機(jī)場(chǎng)周邊違法停車治理問題研究
——以首都國際機(jī)場(chǎng)為例

王 翔,李 強(qiáng)

(1.中國政法大學(xué),北京 100088;2.首都機(jī)場(chǎng)公安局,北京 100621)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高,我國機(jī)動(dòng)車保有量和使用量不斷增長(zhǎng)。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì),截止到2018年底,我國機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)3.27億輛,其中汽車2.4億輛,小型載客汽車首次突破2億輛;機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉_(dá)4.09億人,其中汽車駕駛?cè)?.69億人。2018年,我國機(jī)動(dòng)車保有量比2017年增加2285萬輛,增長(zhǎng)10.51%。機(jī)動(dòng)車數(shù)量猛增情勢(shì)下,公民出行方便程度得以提升,但公安機(jī)關(guān)交通管理部門須面對(duì)一系列難題。其中,違法停車問題最為突出,特別是在大型交通樞紐周圍。這不僅影響道路交通秩序、降低道路通行能力,而且?guī)砹税踩[患,極易誘發(fā)交通事故。

一、首都國際機(jī)場(chǎng)違法停車現(xiàn)狀

北京首都國際機(jī)場(chǎng)是國際大型航空樞紐、世界超大型機(jī)場(chǎng),其年旅客吞吐量早已突破1億人次,地面人員疏散任務(wù)繁重。近年來,該機(jī)場(chǎng)地面交通網(wǎng)絡(luò)日趨完善,然而,出于乘坐體驗(yàn)舒適度的考慮,七座以下轎車、小型、微型載客汽車在機(jī)場(chǎng)地面交通中占有重要地位。因此,機(jī)場(chǎng)周邊仍聚集著大量不同類型的私家車、出租車以及網(wǎng)約車等。此類車輛違法停車較為頻繁,管理難度也較大。

違法停車,是指不按照法律法規(guī)等的規(guī)定隨意停放機(jī)動(dòng)車的違法行為。具體而言,其包括兩方面內(nèi)容:一是違法停放,二是違法臨時(shí)停車。違法停放和違法臨時(shí)停車,不但影響機(jī)場(chǎng)周邊道路使用效率,降低旅客出行滿意度,而且對(duì)機(jī)場(chǎng)周邊的安全和秩序造成嚴(yán)重隱患?？拷鼨C(jī)場(chǎng)停機(jī)坪的航站樓周圍是最能吸引大量私家車、網(wǎng)約車停車的位置,也是法律法規(guī)規(guī)定的禁止普通車輛停放的區(qū)域。根據(jù)機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門的統(tǒng)計(jì),近年來,在全年報(bào)案總數(shù)中,涉及違法停車的報(bào)警案件的數(shù)量占比接近三分之一,大量的違法停車行為嚴(yán)重影響著機(jī)場(chǎng)周邊道路交通管理秩序和安全。機(jī)場(chǎng)及機(jī)場(chǎng)周邊道路相對(duì)一般道路有自身特點(diǎn),在治理違法停車現(xiàn)象時(shí),應(yīng)當(dāng)形成符合其具體實(shí)際的治理機(jī)制和方法。

二、機(jī)場(chǎng)周邊違法停車原因分析

機(jī)場(chǎng)周邊人員密集、集散迅速、運(yùn)營性車輛占比較大,對(duì)其交通秩序構(gòu)成一定壓力,但不必然帶來嚴(yán)重的違法停車問題。本文將以首都國際機(jī)場(chǎng)為例,具體分析違法停車頻繁發(fā)生的原因。

(一)現(xiàn)行治理違法停車的法律規(guī)范相對(duì)滯后

網(wǎng)約車(包括專車、快車等)是近年來新興的出行方式,該新型出行方式給雙方帶來便利的同時(shí),也給交通管理帶來了挑戰(zhàn)。通過分析道路執(zhí)法數(shù)據(jù),交通警察支隊(duì)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)約車大大增加了運(yùn)營性車輛的數(shù)量,在該機(jī)場(chǎng)航站樓及周邊道路的違法停車中,網(wǎng)約車占七成以上。針對(duì)傳統(tǒng)出租車設(shè)定的接送旅客流程,如排隊(duì)定點(diǎn)乘車,對(duì)網(wǎng)約車逐漸失去規(guī)范功能。另外,網(wǎng)約車公司及駕駛?cè)朔ㄖ我庾R(shí)淡漠,利用既有規(guī)范的滯后性謀取利益,也助長(zhǎng)了違法停車的發(fā)生。例如,為應(yīng)對(duì)執(zhí)法部門的治理行動(dòng),部分網(wǎng)約車公司通知司機(jī)繞路躲避執(zhí)法人員,司機(jī)們也通過微信群,將查處地點(diǎn)廣而告之,并通知網(wǎng)約平臺(tái)調(diào)整乘客預(yù)約路線,避開執(zhí)法部門的查處行動(dòng)。

