制度環(huán)境與社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展：澳門的實(shí)踐與借鑒

胡杰容

社會(huì)工作專業(yè)在中國內(nèi)地恢復(fù)重建已逾30年，當(dāng)前中國社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理亟需社會(huì)工作專業(yè)的參與，但是社會(huì)工作專業(yè)的服務(wù)領(lǐng)域依賴體制的授權(quán)讓渡，服務(wù)供給在一定程度上依賴政府購買社會(huì)服務(wù)的資源投入，限制專業(yè)自主性的發(fā)揮。要推動(dòng)社會(huì)工作從初期發(fā)展階段走向成熟，一是要加強(qiáng)社會(huì)工作制度建設(shè)，二是要加強(qiáng)社會(huì)工作能力建設(shè)，其中制度化建設(shè)是社會(huì)工作運(yùn)行和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，只有通過制度建設(shè)才能建構(gòu)社會(huì)工作服務(wù)體系和社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍（關(guān)信平，2017：21）。制度建設(shè)和專業(yè)能力建設(shè)正是體現(xiàn)了社會(huì)工作“有位”與“有為”的關(guān)系，制度無論是作為正式的規(guī)則和組織體系，還是價(jià)值觀念或象征符號系統(tǒng)，會(huì)引導(dǎo)、規(guī)范、塑造相關(guān)的行動(dòng)，制度環(huán)境無疑構(gòu)成了社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展的機(jī)遇或條件。因此，無論是客觀方面的專業(yè)自身能力建設(shè)，還是主體間性的專業(yè)地位“承認(rèn)”（王思斌，2013），亟需制度建設(shè)和組織保障。本文在描述澳門社會(huì)工作專業(yè)萌發(fā)歷程與特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從制度環(huán)境與專業(yè)發(fā)展關(guān)系的角度，探究回歸以來在社會(huì)服務(wù)團(tuán)體增長和政府福利職能擴(kuò)張的條件下，社會(huì)福利和社會(huì)工作相關(guān)制度的推進(jìn)與完善給社會(huì)工作發(fā)展創(chuàng)造了哪些有利的制度環(huán)境？而澳門實(shí)踐對內(nèi)地方興未艾的社會(huì)工作專業(yè)制度建設(shè)可以提供哪些鏡鑒？這些是本文試圖回答的問題。

一、澳門社會(huì)工作專業(yè)的萌發(fā)

作為歷史文化名城，澳門具有悠久的社會(huì)服務(wù)傳統(tǒng)。早在1569年，葡萄牙賈尼路主教創(chuàng)立的仁慈堂弟兄會(huì)就在澳門設(shè)立麻風(fēng)病醫(yī)院、傳染病醫(yī)院、孤兒院，為貧病者提供醫(yī)療、住宿服務(wù)和生活援助（仁慈堂，2019）。如果說仁慈堂是澳門社會(huì)服務(wù)的先導(dǎo)，同善堂則是民間社會(huì)救濟(jì)的代表，創(chuàng)辦于1892年的同善堂在成立之初即開展施醫(yī)送藥服務(wù)和日常生活的緊急救濟(jì)，并在1924年開辦“同善堂貧民義學(xué)”，后來還提供免費(fèi)托兒保育服務(wù)（同善堂，2019）。雖然早期澳門民間社會(huì)的慈善事業(yè)，還沒有完全科學(xué)化與專業(yè)化，與現(xiàn)代意義上的社會(huì)工作專業(yè)有所不同，但在服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)目標(biāo)等方面又有很大的一致性，可以說是澳門現(xiàn)代社會(huì)工作先聲。1960年代，隨著澳門現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，澳門民間社會(huì)服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展，澳門婦女聯(lián)合總會(huì)、工會(huì)聯(lián)合總會(huì)、街坊會(huì)聯(lián)合總會(huì)、母親會(huì)、利瑪竇社會(huì)福利服務(wù)中心等社會(huì)福利服務(wù)團(tuán)體得以成立并迅速發(fā)展，并以扶危濟(jì)困作為組織的職責(zé)和工作的重心。

近400年時(shí)間里，澳門社會(huì)救助依賴民間的慈善組織和社會(huì)互助，直到1930年代政府才開始介入，并建立相應(yīng)行政體系。1930年，當(dāng)時(shí)的澳葡政府立法征收慈善印花稅用于救濟(jì)貧民、孤兒和難民。1938年，政府成立慈善救濟(jì)委員會(huì)，并于1960年更名為公共救濟(jì)處，其建立并管轄的飯?zhí)谩?zāi)民中心、康復(fù)中心、盲人中心等社會(huì)服務(wù)設(shè)施直接為貧民、災(zāi)民、殘障人士提供膳食與服務(wù)。1967年，改組成立的社會(huì)救濟(jì)處不但向有需要的居民直接提供現(xiàn)金救濟(jì)和物質(zhì)援助，而且開始資助民間慈善活動(dòng)和監(jiān)管民間社會(huì)服務(wù)團(tuán)體的工作，社會(huì)救濟(jì)處被作為今日澳門社會(huì)工作局的前身（澳門社會(huì)工作局，2018：22—25）。隨著防治藥物濫用、預(yù)防問題賭博、社會(huì)重返工作的先后并入，澳門社會(huì)工作局的職責(zé)范圍不斷擴(kuò)張，成為政府防治社會(huì)問題、干預(yù)公民福祉、資助并監(jiān)管社會(huì)服務(wù)的核心職能部門。

