印度《司法規(guī)范與責(zé)任法案》述評(píng)及對(duì)我國(guó)的啟示

喬一涓,熊則凱

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081;2.湖南悅凌律師事務(wù)所，湖南 長(zhǎng)沙 410000)

2010年印度議會(huì)制定的《司法規(guī)范與責(zé)任法案》(草案)(The Judicial Standards and Accountability Bill, 以下簡(jiǎn)稱JAB)，目前仍在人民院進(jìn)行審核。在此之前，印度對(duì)法官責(zé)任的規(guī)定散見(jiàn)于《憲法》、《藐視法庭法案》(The Contempt of Court Bill)和《法官調(diào)查法》(Judge Inquire Act)及其修正案等法律文件。JAB的制定是印度政府為實(shí)現(xiàn)民主與法治邁出的重要一步，也標(biāo)志了印度政府推動(dòng)司法改革的決心與努力。本文對(duì)JAB制定的必要性、主要內(nèi)容和特點(diǎn)等做簡(jiǎn)要介紹并作出評(píng)價(jià)，以期能夠?yàn)橥晟莆覈?guó)司法責(zé)任制提供一份可供思考與借鑒的材料。

一、《司法規(guī)范與責(zé)任法案》制定的必要性

(一)符合司法效率低下的現(xiàn)狀

印度司法機(jī)構(gòu)低效的法院管理、無(wú)序的案件分配制度等造成了長(zhǎng)期積壓如堆的未決案件，遭致民眾對(duì)司法機(jī)構(gòu)績(jī)效的紛紛差評(píng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，印度最高法院有26至30名法官，21個(gè)高等法院共725名法官和14477名法官助理。而法院的工作量一年將近3000萬(wàn)案件，平均每年新增案件都穩(wěn)定上升1500萬(wàn)至1800萬(wàn)左右，而14000個(gè)低層法院每年平均判案1300萬(wàn)件，已是整個(gè)司法系統(tǒng)結(jié)案率最高的。21個(gè)高等法院平均每年也會(huì)裁決150萬(wàn)案件，最高法院每年也有5萬(wàn)左右案件。值得注意的是，很多待決案件(60—65%)都是刑事案件。民事案件采取替代性糾紛解決方式由人民法院(lok Adalat)內(nèi)部機(jī)構(gòu)在司法監(jiān)督下完成[注]N. R. Madhava Menon, Law and Justice:A Look at the Role and Performance of Indian Judiciary[Z], Address delivered at the Berkeley Seminar Series on Law and Democracy held at University of California, 2008.。

已有觀察者分析，印度低效的司法效率除了財(cái)政支持不足以外，還有可以歸于法官的自身原因，主要包括：法官出庭不準(zhǔn)時(shí)、開(kāi)庭拖延，尤其是對(duì)法庭審判程序的把握不足；法官在工作時(shí)間過(guò)多參與到社會(huì)公益活動(dòng)中[注]CJI A.S. Anand:Indian Judiciary and Challenges of 21st century[J],The Indian Journal of PublicAdministration, 1999, Vol. XIV, No. 3:300.；法官作出裁決的時(shí)間散漫；還有些法官在開(kāi)庭前未做好準(zhǔn)備工作，包括閱讀案卷，律師在開(kāi)庭時(shí)仍需要花費(fèi)大量時(shí)間說(shuō)明案件事實(shí)和法律問(wèn)題等現(xiàn)象嚴(yán)重[注]Vandana Ajay Kumar, Judicial Delays in India:Cause & Remedies[J], Journal of Law, Policy and Globalization, 2012, Vol. 4:16-21.?？梢?jiàn)，法官的不當(dāng)行為直接導(dǎo)致案件審判效率低下，JAB涉及對(duì)法官行為的規(guī)范、法官不當(dāng)行為(無(wú)故拖延)調(diào)查、懲戒等規(guī)定，有利于規(guī)制法官審判行為，敦促法官提高裁判效率。

(二)順應(yīng)司法能動(dòng)主義的浪潮

印度司法能動(dòng)主義是在印度司法審查制度之上逐漸興起的，最初印度《憲法》確認(rèn)了最高法院和高等法院的監(jiān)督職能，并獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)授權(quán)解釋憲法和法律、打擊侵犯公民基本權(quán)利的行政行為，并對(duì)議會(huì)制定的法律進(jìn)行合法性審查。印度最高院從八十年代開(kāi)始公益訴訟，進(jìn)而掀起司法能動(dòng)主義的高潮，法院的管轄權(quán)涉及到尚未規(guī)定的基本權(quán)利，如食物權(quán)、水權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)、環(huán)境權(quán)等。法官有權(quán)直接否決行政機(jī)關(guān)侵犯公民基本權(quán)利的決定，如指令關(guān)閉德里附近的污染工業(yè)；成千上萬(wàn)拆遷戶在德里和孟買的安置問(wèn)題等[注]Prashant Bhushan, The Lack of Judicial Accountability in India[Z], Talk delivered at Princeton University at the Department of South AsianStudies, 2009.。

