教育行政聽證的法律價(jià)值探析

龔向田

(懷化學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 懷化 418008)

一般來說，行政聽證是指行政主體作出影響相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為時(shí)，就該行為所依據(jù)的事實(shí)問題或法律問題聽取行政相對(duì)人意見的一種程序性法律制度。眾所周知，教育行政聽證是行政聽證在教育行政領(lǐng)域的具體化，因此，我們認(rèn)為，它是指教育行政主體作出影響教育行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為時(shí)，就該行為所依據(jù)的事實(shí)或法律聽取教育行政相對(duì)人意見的一種程序性法律制度。教育行政聽證主要表現(xiàn)為教育行政立法聽證、教育行政決策聽證以及教育行政執(zhí)法聽證三種形態(tài)。目前，我國教育行政聽證制度不健全、教育行政聽證實(shí)踐效果不明顯，關(guān)鍵的原因在于人們對(duì)教育行政聽證的法律價(jià)值的認(rèn)識(shí)不到位，尤其不容樂觀的是，學(xué)術(shù)界對(duì)教育行政聽證的法律價(jià)值的理解與把握還處于初步階段。故筆者擬就教育行政聽證的法律價(jià)值作一次較為全面而系統(tǒng)的探討，以期促進(jìn)教育行政聽證理論、制度及實(shí)踐的進(jìn)一步完善與發(fā)展。

關(guān)于程序的法律價(jià)值探討，歷來眾說紛紜，如程序工具主義理論、程序本位主義理論以及程序效益主義理論等，這些理論就某個(gè)角度而言，具有真理性，但皆無法完整地挖掘出程序的法律價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)?？上驳氖?，國內(nèi)外已有學(xué)者對(duì)程序的法律價(jià)值作出了科學(xué)合理的探索，如美國學(xué)者薩默斯(R. S. Summers)認(rèn)為，法律程序的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是它應(yīng)具備產(chǎn)生好的外在結(jié)果的能力，如實(shí)體公正、效率高；二是它本身應(yīng)具備理性、人道、尊重人格等內(nèi)在程序價(jià)值，如程序公正[注]劉勉義.行政聽證程序價(jià)值內(nèi)涵研究[J].行政法學(xué)研究，1998，(1)：44.。我國學(xué)者陳瑞華認(rèn)為，刑事審判程序有三項(xiàng)基本的價(jià)值目標(biāo):第一，程序公正，即程序自身應(yīng)符合正義要求；第二，實(shí)體公正，即程序因具備產(chǎn)生公正結(jié)果的能力；第三，效率價(jià)值，即程序符合經(jīng)濟(jì)效益的要求[注]陳瑞華.刑事審判原理論[M].北京：北京大學(xué)出版社，1997.45.。學(xué)者王錫鋅認(rèn)為，行政程序法的價(jià)值目標(biāo)有兩個(gè)：效率與公正，其中公正又可劃分為程序公正與實(shí)體公正[注]王錫鋅.行政程序法價(jià)值的定位[J].政法論壇(中國政法大學(xué)學(xué)報(bào))，1995，(3)：60-61.。無疑，國內(nèi)外三位學(xué)者的看法具有內(nèi)在的一致性。教育行政聽證，是教育行政程序的核心，作為一種重要的法律程序，也應(yīng)具有上述諸價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即教育行政聽證有助于實(shí)現(xiàn)教育行政程序領(lǐng)域的程序公正、實(shí)體公正以及行政效率。此外，因非正式教育行政聽證較為簡單，且不能完整地實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值，故本文所探討的主要是正式教育行政聽證的法律價(jià)值。

一、教育行政聽證與程序公正之實(shí)現(xiàn)

程序公正、程序正義、程序公平的語義基本相同，故我們?cè)陉U述程序正義或程序公平時(shí)，也即是談?wù)摮绦蚬龁栴}。程序公正，指程序過程本身的公正，是以保障人的人格尊嚴(yán)與道德主體地位為旨意的一些客觀的正當(dāng)性、合理性標(biāo)準(zhǔn)。誠如貝勒斯教授所說，如果當(dāng)事人一方關(guān)于擬對(duì)他的合法利益作出有影響的判決，既不能與其他當(dāng)事人及法官進(jìn)行富有成效的辯解、質(zhì)證與反駁，也不能將自己的主張和證據(jù)向法庭提出，“就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公正感”，而這出自于法官忽視了其利益、貶損了其人格尊嚴(yán)以及否定了其道德主體地位[注]孫笑俠.程序的法理[M].北京：商務(wù)印書館，2005.107-108.。關(guān)于程序公正的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界有諸多看法，如美國學(xué)者泰勒認(rèn)為，參與性的程序與決定、中立性的執(zhí)法者以及一致性的過程和結(jié)果等是程序公正的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)[注]Tom R.Tyler,What is procedural Justice,in law and society Review, 22(1988).；我國學(xué)者孫笑俠認(rèn)為，完整的公正程序應(yīng)包括六個(gè)方面的內(nèi)容：(1)程序的公開性；(2)程序的平等性；(3)程序的民主性；(4)程序的控權(quán)性；(5)程序的文明性；(6)程序的科學(xué)性[注]孫笑俠.兩種程序法類型的縱向比較——兼論程序公正的要義[J].法學(xué)，1992，(8)：8.。學(xué)者肖建國認(rèn)為，當(dāng)事人平等原則與法官中立原則是實(shí)現(xiàn)程序公正的訴訟構(gòu)造，而程序公開原則、程序參與原則以及程序維持原則是實(shí)現(xiàn)程序公正的動(dòng)態(tài)過程[注]肖建國.程序公正的理念及其實(shí)現(xiàn)[J].法學(xué)研究，1999，(3)：12-13.。