在民間社會(huì)慈善事業(yè)和政府社會(huì)救濟(jì)工作的基礎(chǔ)上，澳門社會(huì)工作專業(yè)教育也獲得了發(fā)展的支持條件。社會(huì)工作不僅具有實(shí)踐性和明確的目標(biāo)性，具備與強(qiáng)烈個(gè)人責(zé)任相伴隨的智力性，而且需要從科學(xué)和知識中提取原材料并運(yùn)用它去實(shí)現(xiàn)實(shí)踐性，通過教育來傳授專門的技巧等（弗萊克斯納，2011：202—203）。為了培養(yǎng)專業(yè)社會(huì)服務(wù)人才，1977年，澳門嘉諾撒仁愛女修會(huì)修女高志慈創(chuàng)辦澳門第一所專門教育機(jī)構(gòu)“澳門社會(huì)工作學(xué)院”，開設(shè)兩年制的社會(huì)工作課程，這是澳門社會(huì)工作專業(yè)教育的開端。澳門社會(huì)工作學(xué)院的建立推動(dòng)了澳門社會(huì)工作專業(yè)化發(fā)展道路。1983年澳門街坊會(huì)聯(lián)合總會(huì)成立，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化管理。1990年代初期，隨著澳門高等教育的發(fā)展，澳門大學(xué)社會(huì)科學(xué)系設(shè)立社會(huì)工作學(xué)士學(xué)位課程，澳門理工學(xué)院也開設(shè)社會(huì)工作副學(xué)士學(xué)位課程。1994年，這3個(gè)社會(huì)工作培養(yǎng)項(xiàng)目合并為澳門理工學(xué)院社會(huì)工作大專（高級）文憑課程。2000年，澳門理工學(xué)院增設(shè)社會(huì)工作學(xué)士學(xué)位課程，又2007年與香港理工大學(xué)合作創(chuàng)辦社會(huì)工作碩士課程。澳門理工學(xué)院成為這一時(shí)期澳門社會(huì)工作教育基地（梁啟賢，2008：95—96）。此外，具有宗教背景的澳門高等校際學(xué)院即圣若瑟大學(xué)也開設(shè)有社會(huì)工作學(xué)士學(xué)位課程。迄今為止，澳門開展社會(huì)工作專業(yè)教育的高等院校有澳門理工學(xué)院、澳門圣若瑟大學(xué)和澳門城市大學(xué)等3家。

縱觀澳門社會(huì)工作專業(yè)的發(fā)展，具有三個(gè)明顯的特點(diǎn)。第一，宗教起源、民間先導(dǎo)。澳門開埠后，教會(huì)及其教士是開展慈善救濟(jì)和西方文化傳播的重要力量。賈尼路主教當(dāng)時(shí)創(chuàng)辦仁慈堂即是遵循天主教救治社會(huì)的原則——應(yīng)該給饑餓的人食物、給干渴的人飲水、給衣不蔽體的人衣物、給窮人和朝圣者庇護(hù)、給生病的人醫(yī)療并且讓死去的人得以安息。在一定意義上，社會(huì)工作專業(yè)與教士具有一定的關(guān)聯(lián)，教會(huì)慈善救濟(jì)活動(dòng)亟需社會(huì)服務(wù)專門人才推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)教育的創(chuàng)建。從16世紀(jì)中葉到20世紀(jì)早期，澳門社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域長期缺乏政府責(zé)任承擔(dān)，公共物品的政府供給嚴(yán)重不足，宗教服務(wù)團(tuán)體和社會(huì)互助組織成為社會(huì)服務(wù)傳遞的主體。第二，實(shí)踐先行、教育隨后。民間慈善活動(dòng)和政府社會(huì)救濟(jì)顯然早于社會(huì)工作專業(yè)教育，在宗教或本土慈善團(tuán)體就業(yè)的社會(huì)服務(wù)專職人員需要提高專業(yè)技能、構(gòu)建可傳播的知識體系，才創(chuàng)建社會(huì)工作專業(yè)教育。當(dāng)時(shí)慈善工作的科學(xué)化亟需社會(huì)工作專業(yè)人才的參與，推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)化發(fā)端。在這個(gè)意義上，社會(huì)服務(wù)實(shí)踐成為澳門社會(huì)工作專業(yè)教育發(fā)展的先在條件，社會(huì)工作職業(yè)化早于專業(yè)化。第三，后發(fā)外生、善于學(xué)習(xí)。澳門在回歸之前長期處于葡萄牙的殖民統(tǒng)治，在接近400年時(shí)間里，澳葡政府忽視民生改善，社會(huì)服務(wù)工作依靠宗教慈善和民間社會(huì)互助。除了澳門華人社團(tuán)的慈善救濟(jì)與社會(huì)互助源自本土社會(huì)人道傳統(tǒng)，無論是教會(huì)組織的宗教慈善和社會(huì)工作專業(yè)教育，還是當(dāng)時(shí)澳葡政府推行的社會(huì)服務(wù)，都受到葡萄牙宗教和政治文化的影響。但回歸后澳門社會(huì)工作的發(fā)展受到香港很大的影響，與香港比較，澳門的現(xiàn)代化進(jìn)程相對滯后，社會(huì)工作專業(yè)教育起步晚，香港為澳門提供了學(xué)習(xí)榜樣和示范。由于香港和澳門同根同源，文化傳統(tǒng)和本土情境趨近，無論是在社會(huì)服務(wù)實(shí)踐上，還是在專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)上，澳門得到了香港大力支持。雖然澳門的社會(huì)工作專業(yè)發(fā)軔具有后發(fā)外生的特點(diǎn)，但當(dāng)前非常重視本土人才的培養(yǎng)，這從澳門社會(huì)工作專業(yè)教育的逐步擴(kuò)大可見一斑。2016年，立足于服務(wù)澳門本土，澳門城市大學(xué)設(shè)置了社會(huì)工作本科專業(yè)，并于2018年正式獲批社會(huì)工作碩士課程。

