我國鄉(xiāng)村垃圾污染防治的法律思考

徐婉舒

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410006)

在黨的十九大上,習(xí)近平總書記提出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。但目前隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重,生活垃圾、工農(nóng)業(yè)污水污染加劇,給農(nóng)村環(huán)境帶來了很多負(fù)面的影響。垃圾到處堆,污水隨處倒,房前屋后臟亂差,這是部分農(nóng)村生活環(huán)境的真實寫照。而且農(nóng)村人居分散、污染面源廣,在農(nóng)村生產(chǎn)和生活區(qū)不分,人畜不分,生產(chǎn)、生活垃圾在房前屋后、水渠、河邊隨意堆放,導(dǎo)致了農(nóng)村垃圾污染帶來的環(huán)境問題越來越突出,農(nóng)村居住環(huán)境在不斷惡化,因此對農(nóng)村生活垃圾現(xiàn)狀與法律的研究顯得十分迫切。

一、我國鄉(xiāng)村地區(qū)垃圾污染現(xiàn)狀與產(chǎn)生的原因

(一)農(nóng)村地區(qū)垃圾污染現(xiàn)狀

1.日常生活垃圾污染。鄉(xiāng)村生活垃圾就是村民在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)過程中產(chǎn)生的部分喪失或者全部喪失使用價值的廢棄物。由于農(nóng)村經(jīng)濟條件相對比較差,垃圾處理技術(shù)不強,環(huán)境污染思想認(rèn)識不足,大部分農(nóng)村都沒有建立生活垃圾收運體系和環(huán)衛(wèi)體系,垃圾收集不及時,生活垃圾在房前屋后堆放的現(xiàn)象十分普遍,傾倒也有很強的隨意性,在池塘邊和低凹處隨意傾倒,甚至出現(xiàn)“垃圾圍村”的惡性后果。同時,很多生活污水未經(jīng)過任何處理便直排進溝渠導(dǎo)致溝渠的水體污染,嚴(yán)重威脅著村民的飲水安全。

2.養(yǎng)殖牲畜糞便污染。農(nóng)村的牲畜養(yǎng)殖有離散型養(yǎng)殖和規(guī)模型養(yǎng)殖,主要以豬、牛、雞、鴨為主,牲畜糞便對環(huán)境、空氣污染比較大,有些養(yǎng)殖戶牲畜糞便不經(jīng)過任何處理,直接堆放,對附近的土壤、水質(zhì)都造成嚴(yán)重污染,空氣污染更是籠罩整個村莊。

3.農(nóng)作物焚燒污染。農(nóng)村由于生活條件的限制,燃料問題比較突出,每到收割季節(jié),大量秸桿就地焚燒,不僅造成土地肥力下降,而且造成了農(nóng)村空氣的嚴(yán)重污染。

4.農(nóng)藥化肥污染。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中,化肥污染、農(nóng)藥污染也非常普遍。農(nóng)民為增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量,大量使用化肥和農(nóng)藥,造成了水體污染和土地酸化、板結(jié)等問題,也間接破壞了生態(tài)結(jié)構(gòu),某種程度上也增加了人們患癌癥的機率。

(二)農(nóng)村地區(qū)垃圾污染產(chǎn)生的原因

1.對農(nóng)村環(huán)保不重視。生活垃圾不合理的處理對環(huán)境造成的污染也不是近兩年才出現(xiàn)的,這說明政府對農(nóng)村垃圾污染問題重視不夠,對農(nóng)村污染防治資金投入量較少,在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)保的關(guān)系處理上不夠重視、不夠及時,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為加快村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展,甚至盲目地引進一些污染型企業(yè),對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了嚴(yán)重污染。

2.農(nóng)民的環(huán)保意識淡薄。一是農(nóng)民的生態(tài)意識普遍比較低,生態(tài)教育普遍落后,村民接受的基本環(huán)保知識和環(huán)保技能欠缺,對生態(tài)環(huán)境問題的成因、危害、防治辦法等了解較少,對環(huán)境污染危害性認(rèn)識不足。二是農(nóng)民對環(huán)境保護的思想認(rèn)識沒有得到相應(yīng)的提高,還存在垃圾會自然分解,不需要過多處理的思想,而沒有意識到在目前工業(yè)化社會條件下,農(nóng)村生活垃圾成分出現(xiàn)了多樣性,有許多垃圾是不能在自然條件下得到分解的,這些生活垃圾對環(huán)境造成的污染,己經(jīng)對農(nóng)村整個生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)造成了威脅。三是農(nóng)民維權(quán)意識比較薄弱,缺乏遏制環(huán)境污染行為的主觀能動性。當(dāng)侵權(quán)行為發(fā)生時,不能充分利用法律武器來維護自己的合法權(quán)益。