上述國內(nèi)外學(xué)者雖從不同角度對(duì)程序公正的標(biāo)準(zhǔn)或要求作了深刻的說明，但實(shí)質(zhì)上是大同小異。筆者以為，程序公正性的內(nèi)容主要應(yīng)包括程序的公開性、程序的參與性、程序的中立性、程序的對(duì)等性、程序的合理性、程序的自治性等六個(gè)方面的內(nèi)容。教育行政程序作為一種重要的法律程序，必然蘊(yùn)含這些程序公正性的內(nèi)容，但教育行政聽證制度，作為教育行政程序的核心，其所能實(shí)現(xiàn)的程序公正性價(jià)值主要為程序的公開性、程序的參與性、程序的中立性、程序的對(duì)等性、程序的合理性，而程序的自治性是教育行政聽證程序后教育行政程序所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值。

第一，教育行政聽證對(duì)程序公開性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。公開性是民主的應(yīng)有之義，“沒有公開性而談民主是很可笑的。”[注][前蘇聯(lián)]列寧.列寧全集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1972.347.“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張”這是英國悠久的法律格言，從而說明“沒有公開則無所謂正義”[注][美]伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平譯.北京：三聯(lián)書店，1991.48.。我國教育行政聽證制度對(duì)程序公開有所規(guī)定。理想的教育行政聽證實(shí)現(xiàn)程序公開性價(jià)值的具體路徑表現(xiàn)在：就教育行政立法或決策聽證而言，其一，教育行政主體在舉行教育行政立法或決策聽證會(huì)前應(yīng)告知教育行政相對(duì)人及其他相關(guān)人員舉行教育行政立法或決策聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)；告知教育行政立法或決策聽證的事項(xiàng)；告知公眾參加立法或決策聽證會(huì)的報(bào)名時(shí)間、報(bào)名方式；告知教育行政聽證代表擬作出的行政法規(guī)、行政規(guī)章或行政決策的內(nèi)容、理由、依據(jù)和背景資料；其二，教育行政立法或決策聽證會(huì)中教育行政聽證主持人應(yīng)公開教育行政主體與教育行政相對(duì)人之間的陳述與辯論；其三，教育行政立法或決策聽證會(huì)后，教育行政聽證主持人應(yīng)公開立法或決策聽證筆錄。就教育行政執(zhí)法聽證而言，其一，教育行政主體在舉行教育行政執(zhí)法聽證會(huì)前應(yīng)告知教育行政相對(duì)人及利害關(guān)系人的名稱或者姓名；告知教育行政相對(duì)人及利害關(guān)系人舉行教育行政執(zhí)法聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)；告知教育行政執(zhí)法聽證的主要事項(xiàng)及依據(jù)；其二，教育行政執(zhí)法聽證會(huì)中教育行政聽證主持人應(yīng)公開教育行政執(zhí)法主體與教育行政相對(duì)人之間的陳述與辯論；其三，教育行政執(zhí)法聽證會(huì)后，教育行政聽證主持人應(yīng)公開執(zhí)法聽證筆錄。

