法律修訂視角下環(huán)境民事公益訴訟主體問題探索

肖琪暢

(北京理工大學(xué)法學(xué)院,北京 102488)

一、法律修訂時對環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定

近年來我國環(huán)境問題層出不窮、生態(tài)狀況日益惡化，盲目追求經(jīng)濟利益最大化的經(jīng)濟發(fā)展方式的背后，更多的是對環(huán)境的污染、對生態(tài)的破壞。隨著民眾環(huán)境觀念和生態(tài)意識的逐步增強，2012年《民事訴訟法》(以下簡稱《民訴法》)大修時增設(shè)了公益訴訟制度，即第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?014年修訂的《環(huán)境保護法》也增設(shè)了環(huán)境公益訴訟制度，即其第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(1)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(2)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益?！?017年民訴法再次小修，專門針對檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的問題作出了規(guī)定，即在第55條內(nèi)增加一款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！薄睹裨V法》的此項修訂有條件地規(guī)定了檢察機關(guān)的公益訴訟主體資格。至此，環(huán)境民事公益訴訟在立法層面得以確立。

但是，我國現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟制度仍有許多問題存在爭議，其中如何確認(rèn)原告的訴訟主體資格一直是環(huán)境公益訴訟制度中無法繞開的一道難題。從上述條文的規(guī)定來看，我國現(xiàn)行法律關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告主體資格的規(guī)定有以下特征：

(1)規(guī)定的沖突性?！睹裨V法》規(guī)定的可以提起環(huán)境公益訴訟的主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，其中“法律規(guī)定的機關(guān)”特別規(guī)定了滿足一定條件時的檢察機關(guān)；而《環(huán)境保護法》所規(guī)定的可以提起環(huán)境公益訴訟的主體為“符合條件的社會組織”。兩廂對照，環(huán)境保護法對公益訴訟的主體范圍明顯比《民訴法》要窄，即其僅賦予了某些組織以公益訴訟的主體資格，而沒有賦予“法律規(guī)定的機關(guān)”以環(huán)境公益訴訟的主體資格。

(2)范圍的狹窄性。盡管《環(huán)境保護法》“第五章信息公開和公眾參與”中規(guī)定了公民有權(quán)依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護，也有權(quán)在發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為時向環(huán)境保護主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報，即公民個人可以成為環(huán)境保護的參與者、監(jiān)督者，也有資格成為污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的舉報者，但公民個人卻不能成為環(huán)境公益訴訟的提起者。

(3)內(nèi)涵的模糊性。首先，《民訴法》規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”究竟包括什么樣的機關(guān)和組織，指示不明。其次，《環(huán)境保護法》規(guī)定的“符合條件的社會組織”雖然對“條件”的設(shè)置較為明確，但各種條件對社會組織提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置了極高的門檻，使許多社會組織有心無力。

可見，與學(xué)術(shù)界對擴大公益訴訟主體資格范圍的態(tài)度不同，立法者目前選擇了嚴(yán)格限制公民、社會組織之公益訴訟原告資格的立法模式。其所以如此，或許是不信任公民、社會組織之故：一方面認(rèn)為他們?nèi)狈δ芰?、條件、實力，難以擔(dān)當(dāng)公益訴訟之重任；另一方面又認(rèn)為他們會濫用公益訴權(quán)，進(jìn)而背離公益訴訟制度設(shè)立的初衷。

不過要看到，我國環(huán)境公益訴訟是在環(huán)境問題日趨嚴(yán)重的情況下從國外引進(jìn)的舶來品，我們可以將目光投向環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)，以期找到適合中國當(dāng)前國情的具有中國特色的環(huán)境公益訴訟主體資格理論[注]劉漢天等.公民環(huán)境公益訴訟主體資格法理基礎(chǔ)及路徑選擇[J].江海學(xué)刊，2018,(3)：213-218.。

二、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的實踐困境

自民訴法確定檢察機關(guān)具有公益訴訟原告資格以來，環(huán)境公益訴訟不再無人問津，各地檢察機關(guān)的踴躍加入使其一掃頹勢——根據(jù)2018年6月最高檢披露的數(shù)據(jù)，截至2018年4月，全國檢察機關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件近2萬件[注]于平.環(huán)境公益訴訟，不只要檢察機關(guān)“站起來”[N].新京報，2018-09-03(A03).。而檢察機關(guān)進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，既可以以民事訴訟的形式單獨提起，也可通過刑事附帶民事訴訟的方式提起[注]據(jù)報道，近日，河北省晉州市人民檢察院針對一起污染環(huán)境案件提起刑事附帶民事公益訴訟，晉州市人民法院公開宣判被告人張某、王某在被判處有期徒刑的同時，共同賠償晉州市環(huán)保局墊付的污染物處置費用108萬余元。參見于平.環(huán)境公益訴訟，不只要檢察機關(guān)“站起來”[N].新京報，2018-09-03(A03).。盡管檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在實踐中有所發(fā)展，但總體來看，其仍然存在不少困難。