19世紀(jì)80年代的司法能動(dòng)主義和公共利益訴訟的涌現(xiàn)，打破了之前三權(quán)分立的制衡，遭受到行政和立法機(jī)關(guān)的批評(píng)。司法權(quán)在此浪潮中擴(kuò)張，也成為了對(duì)民主的抵制，那么誰(shuí)來(lái)監(jiān)督“監(jiān)督者”：司法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任呢[注]James Andrew Wynn, Judging the Judges[J], Marquette Law Review, 2003,Vol.86, Issue 4.？法院管轄權(quán)的擴(kuò)張很大程度上依賴于法官對(duì)不成文基本權(quán)利的解釋和適用，已有不少案例顯示，在司法能動(dòng)主義下，法官為了能讓裁決垂名青史，在很多基本權(quán)利案件裁決中濫用司法獨(dú)立的身份，不顧法律成文規(guī)定，曲解、臆造案件事實(shí)，或適用與案件關(guān)聯(lián)不大的法律等不當(dāng)行為，時(shí)有發(fā)生[注]Dr. Bhre Lal, Judicial Activism & Accountability[M], India:Siddharth Publications,2004:27-151.。因此，亟待JAB對(duì)法官不當(dāng)行為的定性和處罰，以防止法官濫用權(quán)力和獨(dú)立地位，進(jìn)而對(duì)整個(gè)司法機(jī)構(gòu)的責(zé)任性和獨(dú)立性造成不利影響。

(三)提升司法公信力的必經(jīng)路

司法公信力(Judicial Confidence)是指司法機(jī)關(guān)在裁判過(guò)程和裁決結(jié)果得到民眾充分的信賴、尊重與認(rèn)同的反映。在印度民眾看來(lái)，關(guān)于法官的腐敗報(bào)道年復(fù)一年，對(duì)高等法院法官腐敗指控的公開(kāi)披露，已經(jīng)動(dòng)搖了人們對(duì)司法部門公平公正履行裁判或監(jiān)督義務(wù)的信心。盡管《憲法》、《法官調(diào)查法案》或《公民知情權(quán)法案》等都有針對(duì)彈劾法官、對(duì)法官免職的規(guī)定，但司法機(jī)關(guān)仍以“司法獨(dú)立”讓法官享有司法豁免，或者司法機(jī)構(gòu)有權(quán)決定法官是否能被調(diào)查和起訴而導(dǎo)致人們對(duì)其印象更差。

印度法官腐敗情況確實(shí)存在，有史以來(lái)第一次108個(gè)議員簽名彈劾一名最高法院法官事件發(fā)生在1991年，法官Ramaswami被指控他擔(dān)任普邦和哈里亞納邦高等法院首席法官期間“嚴(yán)重濫用職權(quán)…挪用資金，道德敗壞并且無(wú)視法律的存在”。但支持人數(shù)不到國(guó)會(huì)(當(dāng)年國(guó)會(huì)有196議員)的三分之二票數(shù)，該動(dòng)議沒(méi)有在議院通過(guò)，法官Ramaswami仍繼續(xù)留任最高法院法官[注]A Saxena, Judicial accountability bill—Need and consequences[EB/OL].(2014-03-01)[2018-07-07].http://indianbarassociation.org/wp-content/uploads/2014/03/Judicial-Accountability-Bill-Need-and-Consequences.pdf.。還有一種情形：卡納塔克邦高等法院首席法官P. D. Dinakaran任職期間司法腐敗，聯(lián)邦院為此成立了臨時(shí)調(diào)查委員會(huì)對(duì)腐敗情況進(jìn)行調(diào)查。但他在委員會(huì)調(diào)查報(bào)告之前提交辭呈，按照規(guī)定就可以免于處罰和進(jìn)一步追究，這種程序漏洞是議會(huì)始料未及的，民眾也對(duì)辭職或離任退休成為法官腐敗和濫用權(quán)力不再被調(diào)查的“免死令牌”感到十分不滿[注]Pankhuri Agrawal, Judicial Independence and Accountbility:In View of the Case of J. Soumitra Sen[EB/OL].[2018-07-07].http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1965200.。因此，JAB中相關(guān)的法官投訴和調(diào)查程序的規(guī)定，有利于民眾參與打擊司法腐敗，促進(jìn)對(duì)被指控法官的追責(zé)，提升司法機(jī)關(guān)的公信力和裁決的權(quán)威性。

二、《司法規(guī)范與責(zé)任法案(草案)》主要內(nèi)容和特點(diǎn)

JAB作為印度司法責(zé)任制度的基本法律，為了提高司法公信力，制衡法官肆意妄為，印度試圖推行有獨(dú)立的責(zé)任追究主體，法定事由，明確的責(zé)任追究程序等組合而成的法官責(zé)任制度。JAB的主要內(nèi)容可被歸納為如下幾個(gè)方面：

第一， 印度法官的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。JAB要求法官申報(bào)資產(chǎn)和負(fù)債的規(guī)定將法官財(cái)產(chǎn)申報(bào)法定化，成為反司法腐敗的強(qiáng)有力措施?？茖W(xué)合理地確定了申報(bào)主體涵蓋了法官及其配偶和子女；對(duì)申報(bào)客體采取列舉式規(guī)定，即動(dòng)車、不動(dòng)產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)以及可以轉(zhuǎn)化為一定經(jīng)濟(jì)利益的無(wú)形資產(chǎn)；法官自宣誓就職30天內(nèi)進(jìn)行初任申報(bào)，再每一年提交一次年度報(bào)告屬于日常申報(bào)；法官財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容應(yīng)在其就職的相應(yīng)法院的網(wǎng)站上公布，以便民眾與新聞媒體及時(shí)了解并進(jìn)行監(jiān)督。