第二，教育行政聽證對(duì)程序參與性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?！皡⑴c能使個(gè)人發(fā)揮主人翁作用，增加對(duì)自己價(jià)值的認(rèn)識(shí)；參與能使行政裁決更易于被相對(duì)人接受。”[注][美]邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則：一個(gè)規(guī)范的分析張[M].張文顯等譯.北京：中國大百科全書出版社，1996.57.教育行政聽證的程序參與性價(jià)值在于教育行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益可能受到教育行政主體的行政行為的影響時(shí)應(yīng)有充分的機(jī)會(huì)并富有意義地參與教育行政行為的決定過程，從而對(duì)教育行政主體所作出的行政行為發(fā)揮有效的影響和作用。現(xiàn)代民主國家所設(shè)立的法規(guī)聽證程序能保障公民直接參與決策機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)直接民主，個(gè)中緣由在于其以公共與理性的溝通來促進(jìn)和諧，特別是賦予了利害關(guān)系人參與表示的權(quán)利[注]羅傳賢.行政程序法基礎(chǔ)理論[M].中國臺(tái)北：五南圖書出版公司，1993.189.。當(dāng)然，教育行政聽證的程序參與性更重要的是保障了教育行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的諸項(xiàng)程序權(quán)利的行使，使其人格尊嚴(yán)和自主意志得到尊重，這樣，即使聽證結(jié)果對(duì)其不利，其都可能會(huì)全部接受。誠如阿爾蒙德所言:“倘若某一社會(huì)中的當(dāng)權(quán)者制訂與實(shí)施的法規(guī)被所有公民自覺遵守，而且這種遵守是發(fā)自內(nèi)心的，而非只是因?yàn)樽袷鼐蜁?huì)免于懲罰，那么，“這個(gè)政治權(quán)威就是合法的?！盵注][美]阿爾蒙德.比較政治學(xué)[M].上海：上海譯文出版社，1987.35-36.理想的教育行政聽證，無論是教育行政立法、決策聽證抑或是教育行政執(zhí)法聽證之于實(shí)現(xiàn)程序參與性價(jià)值的理路表現(xiàn)在：其一，教育行政聽證前教育行政主體應(yīng)為充分參與提供合理的信息或條件，如合理公告或告知聽證的時(shí)間、地點(diǎn)以及事項(xiàng)等；合理推薦聽證代表或?yàn)槿鮿?shì)群體提供律師幫助等；其二，教育行政聽證中教育行政聽證主持人應(yīng)保障教育行政相對(duì)人或利害關(guān)系人陳述有利于自己的證據(jù)、主張的機(jī)會(huì)，并保障他們對(duì)不利于自己的證據(jù)和意見進(jìn)行辯解、質(zhì)證以及反駁的機(jī)會(huì)；其三，教育行政聽證后教育行政主體的正式行政行為的作出應(yīng)建立在教育行政聽證筆錄的基礎(chǔ)之上。

第三，教育行政聽證對(duì)程序中立性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。中立性原則不僅是“程序的基礎(chǔ)”而且是現(xiàn)代程序的基本原則[注]季衛(wèi)東.程序比較[J].比較法研究，1993，(1)：25.?！白鳛橹辛⒄咭粋€(gè)最重要的作用就是捍衛(wèi)每個(gè)人秉于人的自我價(jià)值而懷有的正當(dāng)期望?！盵注]Jery L. Mashaw. Due Process in the Administrative State，Yale University Press,1985. P221.教育行政聽證的程序中立性價(jià)值，是指教育行政聽證主持人應(yīng)該保持一種超然地位和采取無偏袒的態(tài)度。理想的教育行政聽證之于實(shí)現(xiàn)程序中立性價(jià)值的要求體現(xiàn)在：其一，任何與教育行政聽證案件有牽連的人不得擔(dān)任該案的教育行政聽證主持人；其二，教育行政聽證主持人不得與聽證各方當(dāng)事人有任何利益上或其他方面的關(guān)系；其三，教育行政聽證主持人不應(yīng)存有支持一方、反對(duì)另一方的預(yù)斷或偏見。實(shí)踐中教育行政聽證主持人對(duì)某一方當(dāng)事人所懷的偏見可能源于兩種情形：一是教育行政聽證主持人對(duì)案件事實(shí)與法律的價(jià)值判斷；一是教育行政聽證主持人在糾紛解決過程中所形成的情感上的好惡，如義憤、同情等。針對(duì)這些問題，教育行政聽證中的聽證主持人的資格認(rèn)定制度、職能分離制度、回避制度以及禁止單方面接觸制度等能保障聽證主持人中立性的實(shí)現(xiàn)。

第四，教育行政聽證對(duì)程序?qū)Φ刃詢r(jià)值的實(shí)現(xiàn)。程序的平等性，即參與的平等性，程序設(shè)立的目的僅僅是為了參與者的可預(yù)知和理性，而這明顯有利于維護(hù)所有當(dāng)事人的自尊心[注]轉(zhuǎn)引自應(yīng)松年.比較行政程序法[M].北京：中國法制出版社，1999.192.。理想的教育行政聽證實(shí)現(xiàn)程序?qū)Φ刃詢r(jià)值的要求體現(xiàn)在靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面：在靜態(tài)方面，教育行政聽證制度本身的設(shè)置能夠保障教育行政主體與教育行政相對(duì)人雙方享有平等的程序權(quán)利與履行程序義務(wù)。在教育行政實(shí)體法上，教育行政主體與教育行政相對(duì)人之間存在著管理與服從的關(guān)系，教育行政主體占主導(dǎo)地位，雙方的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，但在教育行政程序法上，尤其在教育行政聽證法律關(guān)系之中，為了防范教育行政主體因在實(shí)體法上享有單方面的強(qiáng)制性權(quán)力而違法或不當(dāng)行使，教育行政聽證制度加重了教育行政主體有關(guān)程序上的義務(wù)，如告知教育行政相對(duì)人相關(guān)權(quán)利的義務(wù)、聽取教育行政相對(duì)人合理意見的義務(wù)、教育行政聽證決定必須說明理由的義務(wù)等，從而在教育行政聽證法律關(guān)系中實(shí)現(xiàn)了雙方法律地位的平等。在動(dòng)態(tài)方面，首先，教育行政聽證主持人在聽證程序進(jìn)行中應(yīng)給予教育行政主體與教育行政相對(duì)人平等的機(jī)會(huì)、便利和手段；其次，教育行政聽證主持人應(yīng)對(duì)雙方的意見和證據(jù)予以平等的關(guān)注；最后，教育行政聽證主持人在制作聽證筆錄時(shí)應(yīng)將雙方的觀點(diǎn)均考慮在內(nèi)。無論哪種社會(huì)沖突都意味著扭曲了某一社會(huì)的公正原則，故而，矯正這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)有公正之意識(shí)、公正之評(píng)介以及公正之力量[注]顧培東.社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制[M].北京：法律出版社，2004.53.。