(一)檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴前程序存在一定問題

為了進(jìn)一步提高司法效率，減少環(huán)境維權(quán)成本，檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟之前也有一定的訴前程序。在實踐中這些前置程序也確實起到了避免公益訴訟案件過多、預(yù)防檢察機關(guān)過度介入民事訴訟領(lǐng)域等作用。但是，我們也要看到，法律所設(shè)置的訴前程序也存在著一定問題。

1.公告期的設(shè)置與取證的時效性相矛盾?！蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期間為三十日。公告期滿，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟?！庇?，2015年通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第13條規(guī)定了檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟所必經(jīng)的兩道程序，即：“(一)依法督促法律規(guī)定的機關(guān)提起民事公益訴訟；(二)建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟”。人民檢察院要想針對某項污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起公益訴訟，必須要經(jīng)過30日的公告期。這期間沒有法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟的，檢察機關(guān)在確認(rèn)不存在優(yōu)先起訴的主體時才能夠作為補充向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。在另一個層面上，假如在這30日內(nèi)，所謂“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”對檢察機關(guān)的督促或建議并不重視或是有心無力，那么有可能在這漫長的“等待期”中，原本的證據(jù)可能已經(jīng)產(chǎn)生了極大的變化甚至滅失而失去證據(jù)價值，最終將影響到環(huán)境民事公益訴訟的提起和結(jié)果[注]楊歡等.民事公益訴訟訴前程序理論和實踐探究[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報，2018,(3)：60-66.。

2.訴前程序有時難以達(dá)到應(yīng)有的效果并可能導(dǎo)致訴訟成本增加。督促、建議、支持起訴——檢察機關(guān)履行訴前程序的方式主要表現(xiàn)為這三種，且多表現(xiàn)為紙上的督促意見書或者檢察建議書。而面對當(dāng)前呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多發(fā)性、跨區(qū)域性、污染類型綜合性等特征的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，訴前程序的履行方式在不少情況下顯得單薄乏力。如果檢察機關(guān)對每一項污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害社會公共利益的行為，都對有權(quán)提起訴訟的機關(guān)或組織逐一發(fā)送督促意見書或檢察建議書，則必然會使檢察機關(guān)及其工作人員疲于奔命，并增加財政負(fù)擔(dān)。

例如，在鹽城市檢察院訴騰達(dá)化工等污染環(huán)境案中，首先，由大豐市(區(qū))人民檢察院向大豐市(區(qū))環(huán)保局發(fā)出《檢察建議書》，建議該局采取民事訴訟等法律手段，要求張某某等人對非法排放硫酸廢水而造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染等承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任，但大豐環(huán)保局的回復(fù)是大豐乃至鹽城市范圍內(nèi)沒有符合規(guī)定條件的社會組織，而作為國家機關(guān)的環(huán)保局提起民事賠償公益訴訟也不適格。在此背景下，經(jīng)最高檢批復(fù)同意，鹽城市人民檢察院就該案向鹽城市中級人民法院提起民事公益訴訟。在鹽城市中級人民法院公告期間內(nèi)，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會(以下簡稱綠發(fā)會)申請作為共同原告參加訴訟。在鹽城市中級人民法院通知綠發(fā)會作為本案的共同原告參加訴訟后，因本案已有適格主體提起公益訴訟，經(jīng)層報請示后，鹽城市人民檢察院決定撤回該民事公益訴訟起訴，并向鹽城市中級人民法院遞交了撤訴決定書。鹽城市人民檢察院撤回起訴后，根據(jù)綠發(fā)會的請求，作出了《支持起訴意見書》支持其提起環(huán)境民事公益訴訟[注]鹽城市人民檢察院.鹽城市人民檢察院支持公益組織起訴揚州市騰達(dá)化工廠、張某某等污染環(huán)境民事公益訴訟案[DB/OL].[2018-10-23].http://yc.jsjc.gov.cn/tslm.。該案表明：(1)在《環(huán)境保護法》第58條就環(huán)境公益訴訟主體資格設(shè)置了較高門檻的情況下，提起公益訴訟的適格主體難以找到。(2)檢察機關(guān)履行訴前程序在實踐中往往止步于督促法律規(guī)定的社會組織提起公益訴訟，而對有關(guān)國家機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的檢察建議有時被國家機關(guān)拒絕而難以達(dá)到應(yīng)有效果。另外，該案訴前程序的軌跡是：區(qū)檢察院發(fā)出檢察建議→沒有發(fā)現(xiàn)適格的社會組織作為原告，區(qū)環(huán)保局也拒絕提起環(huán)保公益訴訟→經(jīng)最高檢批準(zhǔn)后鹽城市檢察院提起公益訴訟→受訴法院公告→公告期間內(nèi)綠發(fā)會申請作為共同原告參加訴訟→經(jīng)批準(zhǔn)鹽城市檢察院撤回所提起的民事公益訴訟→鹽城市檢察院支持綠發(fā)會提起環(huán)境民事公益訴訟。這一過程繁雜、反復(fù)，既浪費了司法資源，又給了污染者拖延訴訟的機會，還可能增加證據(jù)毀損滅失的風(fēng)險。