第二， 印度法官行為的實(shí)體規(guī)范。JAB將法官行為規(guī)范用“清單”的形式做明確列舉，直觀、具體又一目了然。禁止法官?gòu)氖碌男袨榘ǎ?.不得充任任何一個(gè)俱樂(lè)部、社團(tuán)或其他機(jī)構(gòu)的任何職務(wù)，除非是與或法院有關(guān)的機(jī)構(gòu)；2.不得與律師密切聯(lián)系或互動(dòng)，特別是律師在法官所履職的法院辦案期間；3.法官審理其親屬(包括配偶、兒子、女兒、女婿或媳婦或其他近親屬)作為律師代理的案件時(shí)，法官與律師不得見(jiàn)面或以任何方式相互聯(lián)系；4.不得允許從事法律職業(yè)的家庭成員使用法官住所接待客戶；5.不得審理和裁決涉及其親屬或者朋友的利益的案件；6.不得對(duì)政治問(wèn)題或?qū)徖碇械陌讣_(kāi)表達(dá)自己的觀點(diǎn)或進(jìn)行公開(kāi)討論；7.不得告知媒體正在審理的案件的可能判決結(jié)果；8.不得接受任何禮物、饋贈(zèng)或宴請(qǐng)，除非來(lái)自他的親屬；9.法官持有某公司的股票或其親屬在公司任職，就不得審理和裁決涉及該公司的案件，除非法官公開(kāi)表示不會(huì)影響到審理和裁決；10.不得從事證券交易或內(nèi)幕交易；11.不得直接或間接以個(gè)人名義或與他人合伙參與貿(mào)易往來(lái)，但類似于寫書(shū)出版等興趣行為引起的合同除外；12.不得尋求任何額外經(jīng)濟(jì)利益、額外補(bǔ)貼或特權(quán)，除非法律允許；13.不得加入任何存在宗教、種族、階級(jí)、性別、出生地等歧視的組織；14.不得因?qū)ι鲜鰞?nèi)容存有歧視和偏見(jiàn)而影響司法判決。

第三， 印度法官調(diào)查的程序規(guī)范。JAB規(guī)定兩種方式啟動(dòng)調(diào)查程序：其一，任何一個(gè)人都可向國(guó)家司法監(jiān)督委員會(huì)舉報(bào)某法官；其二，律師公會(huì)若認(rèn)為一名法官不斷被民眾指控，首席大法官即使沒(méi)有收到任何文件或證據(jù)，也有必要展開(kāi)調(diào)查。JAB還設(shè)立三個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)展開(kāi)對(duì)法官的調(diào)查：國(guó)家司法監(jiān)督委員會(huì)，指控審查小組，調(diào)查委員會(huì)。非因法定事由不停止調(diào)查工作，不受任何人指揮。其中國(guó)家司法監(jiān)督委員會(huì)由一位退休的前印度首席法官擔(dān)任委員會(huì)主席(在咨詢現(xiàn)任首席法官的意見(jiàn)之后)，現(xiàn)任首席法官指定最高法院的一位法官，非司法人員由印度總檢察長(zhǎng)和總統(tǒng)指定的一位知名人士組成；審查小組將在最高法院和各高等法院內(nèi)組成，高等法院內(nèi)的審查小組包括：被指控法官所在法院的一名前首席法官，該法院的現(xiàn)任首席法官指定的兩名在職法官。在最高法院內(nèi)的審查小組包括：印度最高法院前首席法官，現(xiàn)任首席法官法指定的兩名在職法官；調(diào)查委員會(huì)由監(jiān)督委員會(huì)成立，但僅在審查小組建議應(yīng)進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上才成立此機(jī)構(gòu)。

第四， 印度法官調(diào)查程序的保障。JAB要求調(diào)查委員會(huì)必須秘密展開(kāi)調(diào)查，禁止參與法官調(diào)查的人員未經(jīng)調(diào)查委員會(huì)的書(shū)面同意向外透露任何與調(diào)查或指控有關(guān)的信息。舉報(bào)人和其他人作為證人、或任何身份參與到案件審查、調(diào)查中的，不論他是否想尋求個(gè)人信息保密，都應(yīng)向監(jiān)督委員會(huì)或?qū)彶樾〗M或調(diào)查委員會(huì)作出保證：若沒(méi)有監(jiān)督委員會(huì)的書(shū)面準(zhǔn)許，不對(duì)外泄露舉報(bào)人個(gè)人姓名，所指控法官的姓名、指控內(nèi)容以及其他涉案信息。三個(gè)機(jī)構(gòu)按舉報(bào)人的要求，對(duì)舉報(bào)人的身份保密于法官，避免打擊報(bào)復(fù)。所有涉及案件調(diào)查的文件、文章、記錄也要被嚴(yán)格保密，除非有司法監(jiān)督委員會(huì)的指令。