3. 治理經(jīng)費投入不足。目前在農(nóng)村垃圾污染治理方面投入資金比較缺位,有許多農(nóng)村垃圾池、垃圾箱的配置數(shù)量嚴(yán)重不足,有些甚至沒有。而地方政府財政收入也面臨著壓力,農(nóng)村垃圾管理又沒有明顯的利益驅(qū)動,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也很難通過財政渠道得到污染治理的資金。

4.法律法規(guī)不完善。目前,我國在農(nóng)村環(huán)境保護方面還存在立法盲區(qū),對農(nóng)村垃圾如何進行收集、運輸、處理等沒有相關(guān)法規(guī),部分農(nóng)村環(huán)保法律、法規(guī)條款分散在其它法規(guī) 中,而且農(nóng)村區(qū)域發(fā)展很不平衡,現(xiàn)有的法律也很難適應(yīng)農(nóng)村這些新的變化和需要,而且缺乏監(jiān)管機構(gòu),在發(fā)現(xiàn)環(huán)保問題時處理也不及時。

二、防治農(nóng)村垃圾污染的法制現(xiàn)狀及存在的問題

(一)防治農(nóng)村垃圾污染的法制現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境保護離不開法律、法規(guī)的規(guī)制?！稇椃ā肥俏覈母敬蠓?其中規(guī)定了,國家要保護和改善環(huán)境,防治環(huán)境污染。這也是鄉(xiāng)村地區(qū)生活垃圾污染防治在《憲法》上的法律依據(jù)。另外《環(huán)境保護法》是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法,主要規(guī)定了我國環(huán)境法領(lǐng)域的基本原則和制度,對環(huán)境法領(lǐng)域其他具體法律有指導(dǎo)作用?！董h(huán)境保護法》在環(huán)境保護領(lǐng)域有“小憲法”之稱,其中沒有直接規(guī)定鄉(xiāng)村垃圾污染環(huán)境防治方面的條款。但是《環(huán)境保護法》中規(guī)定的原則對鄉(xiāng)村垃圾污染環(huán)境防治有指導(dǎo)意義,如“原因者負(fù)擔(dān)原則”“預(yù)防原則”和“公眾參與原則”,在這些原則中可以找到鄉(xiāng)村生活垃圾污染防治的縮影。此外,《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固廢法》)等法律中也有相關(guān)對鄉(xiāng)村地區(qū)垃圾排放的規(guī)定。但其中專門針對鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題的法律和條款幾乎是空白或立法太過于原則性。我國環(huán)境保護法律體系中對農(nóng)村環(huán)境保護與治理方面目前仍然存在立法盲區(qū)。另外,垃圾分類制度在《固廢法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中都有體現(xiàn),但是沒有明確化規(guī)定,垃圾分類制度在城市中從分類的垃圾箱可以體現(xiàn),但是在農(nóng)村進行生活垃圾分類的幾乎沒有。

(二)防治鄉(xiāng)村垃圾污染法制存在的問題

在現(xiàn)代社會中,解決一個社會問題需要運用到經(jīng)濟、技術(shù)、行政、法律等多方面的手段,但是最重要最有效的手段是法律的手段。但在農(nóng)村很多村民對于我國在鄉(xiāng)村垃圾污染防治方面涉及到的法律幾乎沒有聽說過,這就說明在解決鄉(xiāng)村垃圾對環(huán)境造成污染的問題上,我國法律發(fā)揮的作用是失位的,我國鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境保護法治建設(shè)是不健全的。其主要表現(xiàn)在以下幾點:

1.缺乏行之有效、符合我國鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的生活垃圾治理環(huán)保法律制度。目前,我國把垃圾污染環(huán)境防治的重心放在城市,對于鄉(xiāng)村的環(huán)境保護關(guān)注度不夠高,法律法規(guī)體系還很不完善,比如,在《環(huán)境保護法》《固廢法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中都只規(guī)定了在實踐中操作性不強的宏觀性指導(dǎo),還存在著法律上的空白。因此,在鄉(xiāng)村生活垃圾污染環(huán)境如此嚴(yán)峻情況下,不斷建立和完善農(nóng)村環(huán)境保護方面的法律法規(guī)顯得尤為重要。