(二)其他因素對檢察院提起民事環(huán)境公益訴訟的干擾

在一些地方，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟還受一些其他因素的影響。

1.檢察機關(guān)提起公益訴訟的司法資源緊缺。首先，人力資源不足。檢察機關(guān)公益訴訟自試點以來至今約三年，此前主要負(fù)責(zé)監(jiān)督民事行政審判的民事行政檢察部門也還在公益訴訟的道路上探索，其在實踐中積累的經(jīng)驗還不甚豐富，沒有形成相應(yīng)的理論體系也就難以批量性地培養(yǎng)檢察公益訴訟專門人才。且檢察官少有跨環(huán)境專業(yè)的知識背景，面對環(huán)境民事公益訴訟中層出不窮的專業(yè)性事項恐怕力不從心。收集專業(yè)性證據(jù)的難度相當(dāng)大，提起公益訴訟也就對檢察機關(guān)的司法資源有巨大的消耗。其次，規(guī)范資源不足。環(huán)境公益訴訟針對的污染環(huán)境之行為，在實踐中往往有著復(fù)雜的多層次的影響。檢察機關(guān)為了獲取證據(jù)、查明事實，需要進(jìn)行現(xiàn)場勘驗、調(diào)查取證、詢問證人等。而規(guī)范這些程序性問題的法律規(guī)則明顯不足，已有規(guī)則則顯得粗陋和過度原則化，欠缺具體性、實操性。這在一定程度上也會影響檢察院提起民事公益訴訟的積極性[注]張明哲.檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度反思——以檢察機關(guān)職能的特殊性為切入點[J].東南大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017(19卷增刊)：94-99.。

2.跨區(qū)劃損害和地方保護主義加大了訴訟難度。造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染或資源受損的侵害行為通常并不會僅僅發(fā)生在一個行政區(qū)劃內(nèi)，跨區(qū)劃的環(huán)境侵害行為比比皆是。如果僅由受侵害行政區(qū)劃之一的檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，則勢單力薄，調(diào)查取證、監(jiān)督整改的能力勢必大打折扣。公益訴訟很可能會因為外地行政機關(guān)的過度介入與干預(yù)而不了了之，也就難以保證環(huán)境公益訴訟的程序正當(dāng)性和結(jié)果的公正性。最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林認(rèn)為完全按行政區(qū)劃確定管轄是不符合環(huán)境資源案件特點的[注]李豪,周斌.跨行政區(qū)劃管轄環(huán)資案避免地方干預(yù)[N].法制日報，2017-07-14(03).。因此，近年來，最高人民法院和部分高院推行跨行政區(qū)域設(shè)立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)以弱化地方保護主義。這種力圖避免地方保護主義的集中管轄制度可在一定程度上減輕檢察機關(guān)提起民事公益訴訟時所面對的地方保護主義的壓力。

此外，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟還可能受到多一事不如少一事的履職思維的局限以及案多人少的現(xiàn)實矛盾的阻礙，而這并不是簡單擴張檢察機關(guān)規(guī)模就能夠解決的。環(huán)境公益訴訟不只要檢察機關(guān)“站出來”，民間力量也要發(fā)揮在環(huán)境公益訴訟中的作用。