第五，教育行政聽證對(duì)程序合理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。一方面程序的合理性不僅更能使參與者心悅誠服地接受判決結(jié)果，因?yàn)樗麄冇袡C(jī)會(huì)知悉程序的進(jìn)程、判決結(jié)果的內(nèi)容以及形成判決的理由與根據(jù)；另一方面，理性的程序使參與者確信自己受到了公正的對(duì)待，因?yàn)椴门姓吣軌驅(qū)ε袥Q結(jié)果做出充分的合理性證明[注]陳瑞華.刑事審判原理論[M].北京：北京大學(xué)出版社，1997.67.。在教育行政程序領(lǐng)域，教育行政聽證也體現(xiàn)了程序合理性價(jià)值的要求：其一，教育行政聽證主持人應(yīng)該合理與充分地論證作為定案根據(jù)的事實(shí)；其二，教育行政聽證主持人應(yīng)該經(jīng)過冷靜、詳細(xì)以及適當(dāng)?shù)脑u(píng)議后再制作聽證筆錄或聽證報(bào)告，從而仔細(xì)地討論與權(quán)衡教育行政主體與教育行政相對(duì)人所提出的論點(diǎn)與論據(jù)；其三，教育行政聽證主持人應(yīng)該根據(jù)聽證調(diào)查中采納的所有證據(jù)與事實(shí)作出結(jié)論，而且應(yīng)該考慮到教育行政主體與教育行政相對(duì)人雙方提出的所有有效的證據(jù)、主張及看法；其四，教育行政聽證主持人必須清楚地表達(dá)其制作聽證筆錄或聽證報(bào)告的理由或根據(jù)，如事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)以及行政裁量根據(jù)，并向聽證當(dāng)事人以及社會(huì)公眾公開論證其所作決定的正當(dāng)性或合理性?！耙?yàn)榻o予決定的理由是一個(gè)正常人的正義感所要求的。這也是所有對(duì)他人行使權(quán)力的人一條健康的戒律?！盵注][英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳譯.北京：中國大百科全書出版社，1997.193.

二、教育行政聽證與實(shí)體公正之實(shí)現(xiàn)

實(shí)體公正，也可稱為結(jié)果公正。教育行政聽證所追求的實(shí)體公正價(jià)值，是指教育行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益與教育行政主體所代表的公共利益都獲得了應(yīng)有的保障或教育行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益與教育行政主體所代表的公共利益達(dá)到了平衡或協(xié)調(diào)。程序法以實(shí)體法的實(shí)現(xiàn)為最終目標(biāo)，“一個(gè)理性的人介入行政法律爭議的過程，無不以實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體法上的權(quán)利和擺脫或減少行政實(shí)體法上的義務(wù)為終極目的?！盵注]章劍生.現(xiàn)代行政程序的成因和功能分析[J].中國法學(xué)，2001，(1)：88.因此，教育行政聽證制度所具有的工具性價(jià)值是客觀存在的，即確保教育行政實(shí)體法的實(shí)施。教育行政聽證借助其下述實(shí)現(xiàn)程序公正的具體制度，通過事實(shí)真相的發(fā)現(xiàn)、對(duì)實(shí)體法的正確適用以及促使教育行政自由裁量權(quán)的合理行使等，從而達(dá)到促進(jìn)教育行政實(shí)體公正實(shí)現(xiàn)的目的。

