邁向兒童投資型國(guó)家：中國(guó)兒童福利制度的時(shí)代轉(zhuǎn)向
——兼論民政部?jī)和＠镜慕ㄔO(shè)方略

萬(wàn)國(guó)威，裴婷昊

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津，300350）

近年來(lái)，相繼爆發(fā)的畢節(jié)留守兒童集體自殺事件、溫州“狼爸”虐童事件、南京餓死女童事件、北京中關(guān)村二小霸凌事件和上海攜程親子園事件在引起社會(huì)軒然大波的同時(shí)，也突顯了中國(guó)兒童福利制度的脆弱。中國(guó)政府及時(shí)意識(shí)到了這一問(wèn)題，并針對(duì)兒童福利政策進(jìn)行了積極部署。2017年10月18日，習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中將“幼有所育”作為中國(guó)共產(chǎn)黨下一階段的重要民生保障項(xiàng)目。[1]2018年10月31日，民政部部長(zhǎng)黃樹(shù)賢在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上的發(fā)文指出，“兒童福利保障對(duì)象將由孤殘兒童、農(nóng)村留守兒童、困境兒童向全體兒童擴(kuò)展”。[2]2018年12月31日，民政部又在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中增設(shè)了“兒童福利司”作為兒童福利的主管部門(mén)。[3]這預(yù)示著中國(guó)未來(lái)的兒童福利制度將迎來(lái)新的建設(shè)高潮。那么，中國(guó)當(dāng)前的兒童福利制度緣何如此？是否具有歷史局限性？在實(shí)踐中存在哪些經(jīng)驗(yàn)與困境？未來(lái)應(yīng)當(dāng)如何迎合時(shí)代發(fā)展而轉(zhuǎn)向？本研究將基于理論解析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)來(lái)回答上述問(wèn)題。

一、中國(guó)兒童福利制度的歷史局限

從世界范圍來(lái)看，基于“兒童利益最大化”原則的兒童保護(hù)業(yè)已成為各國(guó)社會(huì)政策的普遍共識(shí)。聯(lián)合國(guó)1986年頒布的《關(guān)于兒童保護(hù)和兒童福利、特別是國(guó)內(nèi)和國(guó)際寄養(yǎng)和收養(yǎng)辦法的社會(huì)和法律原則宣言》就明確指出“每個(gè)國(guó)家均應(yīng)給予家庭和兒童福利高度優(yōu)先地位”；1990年通過(guò)的《兒童權(quán)利公約》再次提出“締約國(guó)應(yīng)保護(hù)兒童免遭有損兒童福利的任意方面的一切其他形式的剝削之害”。[4-5]與此同時(shí)，各國(guó)也相繼出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)性的兒童法案來(lái)保障其合法權(quán)益，如新西蘭的《兒童與青少年法》(1974)、澳大利亞的《家庭法》(1975)、英國(guó)的《兒童法》(1989)、德國(guó)的《兒童與青少年福利法》(1990)、韓國(guó)的《兒童福利法》(2000)和中國(guó)的《未成年人保護(hù)法》(2006)。這些法案都為有效提升各國(guó)兒童福祉提供了法律依據(jù)，并在實(shí)踐中發(fā)揮著不可替代的作用。

