，宜把監(jiān)察委全員納入監(jiān)察官序列，可設(shè)立業(yè)務(wù)監(jiān)察官、綜合事務(wù)監(jiān)察官以及輔助事務(wù)官等，其中業(yè)務(wù)監(jiān)察官和綜合事務(wù)監(jiān)察官的基本待遇一樣，在辦案津貼和額外補(bǔ)助上體現(xiàn)專崗專薪的特點(diǎn)。為力求管理扁平化，監(jiān)察官等級(jí)不宜設(shè)置過(guò)細(xì)，可將監(jiān)察官大致分為初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)，初級(jí)是普及性質(zhì)的，中級(jí)和高級(jí)帶有選拔性質(zhì)的。在強(qiáng)調(diào)整體專業(yè)化的同時(shí)，發(fā)揮每個(gè)人不同崗位的作用，激發(fā)整體反腐敗的動(dòng)力和活力，建立配套的多元化職位及晉升路徑，克服基層監(jiān)察單位執(zhí)行力度不足的現(xiàn)象。其次，建立科學(xué)的調(diào)動(dòng)、遴選機(jī)制，為監(jiān)察官提供更大的職業(yè)發(fā)展空間，暢通與一般公務(wù)員的進(jìn)出交流機(jī)制。為保障和激勵(lì)監(jiān)察官的積極性，鑒于目前還在于過(guò)渡期間，可以給予轉(zhuǎn)隸干部在監(jiān)察委和檢察院之間雙向選擇的機(jī)會(huì)。再次，可借鑒瑞典經(jīng)驗(yàn)，豐富監(jiān)察崗位，以應(yīng)對(duì)監(jiān)察工作的復(fù)雜性。針對(duì)不同崗位性質(zhì)還可納入審計(jì)、通信、外語(yǔ)、金融、新聞等不同專業(yè)人才，并邀請(qǐng)外聘專家對(duì)監(jiān)察工作進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)。最后，不斷優(yōu)化工作流程，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)審查與依法調(diào)查有序銜接，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作體系一體化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部工作紀(jì)法銜接，外部工作法法相通。

（四）完善監(jiān)察官履職保障體系，增強(qiáng)職業(yè)穩(wěn)定性和安全性

瑞典監(jiān)察官多方位的職業(yè)保障值得學(xué)習(xí)和借鑒。為保障監(jiān)察官職業(yè)的穩(wěn)定性、安全性，激發(fā)監(jiān)察工作的積極性，我國(guó)應(yīng)從薪資待遇、人身財(cái)產(chǎn)安全、身份、素質(zhì)提升等方面構(gòu)建起職業(yè)保障體系。第一，建立突出權(quán)責(zé)對(duì)等原則的工資制度，綜合國(guó)家財(cái)政能力，逐步改革現(xiàn)有工資待遇，適當(dāng)提高薪酬標(biāo)準(zhǔn)，適薪養(yǎng)廉。工資待遇要符合反腐敗工作開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)需要，可以借鑒公安隊(duì)伍，對(duì)一線辦案人員、偏遠(yuǎn)基層地區(qū)人員、專業(yè)技術(shù)人員等適當(dāng)傾斜照顧，讓監(jiān)察人員切實(shí)增加獲得感、幸福感；可以實(shí)行工資普加制與特崗制結(jié)合，留有一定的浮動(dòng)空間，而非論資排輩，或按比例劃分；建立專門的監(jiān)察官工資待遇財(cái)政保障體系，除行政級(jí)別影響，監(jiān)察人員工資差距不應(yīng)太大，但考慮到監(jiān)察工作難度大、專業(yè)性高，可以采取特殊津貼加績(jī)效獎(jiǎng)金的方式調(diào)動(dòng)積極性。第二，加強(qiáng)監(jiān)察職業(yè)保障立法，將人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、豁免權(quán)以立法形式納入保護(hù)范圍，明確職業(yè)尊嚴(yán)不受侵犯，在確定監(jiān)察官身份后，未出現(xiàn)特殊情況不得隨意變換身份；細(xì)化侵害監(jiān)察人員的具體情形，對(duì)威脅、報(bào)復(fù)陷害、暴力傷害監(jiān)察官及其近親屬的行為從嚴(yán)懲治；應(yīng)采取措施保障監(jiān)察官人身財(cái)產(chǎn)安全不會(huì)受到威脅，對(duì)監(jiān)察官的居住場(chǎng)所、個(gè)人資料做好嚴(yán)格保密措施，提高工作環(huán)境和工作內(nèi)容的安全度，做好辦案場(chǎng)所登記拜訪制度、安全預(yù)警制度。第三，建立相應(yīng)的履職豁免制度，比如在任職或期間退休后，除存在違紀(jì)違法犯罪行為外，辦案過(guò)程中發(fā)表的與案件有關(guān)的言論觀點(diǎn)及其他職務(wù)行為不受法律追究。最后，應(yīng)切實(shí)完善監(jiān)察官培訓(xùn)制度，通過(guò)不斷學(xué)習(xí)新技能、新知識(shí)，克服監(jiān)察工作的新情況、新困難。綜合運(yùn)用自主學(xué)習(xí)、案例教學(xué)、專題研討、遠(yuǎn)程教學(xué)等方式，分類型、分階段、分情況對(duì)監(jiān)察官群體進(jìn)行培訓(xùn)。