(二)駕駛?cè)朔ㄖ我庾R(shí)淡薄,片面追求經(jīng)濟(jì)利益

目前,北京首都國際機(jī)場(chǎng)共有四個(gè)停車場(chǎng)地(近萬個(gè)停車位)用于服務(wù)私家車、出租車和網(wǎng)約車等社會(huì)車輛停放。但以上各停車場(chǎng)均不免費(fèi),收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各異。在利益驅(qū)動(dòng)之下,加上法治意識(shí)淡漠,不少駕駛?cè)藶椴焕U停車費(fèi),或?yàn)榫徒铀统丝?將車違法停在高速路的應(yīng)急車道上。事實(shí)上,違法停車不論是對(duì)于駕駛?cè)?、乘?還是對(duì)于不特定的社會(huì)人群都是有害而無益的。

(三)機(jī)場(chǎng)周邊警力相對(duì)不足

首都國際機(jī)場(chǎng)交通治理面臨著區(qū)域廣、人員密集且流動(dòng)性大而警力不足的現(xiàn)狀。該機(jī)場(chǎng)交通警察支隊(duì)的轄區(qū)主要包括航站樓及周邊區(qū)域、貨運(yùn)區(qū)、首都國際機(jī)場(chǎng)生活區(qū)。在該管轄區(qū)域內(nèi),道路里程長(zhǎng)達(dá)58公里,其中航站樓前道路約4公里。正是這4公里區(qū)域聚集了出入機(jī)場(chǎng)的巨大人流。然而,該交通警察支隊(duì)一線民警實(shí)有61人,與其他一線單位相比,警力不足情況尤為嚴(yán)重。并且,相當(dāng)一部分警力被部署在航站樓前約4公里的道路上,這就意味著,只有小部分警力能夠部署在另外的54公里道路上預(yù)防和管理違法停車。

違法停車心理學(xué)上也受“羊群效應(yīng)”(從眾效應(yīng))的影響。如果一條道路上杜絕了違法停車現(xiàn)象,那么后來的駕駛?cè)送粌A向于在該路段停放;與之相反,停車人會(huì)傾向于在該路段停放。當(dāng)前由于警力不足,對(duì)違法停車打擊往往不及時(shí),更多的駕駛?cè)司蜁?huì)隨意停放機(jī)動(dòng)車;而出現(xiàn)越來越多違法停車后,需要更多的警力進(jìn)行管理,從而使原本緊張的警力進(jìn)一步短缺。

三、國內(nèi)外違法停車治理機(jī)制分析

違法停車問題并非中國城市獨(dú)有,在世界范圍內(nèi),違法停車曾經(jīng)是或目前仍是大城市常見的問題。上世紀(jì)八十年代,非法停車現(xiàn)象主要發(fā)生在早期的工業(yè)化國家。例如,當(dāng)時(shí)日本的大部分中央商業(yè)區(qū)隨處可見車輛非法停泊在街道上。盡管在高峰時(shí)期,政府會(huì)免費(fèi)提供非街道空間,并實(shí)行嚴(yán)格的泊車規(guī)定,但擁堵情況依然。同時(shí)期的阿姆斯特丹,在使用輪鉗對(duì)非法停放的車輛予以查處之前,在一天之內(nèi),5000米泊車位預(yù)計(jì)發(fā)生13000起非法泊車行為。隨著城市交通治理機(jī)制的完善,這些城市的非法停車問題得到緩解。目前非法停車問題主要集中在人員密集、機(jī)動(dòng)車保有量及個(gè)人使用率增速居高不下且城市規(guī)劃和交通管理機(jī)制尚未完善的發(fā)展中國家。

