從理念到行動(dòng)：健康中國(guó)戰(zhàn)略的公共治理邏輯分析

陸杰華 劉芹

善治，即良好的治理，是使公共利益最大化的公共管理過(guò)程，本質(zhì)特征在于政府與公民對(duì)公共生活的合作管理（俞可平，2001 ： 42）。善治作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)良好治理的果實(shí)，以公共治理理念為根，而行動(dòng)作為果實(shí)生長(zhǎng)的枝丫，是基礎(chǔ)和結(jié)果的重要橋梁。也就是說(shuō)，沒(méi)有轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的理念只不過(guò)是紙上談兵，再好的公共治理理念也無(wú)法成為現(xiàn)實(shí)。健康既是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，同時(shí)也是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求。因此，健康治理作為公共治理的關(guān)鍵部分，毋庸置疑成為評(píng)價(jià)政府公共治理現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)重要維度。2016年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，在新中國(guó)發(fā)展歷史上首次提出發(fā)展健康中國(guó)戰(zhàn)略，并于2019年成立健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)，負(fù)責(zé)實(shí)施《健康中國(guó)行動(dòng)（2019-2030年）》。健康中國(guó)戰(zhàn)略從理念到行動(dòng)，充分體現(xiàn)我國(guó)公共治理在健康層面的重大進(jìn)展。

一、實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)戰(zhàn)略的宏觀背景

《荀子·君道》曰：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣?！薄爸卫怼币辉~原意是控制，指政府管理和控制的方式。20 世紀(jì)90年代開(kāi)始，治理理論在世界范圍內(nèi)廣泛發(fā)展起來(lái)。治理與統(tǒng)治雖然都是在權(quán)威下維持社會(huì)秩序的過(guò)程，但是治理較統(tǒng)治發(fā)展在新的歷史時(shí)期孕育了新的含義。治理的權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)，公共機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)均可作為主體，同時(shí)治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作（俞可平，2001：41）。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、公民社會(huì)和現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，治理理論作為解釋現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)變遷的重要理論框架逐漸發(fā)展起來(lái)，實(shí)現(xiàn)政府分權(quán)導(dǎo)向、社會(huì)導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向的重構(gòu)（聶平平，2005 ： 6）。健康治理作為公共治理的一個(gè)方面，秉承公共治理協(xié)商、合作、共享和多元的理念，在健康領(lǐng)域發(fā)展自身的路徑，從加強(qiáng)初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)到健康促進(jìn)，再到將健康融入所有政策，充分體現(xiàn)了健康治理的理念變革。健康中國(guó)戰(zhàn)略作為我國(guó)健康治理的重要戰(zhàn)略部署，在承襲健康治理的理念內(nèi)涵基礎(chǔ)上，其提出乃至實(shí)施主要源于我國(guó)發(fā)展與挑戰(zhàn)并存的宏觀環(huán)境。

從新中國(guó)成立至今，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)的歷史性轉(zhuǎn)變，人口再生產(chǎn)類型從“高出生率、低死亡率、高自然增長(zhǎng)率”的過(guò)渡型轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗统錾?、低死亡率、低自然增長(zhǎng)率”的現(xiàn)代型（陳衛(wèi)，2008 ： 18）。出生率和死亡率下降、生育結(jié)構(gòu)和死亡結(jié)構(gòu)改變、平均預(yù)期壽命延長(zhǎng)共同導(dǎo)致中國(guó)人口老齡化進(jìn)程加速發(fā)展（陸杰華、劉芹，2018 ： 77）。2000年，我國(guó)65 歲以上老年人口總數(shù)8821 萬(wàn)人，占總?cè)丝跀?shù)的7%。至此，當(dāng)今世界第一人口大國(guó)的中國(guó)正式邁入老齡化社會(huì)，未來(lái)我國(guó)人口老齡化發(fā)展將進(jìn)入急速期，老齡化進(jìn)程將持續(xù)加快，老齡化的快速推進(jìn)無(wú)疑將給社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等方面帶來(lái)巨大的壓力。同時(shí)，伴隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程，疾病模式正在從營(yíng)養(yǎng)不良和傳染病為主向以慢性非傳染性疾病為主轉(zhuǎn)變，心臟病、肺部疾病和癌癥等慢性疾病正快速成為致死和致殘疾的最主要原因（宋新明，2003 ： 52）。官方相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前明確診斷的慢性病患者超過(guò)2.6 億人，中國(guó)城市人口前5 位死因構(gòu)成為惡性腫瘤、心臟病、腦血管疾病、呼吸系統(tǒng)疾病、損傷/中毒（國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，2015）。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年，我國(guó)城市化水平已經(jīng)達(dá)到57.35%，超過(guò)世界平均水平，并仍然保持快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，人口向城市集中的速度快于城市建設(shè)的步伐，也間接帶來(lái)了許多新問(wèn)題，如擁擠的居住環(huán)境以及高度的心理壓力等，都會(huì)對(duì)公民健康造成影響。此外，新發(fā)傳染病、環(huán)境污染和食品安全等問(wèn)題成為影響公眾健康的重要因素，對(duì)我國(guó)醫(yī)療保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性和可及性方面提出了更高的要求。