其一，教育行政聽證的公開、主持人中立制度是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的前提。其他實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的具體制度如果不與公開、主持人中立制度相結(jié)合就難以取得應(yīng)有的效果。教育行政聽證公開對(duì)實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正有著重要的意義，因?yàn)椤瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，電光是最好的警察?！盵注][美]伯納德·施瓦茨.行政法[M].徐炳譯.北京：群眾出版社，1983.39.“如果一個(gè)政府是真正的民有、民治、民享的政府的話，人們必須能夠詳細(xì)地知道政府的活動(dòng)。”[注]王名揚(yáng).美國行政法(下卷)[M].北京：中國法制出版社，1995.959-960.教育行政聽證公開是自始至終的，教育行政聽證前教育行政主體應(yīng)向教育行政相對(duì)人、利害關(guān)系人公告或告知聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)，尤其是對(duì)教育行政立法或決策聽證而言，必須告知教育行政聽證代表擬制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章或作出行政決策的內(nèi)容、理由、依據(jù)和背景資料；對(duì)教育行政執(zhí)法聽證而言，必須告知教育行政相對(duì)人、利害關(guān)系人擬作出的行政決定的內(nèi)容、理由、依據(jù)和背景資料等，這有利于教育行政相對(duì)人或利害關(guān)系人根據(jù)擬制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章，作出行政決策或行政決定做好充分應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，并在平等參與聽證的過程中有效地陳述意見、提交證據(jù)以及進(jìn)行辯解、質(zhì)證、反駁等活動(dòng)，從而達(dá)到發(fā)現(xiàn)事實(shí)的真相、正確適用實(shí)體法的結(jié)果。教育行政聽證中除法定的不允許公開的情形外，教育行政聽證主持人應(yīng)公開整個(gè)聽證會(huì)的過程，這樣在公眾的旁聽、新聞媒體的報(bào)道等監(jiān)督下，有利于促使教育行政聽證主持人公正主持聽證會(huì)、教育行政主體與教育行政相對(duì)人合法、合理地展開陳述與辯論等，從而達(dá)到發(fā)現(xiàn)事實(shí)的真相、正確適用實(shí)體法的結(jié)果。教育行政聽證后教育行政聽證主持人應(yīng)公開聽證筆錄，這樣有利于聽證筆錄如實(shí)反映所發(fā)現(xiàn)的事實(shí)真相及正確適用的實(shí)體法。主持人中立制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正比較簡明，因?yàn)榻逃姓犠C主持人不偏不倚，有利于教育行政主體與教育行政相對(duì)人進(jìn)行充分地陳述與辯論，聽證主持人以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩做好聽證筆錄，從而達(dá)到發(fā)現(xiàn)事實(shí)的真相、正確適用實(shí)體法的結(jié)果。

其二，教育行政聽證的平等參與制度是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的核心。美國著名法學(xué)家伯爾曼曾說，法律活力被重新賦予的重要途徑之一，乃公眾在法律程序中進(jìn)行了廣泛的參與，人們尊重法律的緣由，是他們認(rèn)為法律是自己的[注][美]H.J伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平譯.北京：三聯(lián)書店，1991.64.。這說明參與對(duì)實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的重要性，當(dāng)然，參與得以發(fā)揮實(shí)效的形式是當(dāng)事人在法律程序中的陳述、辯論，即溝通。理想的溝通境界體現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)人們相互溝通時(shí)，語言能被正確與真誠地運(yùn)用；(2)碰到意見沖突時(shí)，爭論者使對(duì)方接受自己觀點(diǎn)的方式不是扭曲的，如倚靠權(quán)威；(3)溝通雙方通過反復(fù)討論達(dá)成共識(shí)的前提，是堅(jiān)守大家所宣稱的有效的規(guī)則，并用論證支撐自己的論點(diǎn)[注]阮新邦.批判詮釋論與社會(huì)研究[M].上海：上海人民出版社，1998.36.。教育行政聽證作為一種重要的法律程序，其平等參與制度不僅有利于實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正，而且是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的核心，因?yàn)椴槊魇聦?shí)的真相、正確適用實(shí)體法集中在聽證會(huì)的教育行政主體與教育行政相對(duì)人或相關(guān)人的辯論階段，前述教育行政聽證的公開、主持人中立制度是為當(dāng)事人的有效辯論提供條件，后面將闡述的教育行政聽證的說明理由制度是為當(dāng)事人的有效辯論提供保障。