通過(guò)對(duì)JAB主要內(nèi)容的分析歸納，結(jié)合整個(gè)法案來(lái)看，筆者認(rèn)為，這部法律最突出的特征可被歸納為統(tǒng)一性、分權(quán)性、專業(yè)性。

首先，統(tǒng)一性。這是針對(duì)JAB關(guān)于法官行為規(guī)范和法官懲戒而言的，一方面，法官行為規(guī)范并不是憑空而來(lái)，而是遵循最高法院合議庭會(huì)議于1997年5月7日通過(guò)“司法價(jià)值重述”的基本原則所制定的行為標(biāo)準(zhǔn)和法律解釋。另一方面，新增了輕微的懲戒措施，即對(duì)違反了相關(guān)規(guī)定，但又尚未達(dá)到免職程度的法官進(jìn)行建議或警告處罰，可直接由國(guó)家司法調(diào)查委員會(huì)作出。這實(shí)際上是填補(bǔ)對(duì)法官指控事實(shí)不清、證據(jù)不足而不能對(duì)法官進(jìn)行嚴(yán)厲處罰的情形的空白，從不予處罰到免職，甚至承擔(dān)刑事責(zé)任，形成一個(gè)完整統(tǒng)一的懲戒鏈，以防止調(diào)查者或監(jiān)督者濫用自由裁量權(quán)對(duì)法官做出極端的處罰。

其次，分權(quán)性。根據(jù)JAB的規(guī)定，調(diào)查程序中的三個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)分工協(xié)作，體現(xiàn)了印度法治一貫的分權(quán)制衡原則。任何人可按照規(guī)定的方式舉報(bào)法官，由司法監(jiān)督委員會(huì)統(tǒng)一受理，然后將每個(gè)指控轉(zhuǎn)交給審查小組，每個(gè)人的舉報(bào)必須經(jīng)過(guò)審查小組的審查，無(wú)聊纏訴即刻被否決，只有表面證據(jù)成立的舉報(bào)才能申請(qǐng)監(jiān)督委員重新指派組成調(diào)查委員會(huì)展開(kāi)實(shí)質(zhì)、具體調(diào)查，并享有與民事審判法庭同等的權(quán)力?？梢?jiàn)，能否對(duì)該名法官的指控進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查由司法監(jiān)督委員會(huì)和審查小組共同決定，以避免一方因報(bào)復(fù)或其他執(zhí)意對(duì)法官進(jìn)行調(diào)查。

最后，專業(yè)性。從JAB規(guī)定中不難看出，涉及法官責(zé)任的調(diào)查委員會(huì)或?qū)彶樾〗M成員皆具有極好的法學(xué)專業(yè)背景，包括退休的法官，這是對(duì)審判經(jīng)驗(yàn)的重視，具有專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)的意見(jiàn)相結(jié)合才能做出較為中肯且具有說(shuō)服力的結(jié)論。此外，JAB中法官行為規(guī)范也是專業(yè)性的重要體現(xiàn)，每一種職業(yè)與身份都有自己的行為守則，這是加強(qiáng)法官自律和司法自治的主要途徑[注]姚莉,楊帆. 法官自治、自律與司法公正[J]. 法學(xué)評(píng)論, 1999,(4).。

三、《司法規(guī)范與責(zé)任法(草案)》的評(píng)價(jià)

JAB自2010年制定公布以來(lái)，印度司法改革得以迅速推進(jìn)，為其他國(guó)家司法責(zé)任制度的立法提供給了典范，但至今未通過(guò)人民院的審議頒布，說(shuō)明仍存在未解決的問(wèn)題，可謂瑕瑜互見(jiàn)。對(duì)于這部法律的評(píng)價(jià)也絕非贊揚(yáng)聲一片，而是褒貶不一。人們認(rèn)為除了上述立法的特點(diǎn)之外，還應(yīng)給予相應(yīng)肯定的評(píng)價(jià)，包括：相比《法官調(diào)查法》，該法案首次在國(guó)內(nèi)司法系統(tǒng)中允許個(gè)人向法官提出投訴；法官財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以法律的形式正式確定；司法責(zé)任制中的三個(gè)獨(dú)立小組皆在《信息權(quán)利法》的保障下；自此，經(jīng)過(guò)司法監(jiān)督委員會(huì)的調(diào)查程序成為罷免法官的必要的或強(qiáng)制性的程序[注]Discuss, Debate and Deliberate Summary of Discussio in Academic Block—I “The Judicial Standards and Accountability Bill, 2010:Need, Significance and Drawbacks”[EB/OL].(2013-09-04)[2018-07-07].https://www.nliu.ac.in/manthan/firsttrim/nliu_manthan-6_the_judicial_standards.pdf.，等等。

在獲得好評(píng)的同時(shí)，印度立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力沖突，以及司法獨(dú)立和司法責(zé)任之間的固有矛盾也盡顯無(wú)疑，JAB也因此遭致尖銳的批評(píng)：