然而，如果細(xì)致對(duì)比中西方法案即可發(fā)現(xiàn)，中國(guó)多采取“兒童保護(hù)”的概念，而西方各國(guó)多運(yùn)用“兒童福利”的詞匯。兩種概念表述的差別來(lái)自于中西方行政機(jī)構(gòu)對(duì)于“兒童福利”的理解不同。其中，中國(guó)所堅(jiān)持的狹義兒童福利僅被界定為“由特定形態(tài)的機(jī)構(gòu)向特殊的兒童群體提供的一種特定服務(wù)”[6]；而西方各國(guó)所推崇的廣義概念則將其界定為“一切針對(duì)全體兒童的，促進(jìn)和保障兒童生理、心理以及社會(huì)潛能得到最佳發(fā)展的各種方式和設(shè)計(jì)”[7]。中西方兩種概念衍生出的制度，事實(shí)上反映出兒童福利制度是補(bǔ)缺型還是普惠型，二者存在著三個(gè)顯著的區(qū)別。一是狹義兒童福利的保障對(duì)象傳統(tǒng)上僅為孤殘兒童、遺棄兒童、流浪兒童等極少數(shù)失依人群，近年來(lái)雖然在范圍上有所擴(kuò)大，但也僅僅是將家庭困境兒童、個(gè)體困境兒童和家庭監(jiān)護(hù)困境兒童等三類(lèi)兒童含納其中，[8]而廣義兒童福利則面向包括困境兒童在內(nèi)的所有兒童。二是狹義概念的福利提供類(lèi)型往往比較單一，多為針對(duì)困境兒童的養(yǎng)育補(bǔ)貼和基本的照顧服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和教育服務(wù)，而廣義兒童福利則包含豐沛的養(yǎng)育津貼、健康津貼、基本生活服務(wù)、健康服務(wù)、家庭生活服務(wù)、教育服務(wù)、休閑娛樂(lè)服務(wù)、社會(huì)融入服務(wù)、心理發(fā)展服務(wù)和免予剝削服務(wù)。[9]三是狹義兒童福利的提供主體主要為機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)委托的寄養(yǎng)家庭，“院內(nèi)養(yǎng)育”的痕跡較為濃厚，而廣義兒童福利則直接面向兒童、家庭或家庭所在的社區(qū)。因此可以說(shuō)，中西方兒童福利是以狹義概念和廣義概念為理論表象、以補(bǔ)缺型福利和普惠型福利為內(nèi)在邏輯的制度區(qū)分。這種典型的差異決定了中西方兒童福利在理念設(shè)計(jì)、投資規(guī)模、建設(shè)重點(diǎn)和發(fā)展脈絡(luò)上均表現(xiàn)出了巨大的分化。

中國(guó)之所以選擇并長(zhǎng)期堅(jiān)持補(bǔ)缺型兒童福利制度，與改革開(kāi)放以來(lái)的特定歷史條件有關(guān)。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的有限性使得補(bǔ)缺型兒童福利成為一種必然。從社會(huì)支出來(lái)看，面向人群更為廣泛且更加重視收入與服務(wù)平衡的普惠型制度在財(cái)政上更為奢侈，對(duì)于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其財(cái)政收入具有更高的要求，故即使英國(guó)、丹麥、瑞典等西歐發(fā)達(dá)國(guó)家也普遍是在人均GDP達(dá)到1 412美元至2 316美元時(shí)才建立普惠型兒童福利；而日本與韓國(guó)等東亞國(guó)家的“兒童福利元年”，其人均GDP甚至分別達(dá)到了3 470美元和8 134美元。[10]考慮到中國(guó)購(gòu)買(mǎi)力水平不高及2000年人均GDP不到1 000美元的國(guó)情，中國(guó)難以在21世紀(jì)以前就建立普惠型兒童福利。[11]其次，補(bǔ)缺型兒童福利制度符合基于轉(zhuǎn)型成本的政治考量。中國(guó)自建國(guó)以來(lái)就建設(shè)了一套基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而形成的“國(guó)家—單位/集體—家庭”的福利傳輸機(jī)制。盡管在職業(yè)身份與城鄉(xiāng)戶(hù)籍方面呈現(xiàn)出福利提供上的差異，但這種廣泛依靠家庭互濟(jì)來(lái)降低國(guó)家育兒成本的手段仍然保證了絕大多數(shù)兒童的基本福祉，國(guó)家只需要為“漏網(wǎng)”的孤棄兒童建立院內(nèi)養(yǎng)育制度即可。改革開(kāi)放開(kāi)始后，受困于經(jīng)濟(jì)為中心的建設(shè)目標(biāo)，社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型也需要充分降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，優(yōu)先發(fā)展與勞動(dòng)人口工資水平相掛鉤的社會(huì)保險(xiǎn)制度，有策略地降低花費(fèi)較高的社會(huì)福利服務(wù)項(xiàng)目在單位制改革中也被優(yōu)先考慮；加之21世紀(jì)以前家庭物資的普遍匱乏，還未能充分轉(zhuǎn)化為育兒能力的差異，故保持補(bǔ)缺型兒童福利的低投資性質(zhì)對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)極為有利。最后，補(bǔ)缺型兒童福利制度符合東亞各國(guó)長(zhǎng)期遵循的福利文化。東亞各國(guó)在社會(huì)福利建設(shè)過(guò)程中，重生產(chǎn)屬性而輕保障屬性、重家庭養(yǎng)育而輕機(jī)構(gòu)養(yǎng)育，以及重集體意識(shí)而輕個(gè)體意識(shí)的福利特征在育兒領(lǐng)域表現(xiàn)得淋漓盡致。在“自力更生”的儒教觀(guān)念的影響下，兒童既被普遍視為家庭福利的傳遞終端也被視為是家庭的“附屬品”。在此基礎(chǔ)上，東亞各國(guó)在社會(huì)福利投資領(lǐng)域，尤其是兒童、老人等可由家庭私領(lǐng)域替代照料的投資領(lǐng)域中，同比西方各國(guó)其投資更為謹(jǐn)慎。一個(gè)典型的例證就是亞洲國(guó)家社會(huì)福利的開(kāi)支往往僅在GDP的5%以?xún)?nèi)，給予弱勢(shì)人群的財(cái)政支持水平僅為聯(lián)合國(guó)規(guī)定水平的35%。[12]