二、外部環(huán)境與澳門社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展

馬爾科姆·佩恩（Malcolm Payne）指出，社會(huì)工作本質(zhì)是由每個(gè)社會(huì)在特定時(shí)空的主體及體制之間的互動(dòng)建構(gòu)而成，如果了解社會(huì)工作本質(zhì)，就應(yīng)該檢視三種力量及其之間的互動(dòng)法。第一，“創(chuàng)造社會(huì)工作成為職業(yè)之力量”，即社會(huì)工作者及社會(huì)工作專業(yè)的文化及其對社會(huì)處境的專業(yè)反應(yīng)；第二，“主動(dòng)或被動(dòng)尋求幫助的人創(chuàng)造服務(wù)關(guān)系之力量”，即服務(wù)使用者對切身需要及社會(huì)處境的反應(yīng)；第三，“創(chuàng)造社會(huì)工作實(shí)務(wù)運(yùn)作之社會(huì)脈絡(luò)之力量”，包括社會(huì)政策、社會(huì)立法和社會(huì)服務(wù)制度等影響社會(huì)工作目標(biāo)的各種社會(huì)環(huán)境因素（Payne，2005：15—22）。沿著這一關(guān)于社會(huì)工作本質(zhì)建構(gòu)的理論框架，下文從社會(huì)公眾包括服務(wù)使用者對社會(huì)工作的需求、社會(huì)服務(wù)團(tuán)體的發(fā)展、政府的福利責(zé)任擴(kuò)張等3個(gè)方面來分析制度環(huán)境如何推動(dòng)澳門社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展，可以看到社會(huì)問題與社會(huì)需求、社會(huì)服務(wù)團(tuán)體和社會(huì)工作專業(yè)人士、特區(qū)政府等3大力量之間的互動(dòng)如何形塑澳門社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展。

（一）澳門社會(huì)問題和社會(huì)需要的推動(dòng)

澳門正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展的重要時(shí)期，復(fù)雜的社會(huì)問題和高漲的社會(huì)福利需求不僅要求一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府在服務(wù)和福利職能方面做出響應(yīng)，而且對社會(huì)福利服務(wù)及其專業(yè)社會(huì)工作者構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，要求通過提升社會(huì)工作專業(yè)能力來保障社會(huì)服務(wù)傳遞的效果。概言之，澳門社會(huì)問題和社會(huì)需要為澳門社會(huì)工作專業(yè)的發(fā)展提供了動(dòng)力。

回歸以來，澳門經(jīng)濟(jì)獲得高速增長，人均國民生產(chǎn)總值位列全球第三。但經(jīng)濟(jì)繁榮的表象下潛藏著貧富差距過大、人口老齡化與高齡化、問題賭博、藥物濫用等復(fù)雜社會(huì)問題，而澳門社會(huì)福利制度建設(shè)缺乏長期規(guī)劃，不能應(yīng)付經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。僅以老齡化問題為例，截至2018年初，澳門65歲及以上老年人口已達(dá)6.89萬人，占總?cè)丝诘?0.5%，預(yù)計(jì)到2036年，這一水平將達(dá)20.7%（澳門統(tǒng)計(jì)暨普查局，2017）。但截至2017年，澳門基本的社會(huì)保障制度（第4/2010號法律）強(qiáng)制供款金額才提升到每人90澳門元/年，才建立非強(qiáng)制性公積金制度（第7/2017號法律），養(yǎng)老金待遇水平上限才達(dá)到3450澳門元。不斷加劇的老齡化意味著老人服務(wù)的需求持續(xù)上升，亟需社會(huì)工作專業(yè)人員為老人提供日常生活照顧、病患護(hù)理等服務(wù)。澳門社會(huì)尤為凸顯的貧富差距問題、青少年違法犯罪問題、藥物濫用與問題賭博等社會(huì)問題也構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。同時(shí)，隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高，澳門居民加大社會(huì)福利包括社會(huì)服務(wù)供給的訴求也不斷上升。預(yù)防與解決社會(huì)問題，回應(yīng)社會(huì)公眾包括服務(wù)使用者的需求，要求澳門政府完善社會(huì)福利政策及其社會(huì)服務(wù)傳遞系統(tǒng)，也要求社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作專業(yè)人士提升服務(wù)質(zhì)量和效果，推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展。