教育行政聽證主要?jiǎng)澐譃榻逃姓⒎犠C、教育行政決策聽證以及教育行政執(zhí)法聽證三種情形。其中，教育行政立法或決策聽證的平等參與制度之于實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的路徑，即在教育行政立法或決策聽證主持人的主持下，教育行政主體一方提出擬制定行政法規(guī)、行政規(guī)章或作出行政決策的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)以及政策依據(jù)等，教育行政相對(duì)人或利害關(guān)系人以及專家學(xué)者等就這些依據(jù)予以辯解、反駁，從而促使教育行政主體“集思廣益，協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，公平分配權(quán)利義務(wù)”，最終實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的平衡[注]王周戶，柯陽友.行政聽證制度的法律價(jià)值分析[J].法商研究，1997，(2)：81.。教育行政執(zhí)法聽證的平等參與制度之于實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的路徑主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)查明案件事實(shí)為實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正提供前提條件。教育行政主體擬作出的行政決定是基于一定的事實(shí)依據(jù)，但這里的事實(shí)依據(jù)還不一定合法、正當(dāng)，而教育行政執(zhí)法聽證為教育行政執(zhí)法主體與教育行政執(zhí)法相對(duì)人通過證據(jù)辯論制度來查明案件事實(shí)提供了有效的平臺(tái)。首先，教育行政執(zhí)法主體定案的證據(jù)可能不全面，因?yàn)閷?shí)踐中教育行政執(zhí)法主體往往忽視對(duì)教育行政執(zhí)法相對(duì)人有利證據(jù)的收集，這樣在聽證過程中教育行政執(zhí)法相對(duì)人可以提出教育行政執(zhí)法主體所忽視的證據(jù)，從而使證據(jù)具有全面性；其次，教育行政執(zhí)法主體定案的證據(jù)可能不真實(shí)，因?yàn)榻逃姓?zhí)法主體的代理人有可能徇私枉法，侵害教育行政執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益，這樣在聽證過程中教育行政執(zhí)法相對(duì)人能夠?qū)逃姓?zhí)法主體所提出的證據(jù)予以質(zhì)疑，從而去偽存真。(2)正確適用實(shí)體法為實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正提供最終保障。在教育行政執(zhí)法實(shí)踐中，因教育行政執(zhí)法主體自身的疏忽或教育行政案件的復(fù)雜性、專業(yè)性或教育行政執(zhí)法主體濫用權(quán)力等原因，教育行政執(zhí)法主體擬作出的行政決定可能會(huì)導(dǎo)致所適用的實(shí)體法錯(cuò)誤，這樣在聽證過程中教育行政執(zhí)法相對(duì)人對(duì)教育行政執(zhí)法主體擬作出的行政決定為什么要適用甲實(shí)體法而不適用乙實(shí)體法，或者為什么要適用甲實(shí)體法的A條而不適用B條等提出追問與反駁，從而倒逼教育行政執(zhí)法主體積極反思，最終作出正確適用實(shí)體法的決定。

其三，教育行政聽證的說明理由制度是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的關(guān)鍵。教育行政聽證結(jié)束后，聽證主持人應(yīng)制作聽證筆錄，然后，教育行政主體所作出的正式?jīng)Q定應(yīng)以聽證筆錄為依據(jù)，并說明理由。行政正式?jīng)Q定說明理由的必要性在于當(dāng)代廣泛存在的行政自由裁量權(quán)，而行政自由裁量權(quán)很容易被濫用，進(jìn)而侵犯公共利益和個(gè)人利益?，F(xiàn)代行政程序“通過以一種公眾認(rèn)為公平的方式作出決定，當(dāng)政者可以獲得對(duì)這些決定的更大認(rèn)可，就使得決定涉及的各方更容易服從?！盵注][日]谷口安平.程序的正義與訴訟[M].王亞新,劉榮軍譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1996.376.因此，教育行政決定說明理由制度對(duì)教育行政自由裁量權(quán)合法性與正當(dāng)性的行使有較強(qiáng)的規(guī)范功能。教育行政決定說明理由是實(shí)現(xiàn)教育行政實(shí)體公正的關(guān)鍵，因?yàn)榻逃姓犠C的平等參與制度通過教育行政主體與教育行政相對(duì)人的有效辯論或溝通已使教育行政實(shí)體公正趨向可能，但如果教育行政主體正式的教育行政決定不是依據(jù)聽證中當(dāng)事人有效抗辯的結(jié)果作出的，且不需要說明任何理由，則所謂的實(shí)體公正必將無法最終實(shí)現(xiàn)。而教育行政決定說明理由(包括合法性理由與正當(dāng)性理由)必然包含對(duì)教育行政聽證過程中相對(duì)人所提出的意見采納與否的理由說明，如果教育行政主體不采納相對(duì)人的意見，則應(yīng)說明理由，以防對(duì)相對(duì)人個(gè)人利益的侵犯；如果教育行政主體采納了相對(duì)人的意見，則也應(yīng)說明理由，以防對(duì)公共利益的侵犯，從而使公共利益和個(gè)人利益得到平衡和兼顧。

總之，教育行政聽證通過公開、主持人中立制度、教育行政聽證的平等參與制度以及教育行政聽證的說明理由制度等達(dá)到對(duì)教育行政案件事實(shí)真相的發(fā)現(xiàn)、對(duì)教育行政實(shí)體法的正確適用以及促使教育行政自由裁量權(quán)的合法正當(dāng)行使，從而使教育行政決定實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。教育行政聽證制度是一種有效的程序抗辯機(jī)制，它是“協(xié)調(diào)形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的重要機(jī)制”[注]孫笑俠.法的現(xiàn)象與觀念[M].北京：群眾出版社，1995.191.。