從各國違法停車問題的發(fā)生和發(fā)展規(guī)律,可以找出其出現(xiàn)的主要原因。首先,該問題大多出現(xiàn)在國家工業(yè)化的初期,與各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及工業(yè)化進(jìn)程相關(guān)。在此特殊時(shí)期,經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng),城市化明顯加快,大城市聚集大量人員與車輛,基礎(chǔ)配套設(shè)施往往短時(shí)期供給不足,在停車制度和治理機(jī)制尚未完善的條件下,必然帶來不同程度的違法停車問題。其次,從停車系統(tǒng)管理方面看,違法停車問題嚴(yán)重的城市,都缺乏停車空間和停車位建設(shè)、管理的統(tǒng)一科學(xué)數(shù)據(jù)和理論支撐。再次,在政策法規(guī)方面,由于城市規(guī)劃不當(dāng)、停車政策法規(guī)不健全、執(zhí)法不力等問題,[1]違法停車現(xiàn)象也會(huì)更加嚴(yán)重。最后,從駕駛?cè)藢用娣治?駕駛?cè)藢?duì)違法停車認(rèn)識(shí)不足、受不良社會(huì)習(xí)慣影響等,也會(huì)加劇違法停車問題。

(一)國外違法停車治理機(jī)制

針對(duì)上述原因造成的違法停車問題,國外治理經(jīng)驗(yàn)可以歸結(jié)為“疏”和“堵”。所謂“疏”,即疏通、疏導(dǎo),也就是通過各種方式分散或滿足機(jī)場(chǎng)周邊日益增長(zhǎng)的停車需求。而“堵”,則是通過各種技術(shù)手段與規(guī)范,對(duì)潛在的違法停車人予以警示,對(duì)已發(fā)生的違法停車進(jìn)行懲罰?！笆琛迸c“堵”相互補(bǔ)充和配合,構(gòu)建相對(duì)合理的違法停車治理機(jī)制,其具體治理措施包括:

一是完善機(jī)場(chǎng)周邊私人停車設(shè)施,設(shè)置合適的停車價(jià)格和更便捷的停車設(shè)施,可以吸引更多的旅客在機(jī)場(chǎng)外停車場(chǎng)停車。例如,洛杉磯國際機(jī)場(chǎng)(LAX)周邊擁有許多私人停車設(shè)施,提供基本停車服務(wù)和高端的豪華停車場(chǎng);在曼徹斯特機(jī)場(chǎng)和蘇格蘭愛丁堡機(jī)場(chǎng)周圍,有大量獨(dú)立運(yùn)營的場(chǎng)外停車場(chǎng)。

二是填補(bǔ)法律法規(guī)漏洞,加強(qiáng)其可操作性和執(zhí)行性。違法停車相關(guān)法律規(guī)范完善、執(zhí)法工作有效是規(guī)范違法停車的重要手段,有關(guān)的法律與規(guī)則制度必須具有前瞻性、合理性和可操作性。

三是對(duì)違法停車行為采取相對(duì)嚴(yán)厲的處罰措施。在提供足夠停車空間的前提下,如車主仍違法停車,受到的懲罰相對(duì)都比較重。例如,2003年全美因違法停車的罰款金額高達(dá)105億美元,比上一年增長(zhǎng)了15.5%;紐約市2003年處罰亂停車者的罰款為4.14億美元,2004年則達(dá)到5.4億美元;芝加哥市2003年共開出350萬張違法停車罰款單,總罰款共計(jì)1.55億美元。英國2003年因亂停車而罰款的金額為28億英鎊。法國被拖走的違法車,除交納90美元的罰款外,還要交每日4美元保管費(fèi)。瑞典凡是接到“違法停車通知單”的車主,必須繳納罰金1000美元,受到一次嚴(yán)重警告。[2]高額的違法成本,會(huì)對(duì)駕駛員產(chǎn)生警示作用,使之更加謹(jǐn)慎地避免違法停車。

四是加強(qiáng)綜合管理調(diào)控。除加大處罰力度、鎖車、嚴(yán)格執(zhí)法、吊銷駕照、甚至監(jiān)禁等措施外,還注重對(duì)停車位供需的調(diào)整、發(fā)揮公共交通的協(xié)調(diào)作用以及其他綜合性的調(diào)控策略。研究表明,綜合成本效益的全面泊車管理方案,通?？梢詫⒛康牡厮璨窜嚵繙p少20%至40%。