公共治理是社會(huì)發(fā)展的客觀要求。中國(guó)于1978年開(kāi)始改革開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，從1978年到2012年，中國(guó)的年均GDP 增長(zhǎng)率超過(guò)了9%；2018年，中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到64644 元，GDP 總量達(dá)90.03 萬(wàn)億元，位于世界前列。改革開(kāi)放推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生了社會(huì)的發(fā)展，從而進(jìn)一步推動(dòng)健康治理中多元主體參與治理的格局。毋庸置疑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為健康治理的發(fā)展提供了必要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放后，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了中央與地方、國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的重大變革，這也為我國(guó)的公共治理乃至健康治理提供了穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)。2007年，時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺將小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)與人民健康結(jié)合起來(lái)；隨后，我國(guó)衛(wèi)生服務(wù)需求擴(kuò)大，公民參與健康治理的意識(shí)更加活躍（王曉迪、俞春江、瞿先國(guó)等，2017 ： 40）。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)提出“推進(jìn)建設(shè)健康中國(guó)”的新目標(biāo)，這是我國(guó)健康治理的新目標(biāo)，為更好地維護(hù)國(guó)民健康作出的一項(xiàng)重要制度性安排。2016年8月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上提出，“將健康融入所有政策，人民共建共享”的健康治理理念，將健康治理從健康促進(jìn)進(jìn)一步提升到將健康融入所有政策。2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出健康中國(guó)戰(zhàn)略，通過(guò)完善健康政策，為國(guó)民提供全方位全周期的健康服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)健康治理的目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)戰(zhàn)略，建成健康與富裕國(guó)家，已成為新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)之一。在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口和疾病發(fā)展等宏觀背景下，健康治理作為公共治理下的重要內(nèi)容得以逐漸推進(jìn)，以醫(yī)藥衛(wèi)生工作為主，社會(huì)資本和公民主體逐漸參與，將健康融入所有政策，體現(xiàn)了健康治理層面“大健康觀”。

二、從規(guī)劃到行動(dòng)：實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略的重要跨越

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，居民的健康水平得到較大提升。但隨著老齡化、城鎮(zhèn)化以及疾病譜的改變，居民的健康也不同程度遭遇新的挑戰(zhàn)。

2016年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院為推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，提高人民健康水平，根據(jù)黨的十八屆五中全會(huì)戰(zhàn)略部署，制定《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》（后簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），分八篇共二十九章內(nèi)容對(duì)健康中國(guó)戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略主題、戰(zhàn)略目標(biāo)和具體實(shí)施方案進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃?！兑?guī)劃》提出以“共建共享，全民健康”為健康中國(guó)的戰(zhàn)略主題，以“全民健康”為建設(shè)健康中國(guó)的根本目的，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以提高人民健康水平為核心，以普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，把健康融入所有政策，加快轉(zhuǎn)變健康領(lǐng)域發(fā)展方式，全方位、全周期維護(hù)和保障人民健康。2019年7月，國(guó)家衛(wèi)生健康委負(fù)責(zé)制定《健康中國(guó)行動(dòng)（2019-2030年）》（后簡(jiǎn)稱《行動(dòng)》），同時(shí)國(guó)務(wù)院成立健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)《健康中國(guó)行動(dòng)（2019-2030年）》組織實(shí)施、監(jiān)測(cè)和考核相關(guān)工作。《行動(dòng)》圍繞疾病預(yù)防和健康促進(jìn)兩大核心，提出將開(kāi)展15 個(gè)重大專項(xiàng)行動(dòng)（包括健康知識(shí)普及、控?zé)?、心理健康促進(jìn)等），促進(jìn)以治病為中心向以人民健康為中心轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，牢固樹(shù)立“大衛(wèi)生、大健康”理念。