三、教育行政聽證與行政效率之實(shí)現(xiàn)

通常來講，人們?cè)谌粘９ぷ髦兴馁M(fèi)的勞動(dòng)量和所獲得的勞動(dòng)效果之間的比率就是效率。獲得同樣多的效果是基于最少的資源消耗，或獲得最大的效果是基于同樣的資源消耗，此乃所有生產(chǎn)活動(dòng)與社會(huì)活動(dòng)所一致追求的目標(biāo)[注]〔28〕熊秋紅.刑事辯護(hù)制度之訴訟價(jià)值分析[J].法學(xué)研究，1997，(6)：127-128.。教育行政主體從教育行政聽證管理活動(dòng)所獲得的教育行政效果與所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力以及時(shí)間的比值，即是教育行政聽證所追求的效率。在貝利斯教授看來，在對(duì)法律程序予以評(píng)價(jià)時(shí)，我們所應(yīng)考慮的重要因素之一就是經(jīng)濟(jì)效率問題，無論哪位關(guān)心公共福利的人在其他條件相同的情況下，都沒有理由選擇經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)較高的程序，因?yàn)橹挥性谟姓?dāng)理由的情形下，人們才能在程序的運(yùn)作過程中增大經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)〔28〕，同理，就行政程序而言，不管怎樣，一個(gè)毫無效率的行政程序斷然不能稱為公正的，緣由在于它不僅浪費(fèi)了有限的社會(huì)資源，而且還妨礙了社會(huì)公共利益的推進(jìn)[注]〔30〕王錫鋅.行政程序法價(jià)值的定位[J].政法論壇(中國政法大學(xué)學(xué)報(bào))，1995，(3)：61-62.。如西班牙《行政程序法》第29條規(guī)定，行政主體的行政行為必須依據(jù)經(jīng)濟(jì)、速度以及效率的規(guī)則進(jìn)行；原聯(lián)邦德國《行政程序法》第10條規(guī)定“行政程序的進(jìn)行以簡單而符合目的為宗旨”。因此，教育行政聽證作為教育行政程序的核心制度，理所當(dāng)然也應(yīng)以實(shí)現(xiàn)教育行政效率為價(jià)值目標(biāo)。

行政程序法的效率價(jià)值目標(biāo)和公正價(jià)值目標(biāo)存在不和諧的一面，如效率價(jià)值目標(biāo)不僅要求賦予行政活動(dòng)一定的自由裁量權(quán)，而且要求行政活動(dòng)簡易、及時(shí)、迅速以及靈活，這就很有可能不利于行政過程的公正性。相反，公正價(jià)值目標(biāo)也有可能不利于行政過程的效率，因?yàn)樾姓顒?dòng)應(yīng)依據(jù)正式、嚴(yán)密的程序以及小心翼翼的方式進(jìn)行〔30〕。然而，行政程序法的效率價(jià)值目標(biāo)和公正價(jià)值目標(biāo)又存在有機(jī)統(tǒng)一的一面，行政活動(dòng)依據(jù)自然公正的規(guī)則運(yùn)行，當(dāng)然，不僅應(yīng)花費(fèi)一定的資本和時(shí)間，而且其自由也會(huì)遭到一定的限制。不過，正因?yàn)樾姓顒?dòng)主要是遵循了公正的原則，從而降低了民眾的痛苦與埋怨以及政府機(jī)器與民眾的磨擦，這樣，時(shí)間和資本也就用得其所，因此，自然公正原則不是阻礙了效率而是促進(jìn)了效率[注][英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳譯.北京：中國大百科全書出版社，1997.94.。

第一，教育行政聽證能增強(qiáng)教育行政行為的可接受性，從而有助于行政效率的提高。教育行政聽證的程序公正價(jià)值尊重了相對(duì)人的主體性地位與人格尊嚴(yán)以及尊重了相對(duì)人的諸項(xiàng)教育行政程序性權(quán)利；實(shí)體公正價(jià)值使公共利益的保障與相對(duì)人的教育行政實(shí)體性權(quán)利保障獲得了平衡，因此，教育行政聽證作為一種事前的教育行政權(quán)利防衛(wèi)制度與機(jī)制，通過保障教育行政聽證程序公正的一系列措施，教育行政主體能夠按照某種標(biāo)準(zhǔn)與條件整理教育行政相對(duì)人與自身的爭論點(diǎn)，公正地聽取教育行政相對(duì)人的意見，在使教育行政相對(duì)人能夠理解或認(rèn)可的情況下作出最終決定[注]季衛(wèi)東.法律程序的意義[J].中國社會(huì)科學(xué)，1993，(1)：103.，從而有利于促使教育行政行為合法公正地行使，增強(qiáng)相對(duì)人對(duì)教育行政行為的可接受性。這樣避免了因缺乏教育行政聽證而導(dǎo)致的教育行政行為違法所付出的事后教育行政救濟(jì)的代價(jià)，譬如，相對(duì)人若認(rèn)為教育行政立法或決策行為違法，則可能啟動(dòng)人大立法監(jiān)督程序；相對(duì)人若認(rèn)為教育行政執(zhí)法行為違法，則可能啟動(dòng)人大立法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟以及行政賠償?shù)染葷?jì)程序。無疑，從總體上來說，教育行政聽證有益于提高教育行政效率，而非一定導(dǎo)致教育行政效率低下。