三、社會組織提起環(huán)境公益訴訟困難重重

(一)范圍過窄的社會組織難擔(dān)提起環(huán)境公益訴訟之重任

總結(jié)各國環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗，中堅力量并非作為法律監(jiān)督者的檢察機關(guān)，更多的公益訴訟反而是由民間力量自愿發(fā)起。只有當(dāng)涉及重大的國家或社會公共利益時，或當(dāng)個人、社會團體不愿、不敢、不能向人民法院起訴時，檢察機關(guān)才會站出來承擔(dān)公益訴訟之責(zé)，相當(dāng)于承擔(dān)著一個補充訴訟的作用。

對照于此，我國環(huán)境公益訴訟中民間力量則顯得“寒磣”。《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”據(jù)此，符合一定條件的社會組織確實獲得了提起公益訴訟的法律授權(quán)，只不過這種社會組織數(shù)量比較稀少。據(jù)報道，目前，全國上下僅有700余家符合上述門檻條件的環(huán)保組織具有環(huán)境公益訴訟主體資格。而這區(qū)區(qū)的700余家社會組織卻要面對無時無刻不在發(fā)生的生態(tài)破壞與環(huán)境污染事件，并且在高難度的環(huán)境公益訴訟中訴訟順位上還位列檢察機關(guān)之前，不免負(fù)擔(dān)過重。而且事實上在這700家組織中提起環(huán)境公益訴訟的也為數(shù)不多，大多數(shù)環(huán)境公益訴訟的原告都由自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會、綠發(fā)會三家規(guī)模較大的環(huán)保公益組織來充當(dāng)[注]李陽.700余家環(huán)保組織僅提起3起公益訴訟[N].人民法院報，2015-3-14(06).，高訴訟難度、長審理周期、貴訴訟成本等壓力就更加明顯。

(二)不合理的費用負(fù)擔(dān)與激勵機制的缺乏嚴(yán)重影響社會組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性

公益訴訟很重要的一個特點就在于其公益性、奉獻(xiàn)性。這也為《環(huán)境保護法》第58條第3款規(guī)定所肯定：“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”而為保護公共利益提起公益訴訟耗費大量人力、財力、物力后，能否獲取除經(jīng)濟利益外的其他形式的獎勵？這在當(dāng)前的立法領(lǐng)域中完全是空白的。這就容易形成一種矛盾：一方面希望社會組織為維護社會公共利益針對污染環(huán)境、破壞生態(tài)之惡劣行為積極提起環(huán)境公益訴訟，另一方面，又規(guī)定社會組織在公益訴訟中不得牟取經(jīng)濟利益，同時也不規(guī)定其他激勵機制。這就使得資金不足的社會組織難以承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟的經(jīng)濟成本。社會組織怎么有能力又怎么有積極性去提起公益訴訟以維護社會公共利益？不同于檢察機關(guān)有一定國家資金的支持，社會組織在公益訴訟中常常受訴訟費、律師費、鑒定評估費等費用的束縛。環(huán)境公益訴訟更是由于其專業(yè)性而成本不菲：調(diào)閱卷宗、聯(lián)系環(huán)保部門到污染現(xiàn)場實地查看、委托專家或?qū)ｉT機構(gòu)檢測及評估、鑒定等等，都需要支付相關(guān)費用，有時甚至?xí)霈F(xiàn)所出甚靡而所獲甚微的情況。如在震驚國人的“常州毒地案”中，敗訴的兩個環(huán)保公益組織“自然之友”和“中國綠發(fā)會”在一審中被判承擔(dān)189萬元的案件受理費[注]李玉坤.首起公益組織環(huán)保訴訟敗訴案“常州毒地”案原告被判“天價訴訟費”[DB/OL].[2018-09-21].http://www.sohu.com/a/125467417_355208.。

我們不能理所當(dāng)然地期望社會組織在入不敷出的條件下提起環(huán)境公益訴訟，而這將導(dǎo)致檢察機關(guān)訴前程序中30日“等待期”的空轉(zhuǎn)。

(三)行政干預(yù)阻礙社會組織提起環(huán)境公益訴訟

由于行政機關(guān)和社會組織在地位上、力量上的不平等，一些為了保護當(dāng)?shù)馗呶廴?、高能耗的繳稅大戶、就業(yè)大戶的地方政府可能向轄區(qū)內(nèi)的社會組織施壓，迫使其撤回起訴，即使是最終提起了訴訟，也難以排除行政干擾而達(dá)到保護環(huán)境公共利益的目標(biāo)。此外，一些地方性環(huán)保公益組織在性質(zhì)上具有濃厚的行政色彩，容易與地方保護主義達(dá)成妥協(xié)而異化公益訴訟的提起。