我國(guó)從《規(guī)劃》到《行動(dòng)》，不僅堅(jiān)持了健康促進(jìn)以及將健康融入所有政策的國(guó)際健康治理理念和方針，同時(shí)更是向前邁出一步，將理念落地到專項(xiàng)行動(dòng)，預(yù)示著了健康治理理念的再一次重大變革。理念是行動(dòng)的指導(dǎo)方針，行動(dòng)是理念的實(shí)際驗(yàn)證，因此兩者需要保持一以貫之的中心思想。據(jù)前所述，《規(guī)劃》和《行動(dòng)》均堅(jiān)持以人民為中心，以提高人民健康為核心，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，將健康融入所有政策，堅(jiān)持政府主導(dǎo)與調(diào)動(dòng)社會(huì)、個(gè)人的積極性相結(jié)合，落實(shí)預(yù)防為主的原則，全方位全周期保障人民健康。但是，《行動(dòng)》并非《規(guī)劃》簡(jiǎn)單意義上的內(nèi)容擴(kuò)充，而是與《規(guī)劃》在目標(biāo)、向度、評(píng)估和保障方面均有所差異，真正體現(xiàn)了更加具象和徹底的健康治理理念。要而言之，《行動(dòng)》較之于《規(guī)劃》的特點(diǎn)主要有以下四個(gè)方面。

首先，目標(biāo)更加具體?！兑?guī)劃》的目標(biāo)節(jié)點(diǎn)主要是2020年和2030年，僅在總體目標(biāo)處提出了包括人均預(yù)期壽命、嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率、居民健康素養(yǎng)水平等目標(biāo)數(shù)值。無(wú)論是總體還是后續(xù)具體健康規(guī)劃中，均以“大幅提高”“逐漸完善”“持續(xù)發(fā)展”和“得到普及”等非具體詞匯進(jìn)行目標(biāo)表述，沒(méi)有具體數(shù)值進(jìn)行前期對(duì)比和后期預(yù)測(cè)，難以確定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)閾值。而《行動(dòng)》目標(biāo)節(jié)點(diǎn)為2022年和2030年，總體目標(biāo)雖然保持非具體的敘述方式，但是后續(xù)15 項(xiàng)具體健康行動(dòng)目標(biāo)均采用表格的形式，將基期水平、2022年目標(biāo)值和2030年目標(biāo)值都具化為可評(píng)估的數(shù)值或狀態(tài)，并對(duì)指標(biāo)進(jìn)行了性質(zhì)確定和詳細(xì)說(shuō)明。目標(biāo)是一切行動(dòng)的前提，只有目標(biāo)明確，才能有的放矢，實(shí)現(xiàn)依據(jù)測(cè)評(píng)。

其次，采用橫向互動(dòng)格局。全球治理委員會(huì)提出，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事物的諸多方式的總和（俞可平，2001 ： 41），因此治理過(guò)程是一個(gè)公共和私人部門協(xié)調(diào)互動(dòng)的過(guò)程。而《規(guī)劃》主要根據(jù)行動(dòng)主體劃分健康戰(zhàn)略，例如“普及健康生活”主要是以個(gè)體作為主體進(jìn)行干預(yù)，促進(jìn)個(gè)體塑造自主自律健康行為和提升健康素質(zhì)，“完善健康保障”是以醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)作為行動(dòng)主體，促進(jìn)其健全保障體系并完善藥品供應(yīng)體系，“發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)”主要以政府和健康相關(guān)企業(yè)作為主體，實(shí)現(xiàn)多元辦醫(yī)格局、促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，體現(xiàn)了單一主體下縱向行動(dòng)的特點(diǎn)?！缎袆?dòng)》則深刻蘊(yùn)含了治理的主要特點(diǎn)，體現(xiàn)了以行動(dòng)項(xiàng)目為中心的多主體橫向互動(dòng)格局，每一項(xiàng)行動(dòng)都明確了個(gè)人、家庭、社會(huì)和政府層面的橫向合作關(guān)系，在目標(biāo)方面也分別列舉出結(jié)果性指標(biāo)、個(gè)人和社會(huì)倡導(dǎo)性指標(biāo)以及政府工作指標(biāo)，并且分別規(guī)定了每項(xiàng)行動(dòng)中的各方主體的具體行動(dòng)內(nèi)容，充分體現(xiàn)了健康治理多元主體、協(xié)商合作的新理念。