第二，教育行政聽證程序的繁簡分立原則有助于行政效率的提高。我國著名的行政法學(xué)家王名揚(yáng)認(rèn)為，正當(dāng)法律程序應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案件的性質(zhì)采取相應(yīng)的聽證形式，而非不管時(shí)間、地點(diǎn)、情況怎樣，僅僅采取正式的聽證形式，而且所適用的聽證形式可以靈活多樣，如正式聽證形式、非正式聽證形式以及介于兩者之間的諸類形式等[注]王名揚(yáng).美國行政法[M].北京：中國法制出版社，2005.406.。一般來說，教育行政實(shí)踐中只有極少數(shù)的可能嚴(yán)重影響相對(duì)人合法權(quán)益的教育行政行為案件，才需要適用正式的教育行政聽證，如2013年10月30日株洲市教育局頒布的《株洲市教育局重大行政決策公示、聽證制度》第2條規(guī)定，教育行政聽證是社會(huì)公眾參與教育行政決策的一種特定形式，一切關(guān)乎公民、法人和其他組織的重大利益的教育行政決策原則上應(yīng)以正式行政聽證的形式(聽證會(huì))進(jìn)行?！督逃姓幜P暫行實(shí)施辦法》(國家教育委員會(huì)1998年3月6日發(fā)布)第27條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)書面告知教育行政相對(duì)人有要求舉行教育行政聽證權(quán)利的兩種情形：一是教育行政主體在做出的較大數(shù)額罰款的教育行政處罰決定；一是本辦法第9條第3項(xiàng)至第9項(xiàng)的教育行政處罰決定。而本辦法第9條所規(guī)定的都是涉及教育行政相對(duì)人重大合法權(quán)益的事項(xiàng)，如取消頒發(fā)學(xué)歷、學(xué)位和其他學(xué)業(yè)證書的資格、撤銷教師資格以及吊銷辦學(xué)許可證等。絕大部分對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益影響較小的教育行政行為案件，適用非正式的教育行政聽證即可，而非正式的教育行政聽證簡單、便捷，成本較低，因此，教育行政聽證的繁簡分離原則能有效地提高教育行政效率。

第三，正式的教育行政聽證通過具體制度的設(shè)計(jì)也有助于行政效率的提高。如教育行政聽證的時(shí)效制度可以避免教育行政主體與教育行政相對(duì)人沒完沒了地溝通或辯論，從而使教育行政聽證程序及時(shí)終結(jié)；教育行政主持人制度可以使主持人有效掌控聽證程序的進(jìn)行，如合理安排教育行政主體與教育行政相對(duì)人發(fā)言的順序、辯論的要求以及對(duì)整個(gè)聽證會(huì)秩序的維護(hù)；教育行政證據(jù)制度能有效禁止無關(guān)的、重復(fù)的證據(jù)提出等等?？偠灾慕逃犠C程序，宛如懸梁利劍，時(shí)刻提防教育行政主體的專橫恣意，有利于促進(jìn)教育行政權(quán)力的合法、公正行使，有利于維護(hù)教育行政主體與教育行政相對(duì)人之間的良好關(guān)系，如提高了彼此間的信任度，這就最大程度地提高了教育行政效率[注]楊惠基.聽證程序概論[M].上海：上海大學(xué)出版社，1998.25.。

綜上所述，教育行政聽證中有三項(xiàng)法律價(jià)值目標(biāo)——程序公正的實(shí)現(xiàn)、實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)和行政效率的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國教育行政聽證制度還存在立法層次不高、適用范圍不廣以及保障措施不嚴(yán)等問題。教育行政聽證制度的發(fā)展與完善是一項(xiàng)關(guān)涉若干方面的系統(tǒng)工程，如修改與完善教育行政立法、正確理解和執(zhí)行教育行政法律、法規(guī)以及進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)教育行政聽證制度認(rèn)識(shí)等。對(duì)教育行政聽證制度的法律價(jià)值進(jìn)行全面、系統(tǒng)的探析必將推動(dòng)我國教育行政聽證制度在科學(xué)化、民主化、人性化等方面向前發(fā)展，因?yàn)樗擞欣趯?duì)教育行政聽證制度方面的有關(guān)立法予以正確指導(dǎo)外，還有利于人們?cè)趯?shí)踐中普遍認(rèn)同和遵循教育行政聽證制度。