（二）澳門社會(huì)服務(wù)團(tuán)體和社會(huì)工作專業(yè)人才的需求

澳門社會(huì)服務(wù)團(tuán)體在滿足人們的福利需求上發(fā)揮了重要的作用，但進(jìn)一步加強(qiáng)社團(tuán)管理、提升社會(huì)服務(wù)人員專業(yè)水準(zhǔn)也是當(dāng)務(wù)之急。澳門是一個(gè)社團(tuán)社會(huì)，法律賦予公民的自由結(jié)社權(quán)和社團(tuán)登記管理的自由體制，使得澳門社團(tuán)的數(shù)量和密度非常之高，社會(huì)服務(wù)團(tuán)體曾經(jīng)對填補(bǔ)政府社會(huì)福利責(zé)任不足發(fā)揮了重要作用（婁勝華，2009：57）。回歸后，澳門社會(huì)團(tuán)體包括社會(huì)服務(wù)團(tuán)體的數(shù)量逐年不斷增長，根據(jù)澳門特區(qū)政府印務(wù)局的數(shù)據(jù)，截至2019年2月，澳門有9022個(gè)社團(tuán)，其中社會(huì)服務(wù)類社團(tuán)數(shù)量居于第3位，達(dá)到1302個(gè)，占澳門社團(tuán)總量的14%（澳門印務(wù)局，2019）。澳門的社會(huì)服務(wù)團(tuán)體提供各種社會(huì)服務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)援助、個(gè)人及家庭輔導(dǎo)服務(wù)、兒童青少年服務(wù)、長者服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、災(zāi)難性援助、小區(qū)服務(wù)、膳食服務(wù)、機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)介服務(wù)、禁毒預(yù)防與負(fù)責(zé)任博彩等。社會(huì)服務(wù)團(tuán)體試圖通過完善社會(huì)工作崗位設(shè)置，配備社會(huì)工作專業(yè)人員，提高專業(yè)化社會(huì)服務(wù)水平。一方面，社會(huì)服務(wù)團(tuán)體的工作人員參加社會(huì)工作職業(yè)培訓(xùn)，提升專業(yè)服務(wù)素質(zhì)。另一方面，社會(huì)服務(wù)團(tuán)體吸引社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生的參與合作。

澳門社會(huì)服務(wù)團(tuán)體、醫(yī)院、學(xué)校、相關(guān)政府部門都設(shè)置專門社會(huì)工作崗位，為社會(huì)工作專業(yè)人才提供了廣闊就業(yè)空間。相對于本土社會(huì)的需求來說，專業(yè)人才呈現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)。根據(jù)澳門高等教育輔助辦公室委托澳門理工學(xué)院公共行政高等學(xué)校開展的澳門社會(huì)工作行業(yè)未來人才需求調(diào)查顯示，在1999—2012年間，雖然各級社會(huì)工作人員數(shù)目持續(xù)上升，但未來數(shù)年澳門社會(huì)工作人才的需求還將穩(wěn)步上升。在2012—2022年間，澳門對社會(huì)工作人員需求的平均增長率分別為活動(dòng)協(xié)調(diào)員7.3%、社會(huì)工作專科畢業(yè)生5.3%、社會(huì)工作學(xué)士9.8%、具有社會(huì)工作學(xué)士學(xué)位的輔導(dǎo)員6.3%、具有社會(huì)工作學(xué)士和碩士學(xué)位的社會(huì)工作主任分別為8.4%和7.4%，具有社會(huì)工作?？萍耙陨先瞬诺目?cè)藬?shù)將從655人上升到1413人，平均每年需求人數(shù)為76人（澳門理工學(xué)院，2013：6）。如果澳門本土的社會(huì)工作專業(yè)院校每年培養(yǎng)的畢業(yè)生80—90人全部投入社會(huì)工作領(lǐng)域，才能滿足澳門社會(huì)對社會(huì)工作專業(yè)人才的需要。從地區(qū)之間的比較來看，澳門的社會(huì)工作人才的數(shù)量也存在一定短缺。2012年，一衣帶水的香港社會(huì)工作與總?cè)丝诒壤?∶405，而澳門這一比例為1:809（澳門理工學(xué)院，2013：9）。香港社會(huì)工作人員的密度是澳門的近兩倍，如果要達(dá)到香港地區(qū)社會(huì)工作人數(shù)與總?cè)藬?shù)的比例，以澳門2019年65萬總?cè)丝谟?jì)算，專業(yè)社會(huì)工作總?cè)藬?shù)要達(dá)到1605人，目前尚存在約800人的缺口。此外，澳門社會(huì)工作從業(yè)者是一支相對年輕的團(tuán)隊(duì)，具有職業(yè)提升的強(qiáng)烈期待，亟需專業(yè)教育提供系統(tǒng)培訓(xùn)?？傊?，社會(huì)工作的崗位設(shè)置和高度的職業(yè)化水平催生了專業(yè)人才的需求，創(chuàng)造了社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展的空間。

（三）政府福利責(zé)任的擴(kuò)張

政治合法性是“基于某些社會(huì)共同價(jià)值而對統(tǒng)治者及其活動(dòng)的擁護(hù)，以及對特定統(tǒng)治者的認(rèn)定”（艾森斯塔德，1992：11）。人們對政府和政治體系在認(rèn)知和心理上的積極認(rèn)同和忠誠信仰，是需要政府通過實(shí)際行動(dòng)才能取得。澳門回歸以后，特區(qū)政府把“以民為本”、“共建和諧”作為核心施政目標(biāo)，以擴(kuò)大教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)福利等社會(huì)公共服務(wù)的供給為己任，履行社會(huì)福利責(zé)任成為政府政治合法性的重要來源。