再次，評(píng)估層次明確。前面已經(jīng)提到，《規(guī)劃》沒(méi)有具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也沒(méi)有明確評(píng)估機(jī)構(gòu)和措施。而《行動(dòng)》針對(duì)每一項(xiàng)健康行動(dòng)均設(shè)有結(jié)果性指標(biāo)、個(gè)人和社會(huì)倡導(dǎo)性指標(biāo)以及政府工作指標(biāo)，各行動(dòng)主體層次清晰，便于對(duì)應(yīng)評(píng)估。同時(shí)，不同主體的指標(biāo)性質(zhì)規(guī)定為預(yù)期性、倡導(dǎo)性和約束性三種層次，其中倡導(dǎo)性目標(biāo)是鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，預(yù)期性目標(biāo)是期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而約束性目標(biāo)是必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。例如，健康知識(shí)普及行動(dòng)中，居民健康素養(yǎng)水平在2022年達(dá)到22%是預(yù)期性目標(biāo)，即期望通過(guò)各方努力實(shí)現(xiàn)。政府倡導(dǎo)公民了解掌握基本中醫(yī)藥健康知識(shí)，個(gè)人行為政府只能鼓勵(lì)和倡導(dǎo)，無(wú)法約束或預(yù)期。而建立并完善健康科普專家?guī)旌唾Y源庫(kù)屬于政府層面的約束性指標(biāo)，于2022年必須實(shí)現(xiàn)。通過(guò)明確不同主體行為和目標(biāo)的差異性，將不同的指標(biāo)劃分層次，體現(xiàn)了評(píng)估的靈活性，給予行動(dòng)主體充分發(fā)揮空間的同時(shí)減少其壓力。

最后，保障措施充足。責(zé)任性和回應(yīng)是善治實(shí)現(xiàn)的一大要素，其中回應(yīng)在某種意義上說(shuō)是責(zé)任性的延伸，任何有效治理的實(shí)現(xiàn)需要明確的機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)保證對(duì)公民要求做出及時(shí)的回應(yīng)（俞可平，2018：49）?！兑?guī)劃》沒(méi)有明確評(píng)估機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有將任務(wù)具體到單位或個(gè)人，缺乏監(jiān)督和保障，責(zé)任性無(wú)法落實(shí)。而伴隨《行動(dòng)》的出臺(tái)，國(guó)務(wù)院成立健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)，負(fù)責(zé)行動(dòng)的組織實(shí)施，同時(shí)開(kāi)展監(jiān)測(cè)評(píng)估、建立績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制、健全支撐體系，為行動(dòng)的具體實(shí)施明確了責(zé)任主體，提供了充分保障。

因此，《行動(dòng)》在秉承《規(guī)劃》的健康治理理念的情況下，將理念具化到行動(dòng)中來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)具體、向度整合、評(píng)估明確、保障充分的健康中國(guó)戰(zhàn)略。

三、公共治理視角下實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略須避免的四大偏差

目前，我國(guó)在深化醫(yī)療體制改革、健全醫(yī)療保險(xiǎn)制度、推進(jìn)基本醫(yī)療等方面已經(jīng)取得了重大進(jìn)展。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)提出《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，將健康理念從以“治病為中心”轉(zhuǎn)向“以健康為中心”，防治并重，充分體現(xiàn)了我國(guó)健康治理觀念的重大變革。但是，目前我國(guó)健康治理仍然面臨諸多深層次的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)戰(zhàn)略存在的瓶頸性困境包括：人民需求增長(zhǎng)快于健康事業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)質(zhì)量有待提高、管理體系統(tǒng)一難、各方承擔(dān)責(zé)任不明確、公平性和高效性難以協(xié)調(diào)、政府監(jiān)管力度不足以及公民參與意識(shí)較低等。健康中國(guó)戰(zhàn)略達(dá)成需要明確以上治理困境，以《規(guī)劃》為理念指導(dǎo)，切實(shí)落實(shí)《行動(dòng)》的有效實(shí)施。因此，我們認(rèn)為，健康中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中需要注意避免以下四大偏差。