這一歷史局限性不但決定了中國(guó)兒童福利制度在現(xiàn)行社會(huì)保障框架中的邊緣位置，也使得兒童福利的財(cái)政投資規(guī)模極為有限。2017年，財(cái)政部公布的一般公共預(yù)算支出中“社會(huì)保障與就業(yè)”的支出總額為24 611.68億元，約占總體財(cái)政支出的12.12%，這一比例不但同比2011年的10.17%有所提升，而且在各類(lèi)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目中也僅次于教育投資的30 153.18億元而位列第二位；[13]如果加上計(jì)入其他項(xiàng)目中的“財(cái)政對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”(5 024.08億元)、“醫(yī)療救助支出”(320.91億元)、“保障性安居工程支出”(3 791.56億元)及“住房公積金及住房補(bǔ)貼”(2 494.98億元)，[13]中國(guó)與西方相對(duì)應(yīng)的廣義社會(huì)福利的投資規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了36 243.21億元，大致占據(jù)總體財(cái)政支出的17.85%。該比例與美國(guó)的16.20%、加拿大的16.86%、日本的18.70%和英國(guó)的20.54%大致類(lèi)似，同比德國(guó)的26.16%、瑞典的27.30%和法國(guó)的28.40%略為偏低，[14]未顯示出宏觀(guān)投資規(guī)模的巨大落差。真正的癥結(jié)來(lái)自于財(cái)政投資結(jié)構(gòu)。2017年我國(guó)行政事業(yè)單位離退休人員花費(fèi)為7 578.95億元，行政事業(yè)費(fèi)花費(fèi)達(dá)1 763.38億元，養(yǎng)老補(bǔ)貼與醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼分別為7 448.66億元和5 024.08億元，四者累計(jì)占據(jù)廣義社會(huì)福利的六成左右。而中國(guó)的兒童福利投資規(guī)模僅為57.17億元，約為狹義社會(huì)福利(民政福利)投資額的8.38%，約為社會(huì)保障和就業(yè)投資的0.23%，約為廣義社會(huì)福利的0.16%，約為全國(guó)財(cái)政支出的0.28‰。[13]這與西方各國(guó)近年來(lái)從“老年人的福利國(guó)家”轉(zhuǎn)向“兒童的福利國(guó)家”的社會(huì)投資規(guī)律嚴(yán)重不符[15]，并顯示中國(guó)兒童福利制度囿于特定歷史條件而生成的邊緣性政策定位已經(jīng)成為嚴(yán)重威脅兒童福利制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)及兒童健康成長(zhǎng)的痼疾。