四、公民被排除在環(huán)境公益訴訟主體范圍之外

對于公民個人能否作為環(huán)境公益訴訟原告的問題，學(xué)者們有著截然不同的理解。國內(nèi)的主流觀點是基于對防止濫用訴權(quán)和訴訟經(jīng)濟效率的考慮而將公民個人排除在環(huán)境公益訴訟原告之外。但是我們要看到，公民被排除在環(huán)境公益訴訟主體范圍外也存在一定的負(fù)面影響。

(一)公民個人被環(huán)境公益訴訟拒之門外一定程度上有違公眾參與的原則

環(huán)境訴訟的公益性體現(xiàn)在訴訟所涉的“社會公共利益”，基本上會和每一個作為社會單位的公民產(chǎn)生直接或間接的聯(lián)系。但在環(huán)境保護治理體系中，政府擔(dān)當(dāng)著環(huán)境保護與污染治理的“保護者、管理者”角色。由于公眾的實際參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利并未得到充分的保障，公眾實際上被看成環(huán)境污染之被動的“受保護者”。雖然要求司法機關(guān)公開庭審過程與判決結(jié)果、征求公眾意見等法律規(guī)定為公民參與開了一扇門，但只有少數(shù)公民走進(jìn)這扇門參與到環(huán)境保護管理與監(jiān)督中去。社會組織雖說也可以看作是公眾參與的一種特殊形式，但究其根本并不是公民直接參與監(jiān)管過程，這就使得環(huán)境公益訴訟中的公眾參與原則流于表面。

(二)公民個人不能成為環(huán)境公益訴訟主體可能動搖群眾基礎(chǔ)

在人類活動越發(fā)頻繁的城市與農(nóng)村，一旦環(huán)境遭到任何時間任何地點任何種類和形式的污染或破壞，就會有不特定的個人或群體成為直接或間接的受害人。即使是某些不可見的空氣污染，人們也可以說自己是直接的受害者——環(huán)境被破壞的后果最終都將由公民個人承受，也就可以說公民在環(huán)境法律關(guān)系中是最小單位也是最終的利害關(guān)系人。當(dāng)生態(tài)遭到破壞、資源遭到損害時，公民都應(yīng)當(dāng)具有就自身具體的損害通過訴訟尋求司法保護的權(quán)利。如果將受害公民的損害排除在訴訟標(biāo)的外，令其另行尋找“直接私益”的救濟渠道，一方面增加公民自身和司法機關(guān)的訴訟負(fù)擔(dān)，另一方面公民有可能對國家司法機關(guān)產(chǎn)生不滿情緒，動搖民事環(huán)境公益訴訟的群眾基礎(chǔ)。這從長遠(yuǎn)上看不利于公益訴訟的發(fā)展，也不利于保障公民的合法權(quán)益。

此外，環(huán)境質(zhì)量決定著公民的生活質(zhì)量，環(huán)境污染與生態(tài)破壞直接牽動著每一條關(guān)注自身健康權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的公民的神經(jīng)，因此生活在各地區(qū)的公民對環(huán)境保護具有較高的主動性，是發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件線索的第一手來源。堵住公民的環(huán)境公益訴訟之路將使這些線索走彎路，從公民再傳達(dá)到行政機關(guān)和檢察機關(guān)的時間耗費也許將可能錯過取證的最佳時機而導(dǎo)致訴訟結(jié)果不盡如人意。

五、推動環(huán)境公益訴訟發(fā)展需要完善起訴主體制度

(一)完善檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度的建議

在未來的環(huán)境公益訴訟發(fā)展進(jìn)程中，首先，要讓各地基層檢察機關(guān)參與到公益訴訟中來?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條第1款規(guī)定：“市(分、州)人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件,由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級人民法院管轄?！边@表明，基層檢察機關(guān)是不具有公益訴訟起訴人的主體資格的。而基層檢察院數(shù)量多，人員也相對較多，距離案件事實發(fā)生地較近，如果賦予其公益訴訟起訴人身份，有利于發(fā)現(xiàn)案件事實、及時收集相關(guān)證據(jù)?；鶎訖z察機關(guān)參與公益訴訟，不僅僅是其自身提起環(huán)境公益訴訟，還包括支持社會組織起訴、加強與環(huán)保行政機關(guān)的聯(lián)系等方面，并在提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等過程中發(fā)現(xiàn)問題并探索方法，以積累更多的公益訴訟經(jīng)驗。