第一，理解偏差。健康中國(guó)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)“每個(gè)人是自己健康的第一責(zé)任人，對(duì)家庭和社會(huì)都負(fù)有健康責(zé)任”，作為政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人等多方參與的健康行動(dòng)，不同的主體可能在理解健康中國(guó)理念和行動(dòng)時(shí)出現(xiàn)偏差。健康治理的理念是否能夠自上而下實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確傳達(dá)是后期各層級(jí)主體按要求實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)鍵。因此，需要注意以下兩方面的問(wèn)題。一方面，每一類行動(dòng)主體因承擔(dān)的責(zé)任不同，對(duì)健康中國(guó)戰(zhàn)略所需的理解層次不同。例如，政府在戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中起引導(dǎo)和統(tǒng)籌的角色，因此不僅需要明確戰(zhàn)略規(guī)劃的意義、指導(dǎo)思想、實(shí)施理念等，還需要學(xué)習(xí)協(xié)調(diào)和評(píng)估的相關(guān)要求。而個(gè)體則主要理解在每個(gè)行動(dòng)中涉及自身日常生活的相關(guān)責(zé)任和要求，在個(gè)體和家庭層面做到對(duì)自己的健康負(fù)責(zé)。另一方面，協(xié)助不同主體實(shí)現(xiàn)理念傳達(dá)的方式不同。例如，政府可以通過(guò)開(kāi)座談會(huì)議或組建專家組的方式對(duì)健康中國(guó)戰(zhàn)略進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，而個(gè)體需要通過(guò)報(bào)紙、電視或網(wǎng)絡(luò)（如微博、新聞網(wǎng)）等媒體宣傳實(shí)現(xiàn)理念和行動(dòng)內(nèi)容的接收和學(xué)習(xí)。因此，加強(qiáng)健康中國(guó)戰(zhàn)略的媒體宣傳和政府學(xué)習(xí)，有利于避免理解偏差的發(fā)生。

第二，實(shí)施偏差。健康中國(guó)行動(dòng)提出了15項(xiàng)行動(dòng)，為達(dá)成建設(shè)健康中國(guó)的目標(biāo)，每一項(xiàng)行動(dòng)對(duì)個(gè)人、社會(huì)和政府層面都提出了對(duì)應(yīng)的行動(dòng)內(nèi)容。由于行動(dòng)項(xiàng)目較多，可能出現(xiàn)以下兩個(gè)方面的實(shí)施偏差。一方面，行動(dòng)項(xiàng)目?jī)?nèi)容較多，需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，需要投入大量的人力物力。以健康知識(shí)普及行動(dòng)為例，在社會(huì)和政府層面，要求建立并完善健康科普“兩庫(kù)、一機(jī)制”，具體要求遴選專家進(jìn)行開(kāi)展科普活動(dòng)，加強(qiáng)電視、報(bào)刊等欄目的宣傳以及對(duì)健康醫(yī)療廣告和網(wǎng)絡(luò)健康信息的監(jiān)督和審核，鼓勵(lì)媒體開(kāi)辦優(yōu)質(zhì)健康科普節(jié)目，醫(yī)療機(jī)構(gòu)成立科普隊(duì)伍，設(shè)置健康科普專欄并提供健康講座和咨詢服務(wù)，重組醫(yī)療機(jī)構(gòu)績(jī)效考核和職稱評(píng)定機(jī)制等。該項(xiàng)目的人力方面需要科普專家、媒體（含報(bào)刊、電視、廣播等）人員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員、IT 人員和社會(huì)大眾參與，行動(dòng)方面需建立科普專家?guī)?、舉辦科普講座、開(kāi)辦科普節(jié)目、完善人員培訓(xùn)、調(diào)整績(jī)效考核、開(kāi)發(fā)健康管理類人工智能設(shè)備等，涉及衛(wèi)生健康委、中央宣傳部、中央網(wǎng)信辦、國(guó)家新聞出版廣電總局等十幾個(gè)部門參與。僅一個(gè)項(xiàng)目的完成就需要大量的人力、物力和財(cái)力投入，更別說(shuō)15 個(gè)項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行，難度可想而知。另一方面，各項(xiàng)目可能在人員和具體內(nèi)容方面差異與重合并存。例如，較多項(xiàng)目均要求專家的參與，涉及的專家包括臨床專家、流行病學(xué)專家、傳播學(xué)專家等，而專家從事的工作包括建立科普知識(shí)庫(kù)、培訓(xùn)專業(yè)人員以及協(xié)助過(guò)程測(cè)評(píng)等。因此，如何整合不同項(xiàng)目的類似內(nèi)容，并協(xié)調(diào)任務(wù)分配，通過(guò)合理的排列組合實(shí)現(xiàn)資源的高效利用，同時(shí)做好各項(xiàng)目的組織和監(jiān)督，對(duì)健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)是一個(gè)較大的難題。