2.環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系不完善。在我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有建立專門的環(huán)境保護機構(gòu),也沒有配備專職環(huán)境保護工作人員,少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置有環(huán)保辦公室、環(huán)保助理、環(huán)保員等,但他們多數(shù)是兼職,對于農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)環(huán)境涉及很少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍沒有開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作,致使污染事故無人管,環(huán)保咨詢無處問,農(nóng)民的日常生產(chǎn)、生活行為缺乏必要的環(huán)境知識作指導(dǎo)。使得農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法過程中存在著普遍執(zhí)法不嚴(yán),執(zhí)法力度不足的情況。

3.普法力度不足,村民環(huán)保意識不強。鄉(xiāng)村垃圾對環(huán)境造成的污染情況與村民的環(huán)境素質(zhì)是有緊密關(guān)系的。村民對于環(huán)境污染后帶來的后果不了解,在環(huán)境保護上具有被動性。受傳統(tǒng)生活方式影響,部分村民沒有養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣,公共衛(wèi)生意識又比較差,垃圾隨意亂倒、亂丟,臟水隨意亂潑;在政府宣講類似知識時候,總以農(nóng)活為由推脫,不愿意去了解;在自己處理生活垃圾時候按照方便自身的方式,隨意丟棄,對環(huán)境綜合整治工作也存在消極被動應(yīng)付思想。另外,部分村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,村民放養(yǎng)牲畜較多,對環(huán)境綜合整治工作帶來一定的難度。

三、完善我國農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)的建議

十九大以來,農(nóng)村環(huán)境保護工作得到前所未有的高度關(guān)注和強化,要加強農(nóng)村垃圾污染防治的法制建設(shè),促進新農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展,可從以下三個方面進一步完善。

(一)完善鄉(xiāng)村地區(qū)生活垃圾排放相關(guān)的環(huán)保法律制度

1.應(yīng)加強地方性法律法規(guī)建設(shè)。在鄉(xiāng)村生活垃圾污染環(huán)境防治上,《固廢法》賦予了地方人大及政府在鄉(xiāng)村生活垃圾污染防治中的立法權(quán)。我國地域遼闊,國情多元復(fù)雜,需要針對不同的情況,因地制宜地采取措施,比如南方、北方和山區(qū)、平原都存在不同程度的地區(qū)差異。地方人大可以根據(jù)本地鄉(xiāng)村村民生活習(xí)慣,消費習(xí)慣,制定不同的生活垃圾污染防治辦法。但是地方立法必須與國家立法相統(tǒng)一,要避免出現(xiàn)法律的沖突,造成司法資源的浪費。

2.可以借鑒外國成功經(jīng)驗以完善我國鄉(xiāng)村環(huán)保法治建設(shè)。一是應(yīng)建立垃圾分類制度。垃圾分類制度在國外己經(jīng)是一項非常普遍的制度,垃圾分類對環(huán)保起著非常重要的作用,日本有關(guān)垃圾分類的制度就非常先進。日本的垃圾分類制度自上而下有序?qū)嵭?明確的管理分工使鄉(xiāng)村生活垃圾處理能夠高效地組織實施。在職能設(shè)置上,日本國家環(huán)保部門負(fù)責(zé)制定基本方針、設(shè)定處理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)開發(fā)、信息收集等,都道府縣負(fù)責(zé)按照上述規(guī)定制定廢棄物處理計劃、廢棄物處理設(shè)施設(shè)置和產(chǎn)業(yè)廢棄物處理業(yè)審批等措施命令,市盯村全權(quán)負(fù)責(zé)一般廢棄物處理的計劃制定、預(yù)算安排和具體實施,市民則自行負(fù)責(zé)合理處理、協(xié)助市盯村減少排放量。城市生活垃圾在回收后將可利用的部分加以利用,剩余部分進行焚燒,鄉(xiāng)村生活垃圾則主要以分類、回收、再利用為主。我國目前雖然也在實行垃圾分類制度,但該制度在《固廢法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中沒有明確化,只是提倡、建議實行。城市中垃圾分類制度比較普遍,公共地方政府基本都提供了分類的垃圾箱,但是真正去分類的市民卻不多,這也反映出了我國實行的垃圾分類制度存在著分類簡單、推行范圍窄等方面的問題。在鄉(xiāng)村地區(qū),垃圾分類的工作就更薄弱了。因此建議加強對村民生活垃圾分類意識的培養(yǎng)。在國外鄉(xiāng)村垃圾分類是很平常的事情,在我國先不考慮鄉(xiāng)村有沒有幫助農(nóng)民進行垃圾分類的設(shè)施,就是在很多大城市中擺放的分類垃圾箱對于市民來說都是一樣的,首先就是要通過各方面途徑,培養(yǎng)村民垃圾分類的意識。此外,政府部門也應(yīng)制定好合適的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。我國目前垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)基本都是可回收和不可回收兩類。在我國有條件的鄉(xiāng)村也可以借鑒日本的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn),增加“有利用型、無利用型和有毒型”的三類標(biāo)準(zhǔn)進行分類,沒有條件的可以實施目前的兩類標(biāo)準(zhǔn)。二是逐步建立與推廣垃圾收費制度。垃圾收費制度在我國尚沒有普遍推行,國民的接收程度也較低。而垃圾收費制度在美國和日本等國卻是實行的很成熟的一項環(huán)保制度,國民對垃圾收費制度接受上較為普遍。日本實行的垃圾收費制度,制定了合理的垃圾收費梯度,采取對生活垃圾進行計量收費、超量加罰等措施,從源頭上控制垃圾的產(chǎn)生,進而減輕對環(huán)境造成的污染。在價格杠桿的調(diào)節(jié)下,日本鄉(xiāng)村生活垃圾的生產(chǎn)量大幅度的減少,進而減輕了后續(xù)工作的壓力。因此我們可以借鑒這一制度,雖然目前尚沒有鄉(xiāng)村實行生活垃圾收費制度,國民接受程度與比較低,但可以通過試點的方式逐步推廣。三是建立垃圾管理責(zé)任體系。以農(nóng)村生活垃圾、生活污水、農(nóng)村改廁及廁所糞污為治理重點和主攻方向,建立縣、鄉(xiāng)、村三級負(fù)責(zé)的農(nóng)村環(huán)境整治責(zé)任體系,積極開展整治垃圾山、垃圾圍村、垃圾圍壩、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物亂堆亂放,以及河渠水面漂浮垃圾等活動,開展農(nóng)村改廁及廁所糞污治理,大力推廣使用下水道水沖式、三格化糞池、雙甕漏斗式等衛(wèi)生廁所。