其次，要增訂和細(xì)化檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)則。根據(jù)實踐經(jīng)驗來不斷補充和細(xì)化檢察機關(guān)督促起訴和支持起訴的具體操作規(guī)則，在保證檢察機關(guān)訴訟后位性、兜底性的基礎(chǔ)上充分利用公告期的30日固定證據(jù)，防止證據(jù)毀損滅失而不利于公益訴訟。此外，基于時間成本與證據(jù)時效性的考慮，在訴前程序已經(jīng)充分、合法地履行之后，如果檢察機關(guān)提起公益訴訟后，轄區(qū)內(nèi)又出現(xiàn)了符合條件且愿意提起公益訴訟的社會組織，則可考慮讓該社會組織直接作為共同原告參與訴訟，而不必讓檢察機關(guān)撤訴后再支持新的社會組織另行起訴，以避免時間成本的大量耗費而提高訴訟效率。

再次，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)極速發(fā)展的時代背景下，檢察機關(guān)可以充分利用網(wǎng)絡(luò)、新媒體平臺等科學(xué)技術(shù)向符合法律規(guī)定的適格主體發(fā)送督促或建議書。南京市人民檢察院已經(jīng)率先嘗試通過全國媒體公告履行訴前程序的方法并取得了一定成果。除此之外，還可以將每一個社會組織登記的信息進(jìn)行全國聯(lián)網(wǎng)并實時更新，每一個檢察機關(guān)在預(yù)備提起訴訟之前都可以通過數(shù)據(jù)技術(shù)篩選出符合地區(qū)實際的適格主體從而有方向有目標(biāo)地履行訴前程序，而不致讓訴前程序無效空轉(zhuǎn)[注]吳海潮、胡公樞.檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的問題檢視[J].中國檢察官，2018,(2)：41-48.。

最后，在深化監(jiān)察體制改革，構(gòu)建新的國家監(jiān)察體系的背景之下，檢察機關(guān)公益訴訟的職能必將強化，檢察體制及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革也將因此而有所推進(jìn)。如前所述，污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為往往具有跨行政區(qū)劃的特點。適應(yīng)于此，就需要把民事公益訴訟提上跨行政區(qū)劃的管轄制度改革。相應(yīng)地，最高人民檢察院或省級人民檢察院就可指定一些檢察院專事公益訴訟工作，進(jìn)而讓環(huán)境民事公益訴訟跳出地方保護主義的怪圈。

(二)完善社會組織提起環(huán)境公益訴訟的相關(guān)制度

首先，放寬有關(guān)社會組織的條件以鼓勵其提起環(huán)境公益訴訟?？紤]到當(dāng)前符合法律規(guī)定的社會組織數(shù)量少，有的地方甚至缺乏相應(yīng)社會組織的實際情況(例如，據(jù)湖南省人民檢察院民事行政檢察處某負(fù)責(zé)人介紹，整個湖南省只有兩家社會組織符合環(huán)境公益訴訟原告的條件)，且濫訴問題并非社會組織在環(huán)境公益訴訟中的主要矛盾，若一味地堅持高訴訟門檻，只會冷卻社會組織提起公益訴訟的熱情，讓起訴不足的問題越來越嚴(yán)重。而這又反過來在一定程度上加劇了污染環(huán)境、破壞生態(tài)?；耍瑖液驼畱?yīng)當(dāng)幫助建立或支持發(fā)展更多的適格社會組織，同時也可以在嚴(yán)格審查的基礎(chǔ)上允許一定數(shù)量的社會組織之間彼此合作。讓更多的社會組織或單獨或合作提起環(huán)境公益訴訟，將更有利于推動這一事業(yè)的發(fā)展。