首先，該法案的“法官行為規(guī)范”雖然是遵循了最高法院提出的一般原則，但仍由立法者所制定，這顯然打破了司法獨(dú)立。司法獨(dú)立已是法官職業(yè)化的題中之義，法官行為規(guī)范又是法官職業(yè)化的重要內(nèi)容[注]陳光中. 比較法視野下中國(guó)特色司法獨(dú)立原則[J]. 比較法研究, 2013,(2).，因此，法官行為規(guī)范也應(yīng)符合司法制度獨(dú)立的要求，不應(yīng)由立法者干預(yù)(指導(dǎo))法官應(yīng)該如何做。另外，該法案中提到“攝像頭全程監(jiān)控”，也有學(xué)者指出違反了程序的保密性要求，讓大眾、媒體的參與也有可能損害司法獨(dú)立。

其次，該法案的三個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)成員組成中，都包含有現(xiàn)任的最高法院或高等法院的法官，法院司法效率又因此降低。任何人可對(duì)法官投訴或指控，如果數(shù)量不斷增多，上級(jí)法院被抽調(diào)參與調(diào)查的法官隨之增加，審判案件的法官進(jìn)一步減少，案多人少，司法效率自然而然降低。所以，上級(jí)法院的法官不但面臨著案件審理的壓力，還會(huì)不斷被日常非審判事務(wù)纏身。

再次，司法監(jiān)督委員會(huì)的組成也缺乏獨(dú)立性和透明性。其一，委員會(huì)的司法人員由印度首席法官指定，而非司法人員和主席由總統(tǒng)在中央政府的推薦下指定，換而言之都是執(zhí)政黨享有過(guò)多裁量權(quán)決定人員組成，該方式不客觀也不透明；其二，總檢察長(zhǎng)是印度中央政府法律辦公室負(fù)責(zé)人，身為行政人員會(huì)偶爾作為案件當(dāng)事人代表政府出庭，由其調(diào)查法官難免會(huì)有為了討好法官而徇私的可能性。

最后，根據(jù)程序公正基本原則，該法案沒(méi)有規(guī)定，在議會(huì)投票決定并向總統(tǒng)提出咨文，由總統(tǒng)對(duì)法官發(fā)出免職命令之后，被指控法官是否有權(quán)獲得救濟(jì)。盡管在1993年的判決中最高法院裁定，法官針對(duì)總統(tǒng)的免職命令可以尋求“司法審查”；第七屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》第17條規(guī)定：“對(duì)法官作為司法和專業(yè)人員提出的指控或控訴應(yīng)按照適當(dāng)?shù)某绦蜓杆俣降奶幚?。法官?yīng)有權(quán)利獲得公正的申訴的機(jī)會(huì)?！被谶@個(gè)判決和聯(lián)合國(guó)基本原則，法官是有權(quán)上訴到最高法院審查免職命令的。但委員會(huì)卻指出法官不應(yīng)該有上訴權(quán)，因?yàn)榭偨y(tǒng)令具有最終的法律效力[注]PRS India.Final Brief for printing—Judicial Standards and Accountability Bill 2010[EB/OL].(2015-09-09)[2018-07-07].http://www.prsindia.org/uploads/media/Judicial%20Standard/Final%20Brief%20for%20printing%20-%20Judicial%20Standards%20and%20Accountability%20Bill%202010.pdf.。

四、《司法規(guī)范與責(zé)任法(草案)》的啟示

印度和我國(guó)存在多方面的相近性:同為人口大國(guó)、二戰(zhàn)后獨(dú)立的“第三世界國(guó)家”、當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)格局中的“金磚四國(guó)”以及“東方古國(guó)”。另一方面，在法治建設(shè)的路徑選擇上，印度和我國(guó)的差異則非常明顯。然而，從功能論的角度出發(fā)，我國(guó)和印度對(duì)司法責(zé)任制的立法目標(biāo)是一致的，因此，我們?nèi)钥山梃b印度立法中先進(jìn)的地方。目前，最高人民法院在2015年9月發(fā)布《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，筆者結(jié)合上述分析，基于《意見(jiàn)》提出下列啟示，以期對(duì)其修正：

(一)堅(jiān)持我國(guó)特色司法獨(dú)立是構(gòu)建司法責(zé)任制的重要前提

受到英國(guó)和其他英美法系國(guó)家的影響，印度是三權(quán)分立的民主國(guó)家，印度《憲法》積極保障了司法獨(dú)立的基本原則。自JAB的公布，印度法學(xué)界和法院實(shí)務(wù)界人士紛紛對(duì)司法獨(dú)立和司法責(zé)任之間的平衡關(guān)系爭(zhēng)論不休[注]Isha Tirkey, Judicial Accountability in India[Z], CCS Working Paper, No. 247, 2011.。這種司法獨(dú)立基本原則是指立法和行政機(jī)關(guān)不能干涉司法機(jī)關(guān)的審判或裁決，還包括司法機(jī)關(guān)的司法自治，即司法機(jī)關(guān)應(yīng)該享有制定法官的行為規(guī)范的權(quán)力、并獨(dú)立、透明地遴選和懲罰法官。以JAB第17條規(guī)定為例，印度國(guó)家司法監(jiān)督委員會(huì)的5名成員，其中3名法官，1名司法部長(zhǎng)，還有1名社會(huì)杰出人士。鑒于此，大批異見(jiàn)人士提出：社會(huì)杰出人士的用語(yǔ)太模糊，這種模糊的判斷標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是根據(jù)行政機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)而定，有損司法獨(dú)立的基本原則，應(yīng)要求這名“杰出人士”必須是法律人(lawyer)[注]Discuss, Debate and Deliberate Summary of Discussion Academic Block—I “The Judicial Standards and Accountability Bill, 2010:Need, Significance and Drawbacks”[EB/OL].(2013-09-04)[2018-07-07]. https://www.nliu.ac.in/manthan/firsttrim/nliu_manthan-6_the_judicial_standards.pdf.。另外，來(lái)自同一法院法官有可能被選入到委員會(huì)后，極其容易徇私，有損委員會(huì)的獨(dú)立和中立性，異議者一致指出應(yīng)杜絕這種“兄弟法官”(brother judges)互相調(diào)查或彈劾[注]Pankhuri Agrawal, Judicial Independence and Accountability in the View of the Case in J. Soumitra Sen[EB/OL].[2018-07-07].http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1965200.。