第三，空間偏差。我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)在自然氣候、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口變遷和教育資源等方面長(zhǎng)期存在差異，因此在進(jìn)行健康治理的過(guò)程中，需要注意空間偏差。例如，居民的健康素養(yǎng)水平，東部沿海地區(qū)的公民具備更高的教育水平，因此容易獲取并理解健康信息和服務(wù)，自主維護(hù)和促進(jìn)自身健康水平。而西部山區(qū)的公民教育水平較低，可能較難達(dá)到目標(biāo)要求。在這種情況下，一些弱勢(shì)群體的健康往往被忽略，甚至可能影響到健康中國(guó)行動(dòng)的實(shí)施。由于健康中國(guó)行動(dòng)的主要指標(biāo)為全國(guó)平均指標(biāo)，偏遠(yuǎn)地區(qū)的人民難以學(xué)習(xí)和理解健康知識(shí)，而發(fā)達(dá)城區(qū)相對(duì)比較容易達(dá)到目標(biāo)要求，所以可能會(huì)出現(xiàn)更多健康資源投入到發(fā)達(dá)地區(qū)，而忽視弱勢(shì)群體的健康。因此在健康中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的過(guò)程中，一定要避免空間偏差，不同地區(qū)在資源投入、組織實(shí)施、行動(dòng)目標(biāo)方面不能一刀切，通過(guò)中央公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向西部地區(qū)傾斜資源投入，同時(shí)對(duì)不同教育水平和民族文化的居民進(jìn)行針對(duì)性的健康咨詢指導(dǎo)。

第四，評(píng)估偏差。健康中國(guó)戰(zhàn)略是一項(xiàng)超過(guò)十年的中長(zhǎng)期規(guī)劃，容易在時(shí)間和指標(biāo)兩方面出現(xiàn)評(píng)估偏差。時(shí)間方面，國(guó)家層面的長(zhǎng)期戰(zhàn)略與本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至國(guó)際重大事件變化息息相關(guān)，因此不僅需要在時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行靜態(tài)評(píng)估，還需要隨時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估。例如，在傳染病方面，不僅要評(píng)估2022年和2030年各項(xiàng)傳染病的控制目標(biāo)是否達(dá)成，還需要每年監(jiān)測(cè)我國(guó)和世界的傳染病流行情況，隨時(shí)調(diào)整防治措施，穩(wěn)固防控體系。指標(biāo)方面，健康中國(guó)行動(dòng)指標(biāo)多達(dá)124 項(xiàng)，并按行動(dòng)主體和目標(biāo)性質(zhì)進(jìn)行了精細(xì)劃分。雖然每一個(gè)指標(biāo)可能就是一個(gè)數(shù)字或者一組詞語(yǔ)，但需要全國(guó)各省市自治區(qū)成立評(píng)估機(jī)構(gòu)組織調(diào)研和評(píng)估，從基層到中央多層調(diào)研、匯總和上報(bào)，最終才能形成有效評(píng)估。長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的評(píng)估周期和龐大的評(píng)估系統(tǒng)可能造成評(píng)估偏差的發(fā)生，如何構(gòu)建合理且具有可操作性的評(píng)估體系，開(kāi)發(fā)高效的評(píng)估策略，也是健康中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中面臨的一大難題。