首先，政府?dāng)U大了社會(huì)保障和社會(huì)福利財(cái)政責(zé)任承擔(dān)。從澳門特區(qū)政府施政報(bào)告可以看出，民生問題一直被作為政府重要的政治議程，政府服務(wù)職能和福利責(zé)任不斷擴(kuò)張，政府在社會(huì)福利上的財(cái)政投入穩(wěn)步提高。其次，通過社會(huì)立法授權(quán)保障專業(yè)社會(huì)工作活動(dòng)范圍。僅以青少年違法矯治為例，澳門政府立法授權(quán)專職的社會(huì)工作者全面參加違法青少年教育監(jiān)管制度，可以依法展開社會(huì)調(diào)查、撰寫社會(huì)報(bào)告、參加證據(jù)調(diào)查聯(lián)合會(huì)議、執(zhí)行感化令或社會(huì)服務(wù)令等（胡杰容，2015）。在實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)共治的過程中，社會(huì)工作專業(yè)不再囿于為社會(huì)邊緣群體提供補(bǔ)缺性與治療性服務(wù)，而是為全體社會(huì)成員提供普惠性的專業(yè)服務(wù)。目前，社會(huì)工作在澳門社會(huì)整體發(fā)展中扮演了重要角色，活動(dòng)范圍已經(jīng)從最早期的扶危濟(jì)困，擴(kuò)展到扶助貧弱群體、預(yù)防兒童受虐、協(xié)助危機(jī)青年、關(guān)懷長者需要、支持殘疾人士、輔導(dǎo)問題賭徒、防治家庭暴力、推動(dòng)睦鄰互助、新型家庭綜合服務(wù)、社會(huì)企業(yè)等（甄炳亮，2012：28）。最后，大力支持社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。澳門政府試圖通過家庭、政府和專業(yè)社會(huì)服務(wù)體系的合作，共創(chuàng)一種責(zé)任分擔(dān)、三方合作、多方共享的法團(tuán)主義社會(huì)福利模式（霍慧芬，2011：55）。一個(gè)“強(qiáng)大而有限的政府”履行社會(huì)服務(wù)的職責(zé)不是直接提供服務(wù)，而是充分發(fā)揮社會(huì)服務(wù)團(tuán)體的力量，由社會(huì)服務(wù)團(tuán)體提供社會(huì)工作的專業(yè)服務(wù)來推動(dòng)政府社會(huì)政策的有效實(shí)施（霍慧芬，2011：94）。政府通過購買服務(wù)等形式為社會(huì)服務(wù)團(tuán)體提供資助與資源輸入，使其向居民傳遞社會(huì)福利服務(wù)，來滿足居民的社會(huì)福利需求，并預(yù)防和解決社會(huì)問題。

三、制度建設(shè)與澳門社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展

社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展受到宏觀環(huán)境的影響，如果說防治社會(huì)問題和回應(yīng)社會(huì)需要、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作專業(yè)人才的需求、政府福利責(zé)任的擴(kuò)大構(gòu)成了社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展的有利環(huán)境，社會(huì)工作組織管理體系和各項(xiàng)社會(huì)工作相關(guān)制度建設(shè)，則提供了制度保障?；貧w以后，強(qiáng)調(diào)福利和民生的特區(qū)政府不僅逐步健全了社會(huì)工作組織管理體系和社會(huì)福利制度，完善了對社會(huì)服務(wù)團(tuán)體的資助制度，并嘗試建立社會(huì)工作職業(yè)資格認(rèn)證制度，這些給社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的制度環(huán)境。制度是為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動(dòng)與資源（斯科特，2010：56）。埃莉諾.奧斯特洛姆（Elinor Ostrom）認(rèn)為，制度系統(tǒng)包含著操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則、憲法規(guī)則和元憲法規(guī)則，它們具有不同的抽象層次、影響效力、變遷難度，形成了一種規(guī)則寓于規(guī)則的嵌套關(guān)系，即所有的規(guī)則都嵌套于另一組規(guī)則當(dāng)中，后者制約并影響前者改變的可能與方式（薩巴蒂爾，2004：80）。制度系統(tǒng)的嵌套結(jié)構(gòu)揭示了制度之間的多層次性，澳門政府強(qiáng)調(diào)民生的施政方針和福利責(zé)任擴(kuò)張是更高層、更核心的制度規(guī)則，它制約與指引了中觀層次的社會(huì)福利制度和社會(huì)工作組織管理體系建設(shè)，而社會(huì)工作制度屬于操作層次規(guī)則，直接影響社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展。

（一）完善社會(huì)工作組織管理體系和社會(huì)福利制度

1.建立相對健全的社會(huì)工作組織管理體系

澳門形成由行政長官、社會(huì)工作委員會(huì)、社會(huì)工作局組成的“三駕馬車”式的組織管理體系。各部門分工明確，行政長官負(fù)責(zé)制定與監(jiān)督評估社會(huì)工作政策，政府部門代表、民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域杰出人士組成的社會(huì)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)政策制定和執(zhí)行的咨詢與評估，而社會(huì)工作局對行政長官負(fù)責(zé)，全面負(fù)責(zé)社會(huì)福利方面政策的執(zhí)行（甄炳亮，2012：27）。

