民主黨派民主監(jiān)督的歷史演進及內在邏輯

肖建平

中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國國家制度和國家治理體系的重要組成部分。展現(xiàn)我國新型政黨制度的制度優(yōu)勢，必須切實落實黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的精神，“貫徹長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針,加強中國特色社會主義政黨制度建設，健全相互監(jiān)督特別是中國共產(chǎn)黨自覺接受監(jiān)督、對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監(jiān)督等機制”[1]。同時，民主黨派民主監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要方面，應與其他監(jiān)督形式有機貫通、相互協(xié)調，確保形成監(jiān)督有力的權力運行機制。本文旨在梳理民主黨派民主監(jiān)督的演進過程及其內在邏輯，推動中國特色社會主義參政黨建設，促進民主黨派民主監(jiān)督在新時代展現(xiàn)新作為。

一、人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線與民主黨派的政治轉向

解放戰(zhàn)爭時期人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的突出特點在于革命目標的轉向。這一時期的統(tǒng)一戰(zhàn)線，明確提出了成立民主聯(lián)合政府，將政權建設提上革命日程，這也是解放戰(zhàn)爭時期乃至新中國成立后，中國共產(chǎn)黨思考政權建設以及如何處理黨際關系問題的發(fā)端。1947年，《中國人民解放軍宣言》明確提出：“聯(lián)合工農(nóng)兵學商各被壓迫階級、各人民團體、各民主黨派、各少數(shù)民族、各地華僑和其他愛國分子，組成民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，打倒蔣介石獨裁政府，成立民主聯(lián)合政府。”[2]這既是當時人民解放軍的基本政策，也是當時中國共產(chǎn)黨最基本的政治綱領。在同年的12月會議上，毛澤東作了《目前形勢和我們的任務》的報告，再次強調指出：“中國新民主主義的革命要勝利，沒有一個包括全民族絕大多數(shù)人口的最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，是不可能的。”[3]基于這一戰(zhàn)略判斷及政治綱領，中國共產(chǎn)黨對待民主黨派或民主人士呈現(xiàn)出更加鮮明的特征。在政治上，提出“新民主主義的政權是工人階級領導的人民大眾的反帝反封建的政權”[4]，將作為中國民族資產(chǎn)階級和上層小資產(chǎn)階級的政治聯(lián)盟的民主黨派吸納進新民主主義政權。在經(jīng)濟政策上，鑒于中國經(jīng)濟的落后性及民族資產(chǎn)階級的進步性，在革命勝利以后，“必須允許它們存在”并承認“它們在整個國民經(jīng)濟中，還是不可缺少的一部分”[5]。

抗戰(zhàn)勝利后，各民主黨派與中國共產(chǎn)黨一道，反對國民黨蔣介石的內戰(zhàn)、獨裁、賣國政策，積極投身愛國民主運動。在國民黨獨裁政府的打擊迫害下以及在與共產(chǎn)黨的合作中，民主黨派放棄了“第三條道路”或“中間路線”，絕大多數(shù)人接受了中國共產(chǎn)黨的主張。1948年中共中央發(fā)布“五一口號”，號召成立民主聯(lián)合政府。1948年5月1日，毛澤東在《給李濟深、沈鈞儒的信》中提出召開政治協(xié)商會議，“一切反美帝反蔣黨的民主黨派、人民團體，均可派代表參加”[6]?！拔逡豢谔枴卑l(fā)布后，立刻得到各民主黨派、各人民團體、海外華僑團體和無黨派民主人士的熱烈響應。1948年8月，毛澤東給各民主黨派負責人和無黨派人士復電，邀請各民主黨派代表來解放區(qū)協(xié)商召開新政協(xié)事宜。1949年3月，民主人士相繼北上解放區(qū)，共商建國大業(yè)。在中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的共同努力下，新生的人民政權誕生了。

正如有研究者所言：“中國革命能勝利，解放戰(zhàn)爭能在1948年發(fā)生根本性的變化，是因為黨把中間勢力爭取過來了?！盵7]特別在解放戰(zhàn)爭時期，民主黨派的政治轉向對于中國新民主主義革命的勝利具有不可磨滅的貢獻。如何處理好中國共產(chǎn)黨和民主黨派的關系，民主黨派如何發(fā)揮民主監(jiān)督作用是新生的人民政權必須面對的現(xiàn)實問題。

二、建國初期的民主黨派民主監(jiān)督

中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，構成了共產(chǎn)黨和民主黨派合作共存的憲制性規(guī)范。