(二)加大鄉(xiāng)村垃圾污染環(huán)境防治的執(zhí)法監(jiān)管力度

1.完善農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管體系。鄉(xiāng)村長期以來是實行村民自治,鄉(xiāng)村環(huán)境保護監(jiān)管主體主要是各村委會,由于村委會的監(jiān)管松懈,鄉(xiāng)村環(huán)境又長期缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的必要監(jiān)管,導(dǎo)致了鄉(xiāng)村生活垃圾污染情況不斷惡化。為了加強鄉(xiāng)村生活垃圾污染環(huán)境防治工作,應(yīng)建立縣鎮(zhèn)村三級環(huán)境監(jiān)控責(zé)任體系,搭建環(huán)境監(jiān)控信息平臺,對農(nóng)村環(huán)境實施網(wǎng)格化管理,不留死角。同時,突出執(zhí)法監(jiān)管,可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中設(shè)立環(huán)保所,由縣環(huán)保局直接領(lǐng)導(dǎo),賦予一定的執(zhí)法權(quán),定期到各行政村中去檢查,對重點污染源實施掛牌管理、“黑名單”管理,月通報,季評比,年考核,嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。

2.加大農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力度。要用法律來規(guī)范農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的執(zhí)法主體及程序,明確農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法部門執(zhí)法依據(jù),減少政府的強制干預(yù)。要合理界定農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法部門的權(quán)力,防止政出多門;要加強農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的宣傳和教育,建立群眾參與執(zhí)法的激勵機制,提高群眾參與環(huán)保執(zhí)法的積極性。

(三)加大普法力度,增強村民環(huán)境保護守法意識

1.建立環(huán)境教育制度。通過對鄉(xiāng)村地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn),村民的環(huán)境保護素養(yǎng)不高,環(huán)保意識不強。政府應(yīng)把農(nóng)村環(huán)境保護知識納入村民日常教育,將有關(guān)于生活垃圾分類的知識講給農(nóng)民聽,引導(dǎo)農(nóng)民逐漸改變不良衛(wèi)生習(xí)慣,大力開展農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治工作,不斷增強村民環(huán)境保護意識。

2.加大農(nóng)村環(huán)境普法宣傳力度。農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法部門要充分利用多媒體等平臺及時發(fā)布對環(huán)境保護的相關(guān)信息,加大針對鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境法普法宣傳,由政府定期安排法律工作者或者法律志愿者,深入鄉(xiāng)村,進行普法宣傳。

四、結(jié)束語

鄉(xiāng)村環(huán)境在整個經(jīng)濟建設(shè)中有極其重要的戰(zhàn)略意義,在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)中,要通過不斷加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè),建立鄉(xiāng)村環(huán)境保護法制體系,進行綜合治理,才能從根本上減少鄉(xiāng)村污染,保護鄉(xiāng)村生態(tài),保住鄉(xiāng)村的綠水青山。