其次，減輕訴訟成本并建立激勵機制。社會組織參與公益訴訟成本過高，也并非沒有解決的辦法。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》已有所嘗試。例如，該解釋第33條：“原告交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許。敗訴或者部分?jǐn)≡V的原告申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院應(yīng)當(dāng)依照《訴訟費用交納辦法》的規(guī)定，視原告的經(jīng)濟狀況和案件的審理情況決定是否準(zhǔn)許。”社會組織的訴訟費用，可以享受“緩減免”。第22條規(guī)定：“原告請求被告承擔(dān)檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持?！比绻诃h(huán)境民事公益訴訟中原告敗訴了，其所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用等款項中支出。但是這些規(guī)定由于缺乏配套的操作細(xì)則，往往成為一紙空文；并且這些規(guī)定還只停留在司法解釋的層面，其效力有限，因而難以真正落實到訴訟實踐中。為了解決這些問題，有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)細(xì)化配套措施，進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟案件適用的法律制度體系，為民間力量提起環(huán)境公益訴訟提供一套強有力的“訴訟指南”。如：為社會組織簡化登記注冊程序，提供法律咨詢，為符合條件的社會組織報銷訴訟、評估費用，將部分賠償款項作為組織參與環(huán)境修復(fù)或組織公益活動的運作資金等[注]崔愛鵬.社會組織提起環(huán)境公益訴訟的困境與出路研究[J].學(xué)習(xí)論壇，2017,(9)：76-80.。相信在免去了這些后顧之憂以后，社會組織將在環(huán)境公益訴訟中作出富有特色的貢獻(xiàn)，讓越來越多的環(huán)境污染、破壞生態(tài)的行為人為其違法行為付出沉重代價，并以廣泛的群眾力量震懾潛在的污染者。

(三)賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格

在我國當(dāng)前環(huán)境污染、生態(tài)破壞較為嚴(yán)重的情況下，我們?nèi)绻匀灰驗閾?dān)憂加重法院的負(fù)擔(dān)或者憂慮公民濫用公益訴權(quán)而抑制公民的原告資格，恐怕只會使得行政機關(guān)、檢察機關(guān)以及法律規(guī)定的有關(guān)組織承擔(dān)越來越重的起訴責(zé)任。環(huán)境污染問題一旦需要進(jìn)入訴訟程序，往往已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，已造成無法及時修復(fù)的環(huán)境損害。

反對公民作為公益訴訟原告的學(xué)者一般將防止濫訴作為理論支撐。不過確立公民環(huán)境公益訴訟制度的國家不一定就會出現(xiàn)濫訴的情形。例如，即使是在公民平等意識、維權(quán)意識和環(huán)境意識十分強烈的美國，在過去三十多年的訴訟實踐中也并沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的濫訴[注]〔14〕洪泉壽.域外環(huán)境民事公益訴訟原告資格制度[N].人民法院報，2018-06-08(08).。而且原告資格的拓寬并不意味著所有公民都要真正成為原告在法庭上與污染者或生態(tài)破壞者進(jìn)行對抗，畢竟訴訟是需要成本的，人們一般不會貿(mào)然地、不計成本地提起訴訟。公民獲得環(huán)境公益訴訟原告資格，僅僅指公民有資格、可以請求人民法院保護其受到污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為所侵犯的合法權(quán)益[注]劉漢天、劉俊.公民環(huán)境公益訴訟主體資格法理基礎(chǔ)及路徑選擇[J].江海學(xué)刊，2018,(3)：213-218.。

在域外的實踐中，有著許多賦予公民以環(huán)境公益訴訟原告資格的成功經(jīng)驗。其中，美國允許任何公民提起環(huán)境公民訴訟。它采取“事實上的損害”這一標(biāo)準(zhǔn)，只要起訴人能證明所訴行為造成其“事實上的損害”，且這種損害(既包括經(jīng)濟利益的損害，也包括美學(xué)、環(huán)境、休閑等非經(jīng)濟利益的損害)是具體的和實際的，就賦予其原告資格，就可以提起環(huán)境公民訴訟。更為具體的《清潔水法》中將公民界定為“其利益已遭受到或可能遭受到不利影響的個人或人們”、《資源保護和再生法》中將“人”界定為“個人、信托機構(gòu)、公司、合資公司、法人(包括政府法人)、合伙、社團、州政府、市政當(dāng)局、委員會、州政府機構(gòu)、任何州際法律實體(包括所有的部門和機構(gòu))和美國聯(lián)邦機構(gòu)”。在同為亞洲國家的印度，公益訴訟也放寬了對訴訟主體資格的限制，任何個人和社會團體都有權(quán)提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關(guān)系〔14〕。因此我們可以類推，在現(xiàn)代中國建立公民環(huán)境公益訴訟制度在實踐上具有可行性，完全不必?fù)?dān)心會有大量的公民濫用公益訴權(quán)。