然而，我國(guó)依法治國(guó)必須與黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的原則決定了執(zhí)政黨不能對(duì)司法機(jī)關(guān)人員放手不管，按照大公務(wù)員體系的管理方式，黨的組織部名義上對(duì)司法人員進(jìn)行全員、全過(guò)程的管理。因此，我國(guó)特有的司法獨(dú)立面臨著如何處理黨管干部和司法人員獨(dú)立管理之間的關(guān)系，該問(wèn)題也同樣出現(xiàn)在最高院出臺(tái)的《意見(jiàn)》中。如根據(jù)《意見(jiàn)》所設(shè)立的省一級(jí)法官懲戒委員會(huì)，試點(diǎn)地區(qū)的法官懲戒委員會(huì)同法官遴選委員會(huì)是合一的。以上海為例，上海于2014年12月在全國(guó)率先成立了“法官遴選(懲戒)委員會(huì)”，審議并通過(guò)了《上海市法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)章程》(以下簡(jiǎn)稱《章程》)。根據(jù)該《章程》，法官懲戒委員會(huì)委員分為專門委員7人和專家委員8人，專門委員由政法委、組織部、紀(jì)委等公務(wù)部門分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，專家委員由法學(xué)專家、律師等推選產(chǎn)生[注]衛(wèi)建萍. 上海法官檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)成立[N/OL]. 人民法院報(bào), (2014-12-14)[2018-07-07].https://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1506380.shtml.。一共15名成員，其中7名都是由行政職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，雖然吸納了足夠的非法院系統(tǒng)人員，在一定程度上保障其公正中立性，但是該委員會(huì)主要是由政法委、司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭推動(dòng)的，委員由政法委統(tǒng)一任命，就不可避免的帶有行政色彩，其獨(dú)立性和專業(yè)性難免遭到質(zhì)疑。

當(dāng)然，我們可以看到，這7名人員中多由紀(jì)檢組副組長(zhǎng)或者是黨委副書(shū)記擔(dān)任，旨在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。也有學(xué)者指出：司法獨(dú)立是司法機(jī)關(guān)“獨(dú)立”與“受制”的統(tǒng)一，獨(dú)立不難理解，受制就是要求依法辦案，依照黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的法律辦案。在一定意義上，法律集中體現(xiàn)了執(zhí)政黨的方針、政策，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也需要黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督[注]陳衛(wèi)東. 司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究[J].中國(guó)法學(xué), 2014,(2).。所以，筆者建議，法官懲戒委員會(huì)應(yīng)以實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的退休或在職法官，或?qū)徟欣碚摶A(chǔ)夯實(shí)的學(xué)者或研究員為主，可以專門委員會(huì)中拆分出以黨政人員為主的“監(jiān)督委員會(huì)”，以監(jiān)督或監(jiān)察法官懲戒或遴選的整個(gè)過(guò)程并提出建議，但不要參與最后報(bào)告或建議書(shū)的決定程序中。

(二)完善法官問(wèn)責(zé)程序是落實(shí)司法責(zé)任制的關(guān)鍵問(wèn)題

目前學(xué)界對(duì)“司法責(zé)任”存在兩種含義說(shuō)，廣義說(shuō)是指司法主體履行職責(zé)；狹義說(shuō)是司法主體不適當(dāng)履行職責(zé)后應(yīng)承擔(dān)的懲罰后果。早期多數(shù)觀點(diǎn)對(duì)司法責(zé)任的機(jī)構(gòu)也多限于責(zé)任追究層面，狹義的司法責(zé)任也可稱作“司法問(wèn)責(zé)”。最高法院的《意見(jiàn)》已經(jīng)一改過(guò)去僅強(qiáng)調(diào)錯(cuò)案追究的結(jié)果模式，而以“法官行為”為標(biāo)準(zhǔn)，并區(qū)分了不同審判主體法官、審判委員會(huì)、合議庭等審判責(zé)任，最突出的亮點(diǎn)是我國(guó)首次在正式的法律文件中載明成立法官懲戒委員會(huì)。這是借鑒了職業(yè)化模式中專門獨(dú)立的懲戒機(jī)構(gòu)[注]陳瑞華. 法官責(zé)任的三種模式[J]. 法學(xué)研究, 2015,(4).，如印度JAB中設(shè)立的司法監(jiān)督委員會(huì)，以處理對(duì)法官的投訴、舉報(bào)并組織調(diào)查。