社會(huì)工作局作為社會(huì)工作事務(wù)最重要的執(zhí)行部門，澳門第28/2015號行政法規(guī)進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)工作局內(nèi)部組織體系職能分工的優(yōu)化和資源配置的合理化，除了研究及規(guī)劃廳、行政及財(cái)政廳外，社會(huì)工作局根據(jù)社會(huì)服務(wù)的領(lǐng)域設(shè)有四個(gè)廳，包括負(fù)責(zé)社會(huì)援助、家庭服務(wù)和社區(qū)協(xié)作的家庭及社區(qū)服務(wù)廳，負(fù)責(zé)兒童及青少年服務(wù)、長者服務(wù)和康復(fù)服務(wù)的社會(huì)互助廳，下轄預(yù)防藥物濫用、戒毒康復(fù)和防止問題賭博三個(gè)處的防治毒賭成癮廳，及其負(fù)責(zé)違法犯罪人員教育監(jiān)管的社會(huì)重返廳。近年來，特區(qū)政府根據(jù)服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容的專門性又先后成立了與社會(huì)工作委員會(huì)同樣具有決策咨詢職能的長者事務(wù)委員會(huì)、復(fù)康事務(wù)委員會(huì)和禁毒事務(wù)委員會(huì)。

2.完善社會(huì)福利制度、重視社會(huì)福利服務(wù)

澳門的社會(huì)福利制度除了給付養(yǎng)老金、殘疾金、失業(yè)津貼、疾病津貼、出生津貼、結(jié)婚津貼等各種現(xiàn)金福利，還包括各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，如個(gè)人及家庭服務(wù)、兒童及青少年服務(wù)、安老、康復(fù)、防治藥物依賴、防治問題賭博、社會(huì)重返等。在社會(huì)福利制度的整體框架中，社會(huì)福利服務(wù)不僅是重要的組成部分，而且比起現(xiàn)金福利來更受倚重。首先，澳門實(shí)行相對普惠的免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)，根據(jù)澳門居民衛(wèi)生護(hù)理規(guī)則（第24/86/M號法令）和殘疾津貼及免費(fèi)衛(wèi)生護(hù)理服務(wù)的制度（第9/2011號法律），由各個(gè)衛(wèi)生中心向10周歲以下、65周歲以上的澳門居民，傳染病、藥物依賴、腫瘤病、精神病等特定疾病患者，經(jīng)濟(jì)貧困者，還有中學(xué)生、孕產(chǎn)婦、囚犯、公務(wù)員提供免費(fèi)的護(hù)理服務(wù)；其次，通過《非高等教育制度綱要法》（第9/2006號法律）和《免費(fèi)教育津貼制度》（第19/2006號行政法規(guī)），實(shí)行從幼稚園至高中免費(fèi)15年教育。在醫(yī)療和教育機(jī)構(gòu)中，非常重視社會(huì)工作職能，各醫(yī)院和學(xué)校都配備有專職社會(huì)工作者。再次，先后頒行非強(qiáng)制性公積金制度（第7/2017號法律）、長者權(quán)益保障法律制度（第12/2018號法律），并通過第6/2018號法律“修改第4/2010號法律《社會(huì)保障制度》，提升老人福利待遇和權(quán)益保護(hù)。因?yàn)榘拈T社會(huì)養(yǎng)老金水平偏低，政府建立大量安老院為老人提供托老服務(wù)。此外，還通過《違法青少年教育監(jiān)管制度》（第2/2007號法律）、《預(yù)防及打擊家庭暴力法》（第2/2016號法律）、《禁止不法生產(chǎn)、販賣和吸食麻醉藥品及精神藥物》（第10/2016號法律）?？傊拈T社會(huì)福利制度不僅重視現(xiàn)金福利，更強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利服務(wù)，社會(huì)工作專業(yè)依其在社會(huì)福利服務(wù)傳遞中的作用而顯得尤為重要。

（二）社會(huì)工作制度建設(shè)