四、確保健康中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的公共治理政策路徑選擇

健康中國(guó)戰(zhàn)略既是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，同時(shí)也是對(duì)國(guó)家現(xiàn)代公共治理能力的一個(gè)重大考驗(yàn)。健康中國(guó)建設(shè)將健康融入所有政策，在社會(huì)規(guī)劃、建設(shè)和治理的全過(guò)程重視全民健康發(fā)展。為促進(jìn)我國(guó)健康治理工作的進(jìn)展并規(guī)避偏差發(fā)生，以《規(guī)劃》為理念指導(dǎo)，切實(shí)落實(shí)《行動(dòng)》的有效實(shí)施，確保健康中國(guó)戰(zhàn)略開(kāi)展的公共治理政策路徑選擇包括如下幾個(gè)方面：

第一，頂層推動(dòng)，基層落實(shí)。健康中國(guó)行動(dòng)由健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)負(fù)責(zé)推動(dòng)和組織實(shí)施，每一項(xiàng)行動(dòng)細(xì)分為政府、社會(huì)、家庭和個(gè)人層面。在健康治理過(guò)程中，政府主要起管理和引導(dǎo)的作用，責(zé)任重大。因此，每一條行動(dòng)內(nèi)容均明確牽頭單位和負(fù)責(zé)單位，將任務(wù)派遣到具體部門，確保每一項(xiàng)有關(guān)政府的行動(dòng)均能踏實(shí)落地。而健康中國(guó)戰(zhàn)略的成功實(shí)施的關(guān)鍵在地方或基層，除了將任務(wù)派遣到各中央部門，應(yīng)同時(shí)督促各中央部門及時(shí)層層傳達(dá)任務(wù)到下級(jí)單位，確保自上而下傳達(dá)路徑順暢，理解完備。在各層級(jí)也應(yīng)該同步建立健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)辦公室，組織專門人員負(fù)責(zé)健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和監(jiān)督。此外，個(gè)人和社會(huì)層面的健康行為雖然主要是倡導(dǎo)性要求，但是如果個(gè)人不努力踐行健康理念，最終也將無(wú)法實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)建設(shè)。因此，應(yīng)該重視媒體宣傳，普及“人人參與、人人有責(zé)、人人健康”的健康理念，同時(shí)重視信息技術(shù)的發(fā)展，加強(qiáng)智能產(chǎn)品在個(gè)人健康方面（如可穿戴設(shè)備）的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用。

第二，階段監(jiān)測(cè)，重視銜接。前面提到，健康中國(guó)戰(zhàn)略是一項(xiàng)超過(guò)十年的長(zhǎng)期規(guī)劃，應(yīng)該重視節(jié)點(diǎn)，及時(shí)開(kāi)展階段評(píng)估，并做好動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。健康中國(guó)行動(dòng)的第一個(gè)評(píng)估節(jié)點(diǎn)為三年后的2022年，而第二個(gè)評(píng)估節(jié)點(diǎn)為2030年，間隔時(shí)間較長(zhǎng)，建議在二者中間設(shè)立2-3 個(gè)評(píng)估節(jié)點(diǎn)，以免評(píng)估時(shí)間間隔過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致銜接不暢。除了關(guān)注健康中國(guó)戰(zhàn)略的節(jié)點(diǎn)安排，國(guó)家重大事項(xiàng)的節(jié)點(diǎn)也需要對(duì)健康治理進(jìn)行密切關(guān)注。2020年是中國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康建設(shè)的決勝之年，2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年，2022年冬季奧運(yùn)會(huì)將在北京舉行。各重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)需加強(qiáng)健康工作的開(kāi)展和監(jiān)測(cè)，一方面重大事件準(zhǔn)備會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間精力，因此須注意該階段也不能放松健康中國(guó)戰(zhàn)略的建設(shè)，另一方面加強(qiáng)健康治理可以為重大事件做好健康保障。