印度JAB的法官調(diào)查和懲戒程序規(guī)定得十分詳盡，不但包括了三個(gè)獨(dú)立委員會(huì)的構(gòu)成和機(jī)構(gòu)設(shè)置，還有各自權(quán)限范圍、以及整個(gè)調(diào)查和懲戒系統(tǒng)是如何運(yùn)作的、三個(gè)機(jī)構(gòu)是如何分工合作的，都在條文中清楚載明。

相比之下，最高院的《意見(jiàn)》規(guī)定僅在第36條，以“法官懲戒委員會(huì)工作章程和懲戒程序另行制定”予以簡(jiǎn)單帶過(guò)。雖然這種參照式的規(guī)定比比可見(jiàn)，但對(duì)被指控法官的調(diào)查制度和懲戒制度作為司法問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵一步，仍值得在該《意見(jiàn)》中詳細(xì)規(guī)定，包括參與調(diào)查的機(jī)構(gòu)及其各自分工的內(nèi)容等。

故筆者認(rèn)為完善法官問(wèn)責(zé)程序的關(guān)鍵是要理順?lè)ü賾徒湮瘑T會(huì)、法院、及其紀(jì)檢監(jiān)察部門之間的權(quán)限關(guān)系，比如把法官懲戒程序改造成法官懲戒委員會(huì)居中裁判，被審查法官同法院紀(jì)檢監(jiān)察部門形成對(duì)抗的三角格局形態(tài)，懲戒委員會(huì)作出的懲戒意見(jiàn)為有效的懲戒決定，即類似于印度JAB的分權(quán)模式。一方面，就目前《意見(jiàn)》或章程中，法官懲戒委員會(huì)可對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行評(píng)查并審議法官懲戒辦公室提出的審查報(bào)告，其提出的懲戒建議由紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行參考。并沒(méi)有根本上改變由紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)法官進(jìn)行處罰的模式?？梢?jiàn)，懲戒委員會(huì)僅具有提出懲戒建議的權(quán)力，最終決定權(quán)還是在紀(jì)檢監(jiān)察部門手中。筆者建議，法官懲戒委員會(huì)主要從專業(yè)的角度對(duì)相關(guān)案件法官行為進(jìn)行評(píng)判，紀(jì)檢監(jiān)察部門主要從法官是否遵守黨紀(jì)、政紀(jì)來(lái)進(jìn)行判斷，然后根據(jù)懲戒委員會(huì)的意見(jiàn)作出最終懲戒決定。另一方面，在具體機(jī)構(gòu)設(shè)置上，法官懲戒委員會(huì)在法院設(shè)置法官懲戒工作辦公室，負(fù)責(zé)法官懲戒的日常工作。辦公室負(fù)責(zé)評(píng)查當(dāng)事法官所涉及的案件質(zhì)量和協(xié)助查辦法官其他違法違紀(jì)行為，向懲戒委員會(huì)提交辦案過(guò)錯(cuò)責(zé)任與核查報(bào)告，僅由懲戒委員會(huì)審議并提出懲戒意見(jiàn)。因此，看似中立的法官懲戒委員會(huì)作出的懲戒意見(jiàn)很可能成為法院系統(tǒng)粉飾紀(jì)檢監(jiān)察部門處理決定華麗的“外衣”，或者推卸法官責(zé)任的“擋箭牌”，不僅起不到預(yù)期的作用，甚至可能影響法官責(zé)任追究的公正性。筆者建議，可賦予法官懲戒委員會(huì)意見(jiàn)一定的強(qiáng)制力。

(三)加強(qiáng)法官權(quán)利保障是完善司法責(zé)任制的基本條件

關(guān)于中國(guó)司法改革的次序問(wèn)題，到底是先賦予法官以獨(dú)立的權(quán)限和高配的待遇，吸引精英人才、形成良性循環(huán)，還是先實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任和管理監(jiān)督、確?，F(xiàn)有法官恪守職責(zé)、贏得社會(huì)信任，是永無(wú)定局的爭(zhēng)論[注]傅郁林. 司法責(zé)任制的重心是職責(zé)界分[J]. 中國(guó)法律評(píng)論, 2015,(4).。此次最高法《意見(jiàn)》的目標(biāo)原則中“嚴(yán)格審判責(zé)任”已明確體現(xiàn)我國(guó)目前仍以承擔(dān)責(zé)任為首。盡管最高法《意見(jiàn)》中對(duì)獨(dú)任、審委會(huì)和合議庭進(jìn)行權(quán)限和責(zé)任的劃分，進(jìn)一步理清“讓審判者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的審判責(zé)任具有進(jìn)步意義，但在第25條規(guī)定“法官應(yīng)當(dāng)對(duì)其旅行審判職責(zé)的行為承擔(dān)責(zé)任，在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)”，可見(jiàn)，法官的責(zé)任比其相應(yīng)的獨(dú)立權(quán)限和權(quán)利保障、職業(yè)保障在步幅上多向前了半步。