1.完善社會(huì)服務(wù)團(tuán)體資助制度

澳門已經(jīng)制定并實(shí)施社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助、管理與監(jiān)督規(guī)范，完善了社會(huì)服務(wù)團(tuán)體的資助制度。根據(jù)1995年《訂定澳門社會(huì)工作局對從事社會(huì)援助活動(dòng)之私人實(shí)體之援助形式》（第22/95/M號法令）的規(guī)定，社會(huì)工作局對從事社會(huì)援助活動(dòng)機(jī)構(gòu)的支持方式以財(cái)政資助和技術(shù)輔助為主，財(cái)政資助包括社會(huì)服務(wù)設(shè)施的定期資助、偶發(fā)性活動(dòng)資助、資本轉(zhuǎn)移等項(xiàng)目；技術(shù)輔助則是對社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)運(yùn)作、人員培訓(xùn)和技術(shù)信息方面提供協(xié)助；而設(shè)施、設(shè)備和物質(zhì)讓與主要是由社會(huì)工作局通過委托服務(wù)方式，為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)場所和相關(guān)物質(zhì)條件。澳門回歸以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨著運(yùn)營成本上升和人員流失等問題。為了穩(wěn)定社會(huì)服務(wù)人員隊(duì)伍、實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化資助制度成為必要。澳門社會(huì)工作局于2013年成立資助制度改革專責(zé)小組，專門研究如何完善資助制度。自2017年7月推行“合理成本組合”模式作為厘定社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)定期資助的核心結(jié)構(gòu)和資助制度的方案框架。同時(shí)，社會(huì)工作局編制《定期資助撥款指引》，為受資助的機(jī)構(gòu)提供資源運(yùn)用、機(jī)構(gòu)管治、財(cái)務(wù)及人事管理方面的意見及指引，以協(xié)助社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷提高服務(wù)素質(zhì)和管理水平。定期資助分為四大部分，第一是人員開支資助，包括人員每月基本薪酬（工資）、額外報(bào)酬、人員津貼、離休補(bǔ)償、年度雙糧津貼、額外資助和公積金等類似項(xiàng)目。第二部分是經(jīng)常性費(fèi)用資助，主要用于服務(wù)使用者膳食及用品、設(shè)施電費(fèi)、水費(fèi)、通訊費(fèi)、燃料費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、清潔衛(wèi)生用品、辦公室文儀用品及資產(chǎn)維修保養(yǎng)費(fèi)等維持設(shè)施日常運(yùn)作所需的直接運(yùn)營費(fèi)用；第三部分是行政費(fèi)用資助，即用于購買會(huì)計(jì)、法律及顧問服務(wù)的費(fèi)用和人員培訓(xùn)、保險(xiǎn)、購買維持設(shè)施日常運(yùn)作所需服務(wù)的費(fèi)用；最后是年度活動(dòng)開支資助，這一項(xiàng)的資助金額根據(jù)當(dāng)年施政方針、財(cái)政預(yù)算撥款及相應(yīng)年度的活動(dòng)計(jì)劃來確定。除了定期資助外，政府還為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供偶發(fā)性活動(dòng)資助和資本轉(zhuǎn)移，前者屬于按照實(shí)際需要給予民間福利機(jī)構(gòu)舉辦活動(dòng)、小型維修及購置設(shè)備的非定期性資助，后者是資助民間社會(huì)福利機(jī)構(gòu)大型維修工程、購置車輛或其它器材的開支等。

社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是澳門社會(huì)服務(wù)傳遞的主體，除了社會(huì)捐贈(zèng)和一部分的服務(wù)收費(fèi)外，政府資助成為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的重要資金來源。政府根據(jù)機(jī)構(gòu)的資金來源、已獲得其它補(bǔ)助以及使用者的數(shù)量來確定資助的金額，從近5年來澳門社會(huì)工作局的年度報(bào)告看，政府資助在逐年上升，目前大約占社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營資金的80%。以2017年為例，政府給予社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持從2016年的12.14億澳門元上升到13.06億澳門元，占社會(huì)工作局實(shí)際總支出的比重增長到53.8%，受到政府資助的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)占85%，每個(gè)機(jī)構(gòu)每年獲得約600萬澳門元（澳門社會(huì)工作局，2017：50-52）。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)資助制度要求更加全面地支援社會(huì)服務(wù)團(tuán)體，將包括社會(huì)工作者在內(nèi)的各職業(yè)社會(huì)服務(wù)人員納入資助范圍，使社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)具備更充裕的物質(zhì)條件來提升運(yùn)營能力及服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化。另一方面，政府在給予社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)充分的經(jīng)營自主權(quán)的前提下，這一制度也推動(dòng)了政府對社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)及服務(wù)監(jiān)管。

2.創(chuàng)建社會(huì)工作職業(yè)資格認(rèn)證制度

為了響應(yīng)建立社會(huì)工作專業(yè)制度、提升專業(yè)素質(zhì)的要求，澳門社會(huì)工作局2009年委托香港理工大學(xué)開展《澳門特區(qū)社會(huì)工作認(rèn)證制度可行性方案》研究。2011年，澳門政府在社會(huì)工作委員會(huì)下設(shè)兩個(gè)專責(zé)小組，開展社會(huì)工作職業(yè)資格認(rèn)證制度建設(shè)。通過兩次公眾咨詢、多次引介會(huì)、集思會(huì)及輔助會(huì)議，澳門立法會(huì)于2017年11月正式通過《社會(huì)工作者專業(yè)資格認(rèn)可及注冊制度》（法案），為健全專業(yè)社會(huì)工作者的培養(yǎng)、評價(jià)、使用、激勵(lì)提供政策指引和制度保障（澳門立法會(huì)，2017）。這個(gè)法案首先明確社會(huì)工作專業(yè)委員會(huì)的組成及其職責(zé)，其次對社會(huì)工作者專業(yè)資格的認(rèn)可、申請、注冊、續(xù)期或注銷，對社會(huì)工作者的權(quán)利、義務(wù)、違紀(jì)處分及其申訴程序做出非常明確規(guī)定，最后是關(guān)于社會(huì)工作者資料庫建立與更新相關(guān)規(guī)定。社會(huì)工作職業(yè)資格認(rèn)證制度的創(chuàng)建對確定社會(huì)工作職業(yè)規(guī)范和從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提供了指引，有利于促進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)化發(fā)展。

四、澳門社會(huì)工作專業(yè)實(shí)踐的鏡鑒

澳門已經(jīng)形成獨(dú)具特色社會(huì)服務(wù)體系，在回歸祖國20年間，面對社會(huì)問題防治和社會(huì)公眾福利的需求，社會(huì)服務(wù)團(tuán)體數(shù)量和社會(huì)工作專業(yè)人才需求增長，特區(qū)政府在改善民生和履行福利職責(zé)方面非常重視社會(huì)工作角色。這些為社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，社會(huì)工作組織體系、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)團(tuán)體資助、社會(huì)工作者職業(yè)資格等各項(xiàng)制度建設(shè)為社會(huì)工作專業(yè)有所作為提供了制度保障。針對當(dāng)前中國內(nèi)地社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展尤為突出的“服務(wù)抓不住民心、機(jī)構(gòu)留不住人才、政府管不住機(jī)構(gòu)”問題（徐道穩(wěn)，2017：28），如何通過制度建設(shè)擴(kuò)展社會(huì)工作專業(yè)的發(fā)展空間，澳門的實(shí)踐可以提供一些借鑒。