第三，分塊治理，整合評(píng)估。健康中國(guó)行動(dòng)合計(jì)15 項(xiàng)重大行動(dòng)以及124 個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，體現(xiàn)工作具體化的同時(shí)提升了復(fù)雜程度。例如，某政府部門可能在15 個(gè)項(xiàng)目中均有相關(guān)任務(wù)需要完成。因此政府一方面應(yīng)注意構(gòu)建任務(wù)分解與落實(shí)機(jī)制，將15 項(xiàng)重大行動(dòng)分類為“健康生活行動(dòng)”“心理與環(huán)境健康”“全人群健康”和“疾病健康”四類，建立健康中國(guó)戰(zhàn)略專屬文件歸類系統(tǒng)，各政府部門將各大類行動(dòng)中與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的內(nèi)容分類整理，類似任務(wù)或者同一部門任務(wù)歸為一類，避免重復(fù)作業(yè)。分工實(shí)施，整合評(píng)估，因此另一方面，政府應(yīng)統(tǒng)籌監(jiān)測(cè)與考核評(píng)價(jià)機(jī)制，成立專門評(píng)估小組，圍繞目標(biāo)和行動(dòng)舉措，健全指標(biāo)體系，制定監(jiān)測(cè)評(píng)估工作方案，同時(shí)積極發(fā)揮第三方組織作用，避免政府既是運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的情況發(fā)生。

第四，注重過(guò)程，各方兼顧。基線和節(jié)點(diǎn)的指標(biāo)固然重要，行動(dòng)實(shí)施的動(dòng)態(tài)過(guò)程也需要受到重視。除了每個(gè)評(píng)估節(jié)點(diǎn)進(jìn)行健康中國(guó)指標(biāo)達(dá)成情況評(píng)估外，時(shí)間節(jié)點(diǎn)之間的具體行動(dòng)內(nèi)容也應(yīng)該有詳細(xì)的記錄以備考核。同時(shí)，政府由于具備明確的責(zé)任分工和監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，更容易受到重視并實(shí)施行動(dòng)，個(gè)體層面的指標(biāo)主要是倡導(dǎo)性的，非約束性指標(biāo)，其行動(dòng)和評(píng)估的重要性可能會(huì)被忽視。健康資源供給方提供了足夠的資源，而接受方是否能夠成功融為自用是不知道的。例如健康知識(shí)普及行動(dòng)中，倡導(dǎo)居民掌握基本的急救知識(shí)和技能，雖然政府部門可能加大了急救知識(shí)的宣傳、組織了急救技能的培訓(xùn)并建立了健康科普知識(shí)庫(kù)等，但居民的急救知識(shí)和技能有所提高的結(jié)論不能只從一次培訓(xùn)結(jié)果就得出，可能需要長(zhǎng)期的觀察和評(píng)估。因此，政府在重視自身層面的責(zé)任情況下，應(yīng)重視個(gè)體在健康中國(guó)戰(zhàn)略中的作用，利用社區(qū)或網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)與個(gè)體的聯(lián)系，既提供健康資源，也接受學(xué)習(xí)反饋，保障各方主體都參與行動(dòng)并實(shí)現(xiàn)結(jié)果的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

第五，開(kāi)闊視野，經(jīng)驗(yàn)借鑒。健康中國(guó)戰(zhàn)略充分應(yīng)用了國(guó)際健康治理理念，但作為一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)，在任務(wù)進(jìn)行的過(guò)程中，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)適合我國(guó)國(guó)情、有利于健康中國(guó)建設(shè)且新的健康治理理念。因此，健康中國(guó)戰(zhàn)略的規(guī)劃和行動(dòng)在未來(lái)不能保持一成不變，而要積極關(guān)注國(guó)際社會(huì)的健康治理理念和經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)有利于健康中國(guó)戰(zhàn)略成功實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)則納入，不斷完善政策體系。例如國(guó)際社會(huì)在健康治理過(guò)程中，重視溝通機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建立，重視公民和社會(huì)組織參與及合作，形成縱向與橫向治理模式，創(chuàng)新社區(qū)健康治理體系等經(jīng)驗(yàn)（劉麗杭，2015：71-73），都值得我們借鑒和運(yùn)用。