1950年3月，第一次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議明確了“中共對各民主黨派既要在政治和思想上以《共同綱領》為準則團結他們共同奮斗，同時又必須在組織上適當尊重他們的獨立性，推動和幫助他們逐步前進”[8]的基本政策。民主黨派以《共同綱領》作為自己的政治綱領進行組織整頓和自身建設。1956年4月，毛澤東在聽取中共中央政治局擴大會議匯報時，提出了“兩個萬歲”的思想。同年，在《論十大關系》講話，毛澤東提出了共產(chǎn)黨同民主黨派“長期共存，互相監(jiān)督”的合作方針。這一方針的提出標志著共產(chǎn)黨和民主黨派進一步鞏固政治共識。民主黨派民主監(jiān)督是人民當家作主的必然要求，是中國共產(chǎn)黨接受監(jiān)督、保持自身先進性的必然要求，也是民主黨派的價值體現(xiàn)。同時，這一方針寫入黨的八大報告，明確了在社會主義制度下處理共產(chǎn)黨和民主黨派關系的原則，確立了民主黨派的政治價值，明確了民主黨派的民主監(jiān)督職能。

從這一時期來看，中國共產(chǎn)黨的政治報告和領導人論述，均強調民主黨派民主監(jiān)督作用的政治價值。從某種程度而言，這一時期中國共產(chǎn)黨對民主黨派工作以及民主黨派民主監(jiān)督價值和作用的認識，是對“窯洞對”的繼承和深化。民主黨派的存在及民主黨派履行民主監(jiān)督的職能，是當時我們黨對民主理念的實踐探索，是讓人民監(jiān)督政府的一種具體形式。就政治理念而言，這充分體現(xiàn)了中國革命及現(xiàn)實國情的具體要求。但是，在這一時段的政治實踐中，民主黨派民主監(jiān)督的開展還沒有制度性規(guī)范，其監(jiān)督作用的發(fā)揮更多體現(xiàn)在民主黨派主要領導人或民主人士的政治安排及參政議政活動中。同時，引導民主黨派開展“思想改造運動”，向社會主義方向靠近，是這一時期民主黨派組織建設的一個重要主題。民主黨派組織體系不健全以及新中國政治制度建設尚處于摸索期，這兩個因素疊加使民主黨派難以以制度化、程序化、規(guī)范化的方式履行民主監(jiān)督職能。在“八字方針”的范疇下，民主黨派民主監(jiān)督應該如何開展，具體內容和形式該如何確定，都處在摸索和建構的過程中。

三、改革開放以來的民主黨派民主監(jiān)督

十一屆三中全會之后，統(tǒng)一戰(zhàn)線進入新的歷史發(fā)展階段，掀開了民主黨派工作的新篇章。在構建愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎上，重新審視共產(chǎn)黨和民主黨派的黨際關系模式，將這一關系加以制度化規(guī)范。民主黨派民主監(jiān)督工作則走上了制度化的軌道。

1982年，中共中央將“長期共存、互相監(jiān)督”八字方針擴展為“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針，成為新時期中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作的基本方針，也是處理統(tǒng)一戰(zhàn)線內部關系的重要準則。“十六字方針”再次確認了長期共存與互相監(jiān)督的重要內涵。1989年，《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》首次提出了“參政黨”的概念。明確了發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的總原則，一方面是堅持四項基本原則；另一方面是發(fā)揚民主、廣開言路，支持民主黨派與無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評、建議。

2005年頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》作為新世紀新階段民主黨派工作的行動指南，進一步確認并完善了中共中央〔1989〕14號文件對民主黨派性質的表述，再次強調了中國共產(chǎn)黨與民主黨派互相監(jiān)督的必要性，明確了民主黨派民主監(jiān)督是政治監(jiān)督的本質屬性，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。該文件明確規(guī)定了民主黨派民主監(jiān)督三方面的內容，即憲法和法律法規(guī)的實施情況，重要方針政策的制定和執(zhí)行情況，黨委依法執(zhí)政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面。同時，明確了民主黨派民主監(jiān)督的六種主要形式?？梢哉f，這一文件是民主黨派民主監(jiān)督發(fā)展的里程碑，它不僅對民主黨派民主監(jiān)督的性質定位作出了更科學系統(tǒng)的闡釋，而且在操作層面上細化了民主黨派民主監(jiān)督的內容，規(guī)范了民主黨派民主監(jiān)督的形式，要求黨委為民主黨派履行民主監(jiān)督職能提供保障措施，是改革開放新時期民主黨派民主監(jiān)督的行動指南。

從這一時期民主黨派民主監(jiān)督的發(fā)展來看，在科學把握民主黨派性質地位的基礎上，確認民主黨派民主監(jiān)督不僅僅是黨際關系的范疇，更是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。在此背景下，民主黨派民主監(jiān)督工作在“執(zhí)政黨—參政黨”的框架下得以開展起來。考察這一時期民主黨派民主監(jiān)督的演進與發(fā)展，一個鮮明的特征就是制度化建設，以制度建設規(guī)范民主黨派民主監(jiān)督工作，相較于新中國成立初期的探索而言，體現(xiàn)了開拓意義的理論創(chuàng)新和落實層面的實踐創(chuàng)新。