一是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織管理制度。在從“總體性社會(huì)”走向政府與社會(huì)相對分化的過程中，盡管內(nèi)地社會(huì)服務(wù)和公益慈善團(tuán)體可以直接登記獲得合法身份，但社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府難以形成平等合作伙伴關(guān)系。在社會(huì)工作嵌入性發(fā)展過程中，難以確保專業(yè)自主性，容易被權(quán)力網(wǎng)絡(luò)吸納，從而產(chǎn)生外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化的問題（朱健剛，2013）。在政府與社團(tuán)關(guān)系上，澳門實(shí)行社會(huì)團(tuán)體自由登記制度，政府雖然也出臺法令規(guī)范社會(huì)服務(wù)設(shè)施準(zhǔn)照頒發(fā)，嚴(yán)格社團(tuán)的財(cái)務(wù)和服務(wù)監(jiān)管，但社團(tuán)與政府之間邊界清楚、職責(zé)范圍明晰，給予社會(huì)服務(wù)團(tuán)體充分的經(jīng)營自主權(quán)。

二是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助制度。內(nèi)地盡管出臺《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，但政府自上而下主導(dǎo)購買項(xiàng)目清單的厘定，缺少服務(wù)使用者需求評估和社會(huì)服務(wù)團(tuán)體能力評估，導(dǎo)致服務(wù)供需不匹配問題。這種項(xiàng)目制的運(yùn)作方式對社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資源支持缺乏持續(xù)性和規(guī)劃性，而且缺少對社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的支持，難以滿足專業(yè)崗位建設(shè)、專業(yè)能力的形成與發(fā)展的需要（關(guān)信平，2017：26）。澳門是通過社會(huì)立法推行社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)資助制度，保證制度運(yùn)行的規(guī)范化和常規(guī)化，而且對社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持不僅包括財(cái)政資助，還包括技術(shù)輔助為主，即由社會(huì)工作局定期組織對社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員開展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)落實(shí)“專業(yè)為基”和“成效為重”的社會(huì)服務(wù)目標(biāo)。因此，要健全政府支持社會(huì)服務(wù)團(tuán)體的財(cái)政制度，推動(dòng)長效化和穩(wěn)定化，擴(kuò)展社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其社會(huì)工作者專業(yè)能力發(fā)展的制度性空間。

三是社會(huì)工作人才使用與激勵(lì)制度。社會(huì)工作專業(yè)制度是一個(gè)外嵌入特定社會(huì)政治環(huán)境、內(nèi)嵌套分層化的龐大而復(fù)雜制度系統(tǒng)，包括社會(huì)工作教育培訓(xùn)、崗位設(shè)置、執(zhí)業(yè)資格、職業(yè)晉升、薪酬待遇、購買社會(huì)服務(wù)制度、財(cái)稅支持制度等，相對于社會(huì)工作人才培養(yǎng)與評價(jià)制度，內(nèi)地社會(huì)工作專業(yè)人才使用和激勵(lì)制度不健全，嚴(yán)重掣肘專業(yè)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)供給（王思斌，2013：17）?！蛾P(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)崗位開發(fā)與人才激勵(lì)保障的意見》雖然明確要求政府定期公布社會(huì)工作薪酬指導(dǎo)價(jià)格，要求政府購買社會(huì)服務(wù)的合同明確規(guī)定用于支付社會(huì)工作薪酬的資金，但是總體看，社會(huì)工作的工資福利偏低已經(jīng)成為社會(huì)工作人才流失的重要原因（徐道穩(wěn)，2018：31）。在澳門，醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄、一些相關(guān)政府部門普遍設(shè)置了社會(huì)工作崗位，提供社會(huì)工作者作為專業(yè)技術(shù)人員享有的薪酬待遇。社會(huì)服務(wù)團(tuán)體更是為社會(huì)工作者提供了就業(yè)場所，經(jīng)由特區(qū)政府對社會(huì)服務(wù)團(tuán)體的財(cái)稅支持制度，充分保障社會(huì)工作從業(yè)者的薪酬福利待遇水平和職業(yè)地位，吸引了社會(huì)工作畢業(yè)生的就業(yè)。根據(jù)《定期資助撥款指引》，政府對社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員提供薪酬及其各項(xiàng)福利方面的資金支持，并授權(quán)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)人力資源管理、市場需求和社會(huì)工作者資歷能力等，確定社會(huì)工作的薪酬可以在社會(huì)工作局規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的80%—130%范圍內(nèi)浮動(dòng)，以激勵(lì)社會(huì)工作者的工作積極性。更重要的是，已經(jīng)列入立法議程的《社會(huì)工作者專業(yè)資格認(rèn)可及注冊制度》（法案）通過職業(yè)準(zhǔn)入門檻規(guī)定社會(huì)工作的從業(yè)資格，將從法律上保障社會(huì)工作者作為專業(yè)技術(shù)人才的職業(yè)地位和待遇。