隨著公民個人素質(zhì)的日益增長，對于公民環(huán)境公益訴訟，既不能一味拒絕，也不能全部放開，而應(yīng)當(dāng)在一定的限制條件下規(guī)范、有序、依法推進(jìn)。此種限制，首先應(yīng)當(dāng)來自于公民的身份。為給無限擴張的原告資格劃上邊界以避免濫訴，要求提起公益訴訟的公民必須是實際與環(huán)境損害有直接或間接利害關(guān)系的人。其次應(yīng)當(dāng)給公民提起公益訴訟設(shè)置前置程序。美國《清潔空氣法》就給公民定下了60日的等待期。我國也可以參考這一規(guī)定設(shè)置公民起訴的訴前程序，即要求公民在提起訴訟前須先以明示的方式聯(lián)系被訴行政機關(guān)、被訴污染企業(yè)，要求其履行應(yīng)有的職責(zé)或責(zé)任，在一定的等待期內(nèi)沒有獲得滿意的結(jié)果的才可以提起訴訟。但緊急情況下的環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為例外，可以直接向法院起訴，并根據(jù)現(xiàn)實需要請求法院采取保全等措施。最后是限制其處分權(quán)。對于公民擔(dān)當(dāng)?shù)墓嬖V訟人，為防范利己主義或私益因素對環(huán)境公共利益的影響，一般應(yīng)只能賦予有限的訴訟權(quán)利，排除其和解權(quán)、撤訴權(quán)以及對損害賠償款項的處分權(quán)[注]聞雯.公民提起環(huán)境行政公益訴訟的合理性研究[J].三峽大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2017,(3)：121-122.。也許在降低訴訟門檻之后，法院收到的案件固然會增多，但權(quán)衡其與環(huán)境破壞之后再治理的成本，賦予公民個人以公益訴訟原告身份的結(jié)果也就不言而喻。

在給公民原告加上各種限制的同時，也要考慮到環(huán)境公益訴訟的專業(yè)性、復(fù)雜性與高消耗性。在資格放開的新鮮感與熱度褪去后，如果缺乏持續(xù)的熱情激勵機制，一般社會公眾大多會失去對環(huán)境公益訴訟的興趣與關(guān)注。即使積極采取行動可能會保障或增加社會公共利益，但當(dāng)行動獲得的利益與自身直接相關(guān)的部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于自身因此而付出的時間、物質(zhì)和社會成本時，個人一般不可能作出最大努力。因此還要同步建立配套的激勵制度鼓勵公民積極維護社會公共利益。這些激勵機制包括表彰、獎勵、宣傳勝訴公民公益訴訟人以補償其付出的訴訟成本，訴訟、鑒定、評估等費用由敗訴方承擔(dān)，環(huán)保公益基金組織資金支持以及環(huán)境公益訴訟律師費用減免等等[注]王麗萍.突破環(huán)境公益訴訟啟動的瓶頸：是個原告擴張與激勵機制構(gòu)建[J].法學(xué)論壇，2017,(3)：89-96.。

五、結(jié)語

讓污染者買單，讓破壞者治理。我國環(huán)境公益訴訟要想真正達(dá)到這樣的目標(biāo)，不讓生態(tài)環(huán)境損害賠償打折扣，除了要讓更多的地方檢察機關(guān)“站起來”將針對污染者的訴訟進(jìn)行到底以外[注]于平.環(huán)境公益訴訟，不只要檢察機關(guān)“站起來”[N].新京報，2018-09-03(A03).，還需要給一定的社會組織以強有力的后盾支持。只有打消了它們的種種顧慮，才能讓它們在進(jìn)行環(huán)境公益訴訟時更加盡心竭力，一心為社會公共利益服務(wù)，才能讓公益訴訟在更多的地方開花結(jié)果，也才能守護好我們的綠水青山，達(dá)到“綠水青山就是金山銀山”的最終目的。此外，公民之環(huán)境公益訴訟主體資格的擴張是一個緩慢的過程，不應(yīng)當(dāng)強求在立法上馬上全面放開，而應(yīng)當(dāng)是在考慮到環(huán)境問題的急迫性并配合對公民環(huán)保知識、法律素質(zhì)的提升速度有梯次地引入公民主體，同時穩(wěn)定檢察機關(guān)、社會組織的原告地位。在初期我們可以將賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利作為對檢察機關(guān)、社會組織提起環(huán)境公益訴訟的補充。在檢察機關(guān)迫于某些壓力或其他原因?qū)Νh(huán)境違法行為不起訴，社會組織也不愿起訴，出現(xiàn)無人起訴而讓環(huán)境違法行為得不到追究、環(huán)境安全得不到保障的情況時，被賦予環(huán)境公益訴訟原告資格的公民就可以挺身而出，以補救起訴主體空缺時訴訟無法啟動的問題，從而達(dá)到切實保護環(huán)境公益的目的。