四、新時代的民主黨派民主監(jiān)督

2013年2月7日，習近平總書記在黨外人士迎春座談會上首次提出了“中國特色社會主義參政黨”的概念，這是對民主黨派性質定位基礎上的又一次理論創(chuàng)新，為新時代民主黨派加強自身建設和履職盡責指明了方向。從這個意義上來講，民主黨派民主監(jiān)督乃是中國特色社會主義的組成部分。在以習近平同志為核心的黨中央治國理政的過程中，隨著對中國特色社會主義建設規(guī)律的認識加深，民主黨派民主監(jiān)督成為國家治理的組成部分。2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱“《條例》”）進一步明確指出：“中國共產(chǎn)黨和各民主黨派實行互相監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨處于領導和執(zhí)政地位，更需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督?！盵9]并列舉了民主黨派開展民主監(jiān)督的十種主要形式。在民主黨派加強“五種能力”建設的背景下，民主黨派民主監(jiān)督乃是民主黨派建設的重要方面。作為第一部以黨內法規(guī)形式頒布的統(tǒng)戰(zhàn)工作條例，也是對民主黨派民主監(jiān)督工作實踐創(chuàng)新的制度確認與政策指引。2018年3月，習近平總書記強調指出，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，既強調中國共產(chǎn)黨的領導，也強調發(fā)揚社會主義民主。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政就是這種民主最基本的體現(xiàn)。[10]習近平總書記從發(fā)揚社會主義民主的高度，闡釋了民主黨派民主監(jiān)督對于中國新型政黨制度的內在意義，這對于民主黨派履行民主監(jiān)督職能、發(fā)揮民主監(jiān)督作用具有重要的指導意義。無論是黨內法規(guī)，還是領導人講話，都對民主黨派履行民主監(jiān)督職能寄予了厚望。2019年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“必須堅持人民主體地位，堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，健全民主制度,豐富民主形式，拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，使各方面制度和國家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造,確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè),管理社會事務?！盵11]民主監(jiān)督制度與各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調。至此，民主黨派民主監(jiān)督與國家治理現(xiàn)代化緊密聯(lián)系起來了，民主黨派民主監(jiān)督不僅是新型政黨制度的重要內涵，更在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著獨特作用。

從這一時期的理論發(fā)展來看，不僅應關注以“中國特色社會主義參政黨”這一概念為標志的多黨合作理論的創(chuàng)新，更應在國家治理現(xiàn)代化的視野來觀察民主黨派及其職能。民主黨派是國家治理體系的重要組成部分，民主黨派民主監(jiān)督則是發(fā)揚社會主義民主的重要體現(xiàn)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。從國家治理現(xiàn)代化的視野來推動民主黨派民主監(jiān)督工作，是對“執(zhí)政黨—參政黨”模式的進一步深化。將政黨關系模式納入國家治理的范疇，規(guī)范的不僅僅是黨際關系，更是在“政黨—國家”的框架下，進一步確認執(zhí)政黨和參政黨的合作關系，拓展了中國共產(chǎn)黨和各民主黨派合作的廣度和深度，為民主黨派履行民主監(jiān)督職能奠定了理論基石，指明了行動指南。

五、民主黨派民主監(jiān)督的演進邏輯

處理好執(zhí)政黨和參政黨的黨際關系，是民主黨派履行民主監(jiān)督職能的重要前提。隨著黨際關系模式的不斷深入發(fā)展，民主黨派民主監(jiān)督呈現(xiàn)出連續(xù)性和創(chuàng)新性的特點，是一個基于自身職能與時代主題協(xié)調適應、同步發(fā)展的過程，其變化有著自身的規(guī)律。第一，民主黨派民主監(jiān)督隨著中國特色社會主義理論和制度的完善而不斷完善，隨著政治建設的深入而不斷發(fā)展。從“執(zhí)政黨—參政黨”框架下的民主監(jiān)督到國家治理框架下的民主監(jiān)督，是民主黨派民主監(jiān)督的深化與發(fā)展，反映了政治建設的不斷發(fā)展以及民主黨派民主監(jiān)督工作思路的調適和發(fā)展。第二，民主黨派民主監(jiān)督是一個從原則性規(guī)范走向制度性規(guī)范、監(jiān)督機制和監(jiān)督內容不斷健全和拓展的過程，這一過程確保了民主黨派民主監(jiān)督在政治實踐中的可操作性越來越強、針對性越來越強。第三，民主黨派民主監(jiān)督隨著民主黨派職能規(guī)范和拓展，監(jiān)督內容不斷深化和拓展。民主黨派作為我國新型政黨制度的政治主體，其三大職能深度嵌入政策過程之中。如果說政治協(xié)商和參政議政屬于決策參與過程，那么民主監(jiān)督則屬于政策實施與評估過程。隨著政治協(xié)商和參政議政職能的健全和完善，民主監(jiān)督職能也必定會相應地拓展和完善，民主監(jiān)督的形態(tài)、內容及形式也會隨之拓展和豐富。