就法官保障制度來(lái)看，印度JAB和最高院《意見(jiàn)》都確定了法官的豁免權(quán)和信息保密權(quán)。鑒于印度JAB已經(jīng)詳述整個(gè)調(diào)查懲罰過(guò)程，從投訴的受理，到對(duì)相關(guān)法官的審查和調(diào)查，再到?jīng)Q定的作出，都貫徹了程序參與原則，維護(hù)法官最基本的程序權(quán)利，關(guān)鍵是，對(duì)于被指控的法官應(yīng)賦予申請(qǐng)回避、聽(tīng)證、申辯以及申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利等。遺憾的是，JAB未規(guī)定法官的申訴救濟(jì)權(quán)，這使得該法案對(duì)法官權(quán)利的保護(hù)欠妥。就法官的職業(yè)保障規(guī)定來(lái)看，最高法《意見(jiàn)》和印度JAB尚未規(guī)定相關(guān)內(nèi)容，在此不贅述。但可以肯定，職業(yè)保障按其當(dāng)下的權(quán)限劃分和問(wèn)責(zé)分擔(dān)也遠(yuǎn)不能匹配。

我國(guó)最高院《意見(jiàn)》的“正當(dāng)程序原則”見(jiàn)于第35條規(guī)定：“當(dāng)事法官享有知情、辯解和舉證的權(quán)利”；第36條規(guī)定：“當(dāng)事法官有權(quán)進(jìn)行陳述、舉證、辯解、申請(qǐng)復(fù)議和申訴”。這其實(shí)也是法官的身份保障，即除非有法定事由并經(jīng)過(guò)法定程序，法官不得被免職、降職、不得降低工資待遇等。但是，還應(yīng)在實(shí)踐中結(jié)合各個(gè)部門機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確具體程序來(lái)保障權(quán)利的行使。

所以筆者建議，法官懲戒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。在法院法官懲戒辦公室將案件審查報(bào)告及相關(guān)材料提交給懲戒委員會(huì)后，懲戒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，而不是僅僅進(jìn)行書(shū)面審查，就涉嫌違法違紀(jì)法官的相關(guān)情況進(jìn)行聽(tīng)證，期間當(dāng)事法官享有申請(qǐng)懲戒委員回避、舉證、申辯并與懲戒辦公室工作人員對(duì)質(zhì)的權(quán)利，如果對(duì)于最后的懲戒意見(jiàn)不服，還可以申請(qǐng)委員會(huì)復(fù)議一次，在成立了上級(jí)法官懲戒委員會(huì)情況下，還可以申請(qǐng)復(fù)核。

值得注意的是，印度JAB第27條和第37條有關(guān)“法官調(diào)查和質(zhì)詢的程序都應(yīng)根據(jù)1908年印度《民事訴訟法》裁決爭(zhēng)議，并享有和民事法庭同樣的權(quán)力……被指控法官建議主動(dòng)辭職、被免職或被彈劾。”可見(jiàn)，法官責(zé)任追究形式和責(zé)任承擔(dān)形式還應(yīng)采用“司法化”。無(wú)論是在設(shè)立紀(jì)律法院的德國(guó)，還是在設(shè)立法官懲戒委員會(huì)的美國(guó)，或是由高等法院審理懲戒案件的日本，其構(gòu)造均是司法化[注]王迎龍. 構(gòu)建司法化的法官責(zé)任追究程序[J]. 政法論壇, 2016, 34(5):39.。只有司法化框架下才符合比例原則，更有利于法官權(quán)利的保護(hù)，對(duì)此，筆者建議我國(guó)法官責(zé)任追究和責(zé)任承擔(dān)應(yīng)以司法化形式，并載明于法條中，從而淡化行政處分的色彩。借鑒諸如印度對(duì)于違反行為規(guī)范或能力喪失的法官剝奪司法資格處理決定，比如暫時(shí)停止履行職務(wù)、建議主動(dòng)辭職、剝奪司法職業(yè)資格等責(zé)任承擔(dān)形式。

五、結(jié)語(yǔ)

完整的司法三要素是“獨(dú)立—專業(yè)—負(fù)責(zé)”，故健全司法責(zé)任機(jī)制是司法改革必須解決的問(wèn)題。如果能研究和借鑒發(fā)展中國(guó)家司法責(zé)任制度改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際的司法責(zé)任制將大有裨益。從微觀層面看，印度通過(guò)立法構(gòu)建起比較完善的司法問(wèn)責(zé)程序(法官?gòu)椲琅c懲戒程序)；從宏觀層面看，維護(hù)司法獨(dú)立是司法責(zé)任制的重要基礎(chǔ)，印度以憲法或法律層次的法律規(guī)范對(duì)其加以規(guī)定。我國(guó)新一輪司法改革的部分思路，即實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督、責(zé)任制度，以及職業(yè)化的司法，與印度司法責(zé)任制度問(wèn)題得出的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)有重合之處?；蛟S，與我國(guó)國(guó)情最為近似的印度可以作為一個(gè)司法改革的參照，在尊重司法權(quán)自身運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，建立更加科學(xué)而又符合中國(guó)實(shí)際的司法責(zé)任體系。