(二)國內(nèi)違法停車治理措施

一是發(fā)展和完善公共交通系統(tǒng)。在機(jī)場(chǎng)人流量逐年不斷增加的前提下,通過多種渠道分散疏散壓力,減少旅客對(duì)于小型汽車的依賴性,是緩解機(jī)場(chǎng)內(nèi)部及周邊違法停車難題的一個(gè)重要方案。例如,北京新機(jī)場(chǎng)線預(yù)計(jì)今年投入使用,建成后將是我國設(shè)計(jì)時(shí)速最快的城市軌道交通路線。

二是通過各種創(chuàng)新措施,提高法律法規(guī)的規(guī)范力。因小型汽車數(shù)量大、停車地點(diǎn)靈活多變等原因,即便立法機(jī)關(guān)制定有針對(duì)性的法律法規(guī),執(zhí)法壓力也相對(duì)較大。為此,我國不少城市采取新型治理措施,例如發(fā)動(dòng)群眾依法舉報(bào)違法停車行為、采取高新技術(shù)監(jiān)控違法停車行為等。2014年4月,深圳交警在全國率先推行交通違法有獎(jiǎng)舉報(bào)工作機(jī)制,向社會(huì)公告《道路交通違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)范圍及獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)》,形成深圳特色的交通違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)體系。2016年12月,濟(jì)南啟動(dòng)“隨手拍”舉報(bào)交通違法活動(dòng),為提高“隨手拍”數(shù)據(jù)利用率,對(duì)違法者精確鎖定、精準(zhǔn)打擊,濟(jì)南市交通管理局建議市民提供舉報(bào)線索時(shí)應(yīng)對(duì)違法行為描述準(zhǔn)確、完整,實(shí)時(shí)上傳的舉報(bào)視頻、圖片要求能記錄下機(jī)動(dòng)車的違法過程,并能清晰分辨違法車輛號(hào)牌、車輛顏色和車型,最好能記錄違法駕駛?cè)说膱D像。此外,交警部門鼓勵(lì)駕駛?cè)耸褂眯熊囉涗泝x舉報(bào)交通違法行為。

四、治理機(jī)場(chǎng)周邊違法停車的實(shí)踐機(jī)制

富勒提出的形式法治原則被公認(rèn)為法治的基本原則,法治的程序品質(zhì)是法律的“內(nèi)在道德”能夠作為法律指引的規(guī)范基礎(chǔ)。法律是一種“使人的行為服從規(guī)則之治的事業(yè)”,該事業(yè)想要成功,需滿足八項(xiàng)形式或程序原則:(1)應(yīng)具有一般性;(2)應(yīng)當(dāng)公布;(3)不得溯及既往;(4)應(yīng)當(dāng)清晰;(5)不應(yīng)自相矛盾;(6)不得要求不可能之事;(7)應(yīng)具有連續(xù)性;(8)官方行動(dòng)與公布的規(guī)則應(yīng)保持一致。[3]

具體到解決機(jī)場(chǎng)周邊違法停車難題,以上八項(xiàng)原則也具有重要啟示。例如,治理違法停車的法律規(guī)范應(yīng)更為清晰明確,應(yīng)最大程度地向駕駛?cè)斯_,引導(dǎo)駕駛?cè)嗽谇‘?dāng)位置停車;運(yùn)用各種技術(shù)手段,彌補(bǔ)違法現(xiàn)象處理不及時(shí)的弊端,駕駛?cè)诵拇鎯e幸地鉆法律空子的可能性將大大減小,等等。

需要注意的是,富勒實(shí)際上是將執(zhí)法者與公民置于合作框架之內(nèi),在此意義上,駕駛?cè)撕蜋C(jī)場(chǎng)警察并非互相對(duì)立,而是為公共利益合作。例如,如無停車規(guī)范予以約束,機(jī)場(chǎng)周邊的交通秩序?qū)㈦y以保證,駕駛?cè)私铀统丝筒粌H耗時(shí)耗力,也很有可能與其他車輛發(fā)生交通事故。因此,駕駛?cè)艘矐?yīng)提高規(guī)則意識(shí)維護(hù)公共利益。這也符合現(xiàn)代社會(huì)行政理念變化:從命令式向社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。結(jié)合上述國家治理違法停車經(jīng)驗(yàn)，我國已在治理機(jī)場(chǎng)違法停車方面取得了一些經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)的理論成果。對(duì)此,筆者認(rèn)為,有效治理機(jī)場(chǎng)周邊違法停車的舉措有:

(一)提高駕駛?cè)艘?guī)范停車意識(shí)

解決違法停車問題本質(zhì)上是解決“人”的問題,培養(yǎng)駕駛?cè)朔ㄖ我庾R(shí)和文明素養(yǎng),是根治機(jī)動(dòng)車亂停亂放的最有效途徑。為此,首先,使駕駛?cè)酥獣詫ふ彝＼囄贿^程中,存在各種經(jīng)濟(jì)成本,其中的違法成本不可忽視。其次,創(chuàng)新宣傳方式,在傳統(tǒng)懸掛主題橫幅、制作公益廣告等單向宣傳形式基礎(chǔ)上,更多采用微信、微博等雙向互動(dòng)式方法。同時(shí),加大對(duì)違法停車的曝光度,廣泛持續(xù)宣傳違法停車對(duì)交通秩序和安全帶來的危害。最后,堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則,交管部門執(zhí)法人性化會(huì)減弱違法者心理上的抵觸情緒和減少其再犯的可能性。

(二)提高執(zhí)法效率和水平

借助科技提高執(zhí)法效率。當(dāng)前,難以短期內(nèi)大量增加民警數(shù)量。因此,可以進(jìn)行“勤務(wù)模式改革”,健全違法停車電子抓拍設(shè)備,增加移動(dòng)執(zhí)法設(shè)備等。2017年以來,北京首都機(jī)場(chǎng)公安交通支隊(duì)按照“做強(qiáng)外勤警隊(duì)、做優(yōu)機(jī)關(guān)科室”的工作思路,推動(dòng)警力下沉、加強(qiáng)外勤警隊(duì)建設(shè),有效提高了各點(diǎn)位和時(shí)段的民警比例,大大提高了機(jī)場(chǎng)周邊違法停車執(zhí)法效率。同時(shí),交管部門落實(shí)執(zhí)法透明化,使交通執(zhí)法禁得起公民監(jiān)督,既提升了駕駛?cè)艘?guī)則意識(shí),也提升了交警執(zhí)法水平。

(三)完善反饋機(jī)制,增強(qiáng)停車規(guī)范合理性

首先,深度調(diào)研,找準(zhǔn)問題。調(diào)研顯示,機(jī)場(chǎng)周邊違法停車主要有出租車、網(wǎng)約車、私家車和員工車。通過剖析四大類車輛使用群體,有針對(duì)性地探索解決途徑。如,加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車軟件和機(jī)場(chǎng)上客平臺(tái)的管理和優(yōu)化,提高軟件使用效率。其次,充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)和電子設(shè)備作用,針對(duì)違法停車次數(shù)較多、性質(zhì)惡劣、屢教不改的違法停車行為,采取針對(duì)性的限制措施;增加電子顯示牌數(shù)量,引導(dǎo)車輛到專車專位停放。第三,實(shí)施彈性收費(fèi)和分類收費(fèi)制。

(四)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),綜合治理違法停車問題

國內(nèi)外違法停車現(xiàn)狀和現(xiàn)有研究成果表明,違法停車問題產(chǎn)生原因是多方面的,尋求綜合治理機(jī)制才能有效加以解決。首先,應(yīng)增強(qiáng)相關(guān)法律規(guī)范的彈性?！耙坏肚小钡耐＼囌?、收費(fèi)和處罰措施不利于解決不同人群、不同區(qū)域違法停車問題。其次,在大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上,對(duì)停車位數(shù)量以及收費(fèi)金額進(jìn)行科學(xué)配比。最后,應(yīng)當(dāng)建立實(shí)時(shí)有效的交通引導(dǎo)系統(tǒng),駕駛?cè)丝梢源瞬榭锤鱾€(gè)航站樓停車場(chǎng)的停車車位動(dòng)態(tài)及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),可以進(jìn)行停車費(fèi)模擬計(jì)算,以幫助駕駛?cè)丝旖轀?zhǔn)確找到最合適的停車時(shí)間和地點(diǎn),避免潛在的交通違法行為發(fā)生。