二、中國(guó)兒童福利制度的地方實(shí)踐

近十余年來(lái)，中國(guó)政府逐步認(rèn)識(shí)到了轉(zhuǎn)型社會(huì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)既有政策進(jìn)行了有力的改革。2007年，民政部提出了“適度普惠型”社會(huì)福利的建設(shè)目標(biāo)，試圖擴(kuò)展兒童、老年人和殘疾人的保障邊界。2008年開(kāi)始，民政部連續(xù)頒布《兒童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《關(guān)于制定福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展孤殘兒童護(hù)理員職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定工作的意見(jiàn)》，為兒童福利服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化提供了基本規(guī)范。2010年，民政部啟動(dòng)了“中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目”，在山西運(yùn)城、河南洛陽(yáng)、河南駐馬店、四川涼山、云南德宏和新疆伊犁的120個(gè)村進(jìn)行了兒童福利的試點(diǎn)，兒童福利從院內(nèi)安置轉(zhuǎn)向院外安置。[16]2016年，國(guó)務(wù)院先后頒布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》，在民政部社會(huì)事務(wù)司新增未成年人(留守兒童)保護(hù)處，農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議也在各地普遍建立。2018年底，民政部?jī)和＠镜某闪⑦M(jìn)一步宣告我國(guó)兒童福利工作進(jìn)入到了新的階段。

在中央政策的影響下，地方政府也在兒童福利領(lǐng)域進(jìn)行了積極的探索①，并取得了寶貴的進(jìn)步。首先，兒童福利的輻射對(duì)象正在穩(wěn)步擴(kuò)大。目前，兒童福利院仍然承擔(dān)孤棄兒童的主要養(yǎng)育工作，其中輕度殘疾兒童多由機(jī)構(gòu)委托的家庭寄養(yǎng)，重度殘疾兒童則由兒童福利院或院內(nèi)的“類(lèi)家庭”養(yǎng)育。社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的兒童保護(hù)工作原為收治流浪乞討兒童，但是隨著流浪人口的減少，其實(shí)際養(yǎng)育的兒童數(shù)量已經(jīng)非常有限。除了院內(nèi)養(yǎng)育以外，部分地區(qū)的保護(hù)對(duì)象已經(jīng)開(kāi)始輻射到院外困境兒童，以殘疾兒童、貧困兒童、艾滋病兒童、單親兒童、服刑人員子女、流動(dòng)兒童、留守兒童為重點(diǎn)的困境兒童群體被逐步納入到福利服務(wù)范圍之內(nèi)。其次，兒童福利的項(xiàng)目正變得愈加豐沛。目前，兒童福利院中所涉及的殘疾兒童多享受兒童津貼、護(hù)理服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、疾病診療服務(wù)、教育服務(wù)、心理疏導(dǎo)服務(wù)及就業(yè)安置服務(wù)，院外散居孤兒或殘疾兒童可享受一定的兒童津貼及費(fèi)用減免。社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的兒童往往能享受看護(hù)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)服務(wù)和遣送服務(wù)。社區(qū)中的困境兒童服務(wù)則以心理疏導(dǎo)服務(wù)為主，但是由于其資金保障缺乏長(zhǎng)效穩(wěn)定機(jī)制，因而福利項(xiàng)目的多少與各地政府的支持力度有關(guān)。最后，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在兒童福利中的作用逐步增強(qiáng)。目前，越來(lái)越多的政府部門(mén)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)工作組織或?qū)I(yè)志愿組織參與到兒童福利的建設(shè)中，在天津、鄭州、南京及沈陽(yáng)等市兒童福利院都有專(zhuān)門(mén)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)接部門(mén)，與本地和境外社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了深入的合作，并形成了院內(nèi)人員及院外社會(huì)工作組織人員共同從事一線(xiàn)服務(wù)的合作體系。同時(shí)，社區(qū)中的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也在逐步增強(qiáng)，除了天津市、江蘇省等東部發(fā)達(dá)地區(qū)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)較為健全以外，以河南省、陜西省等為代表的中西部地區(qū)也出現(xiàn)了形式多樣的社區(qū)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

為了進(jìn)一步增強(qiáng)兒童福利的有效運(yùn)行，一系列常態(tài)化的制度安排在地方實(shí)踐中得到了普遍的堅(jiān)持。首先，部分地區(qū)用于兒童福利事務(wù)的財(cái)政投資開(kāi)始顯著增長(zhǎng)。根據(jù)筆者的調(diào)研，江蘇省財(cái)政每年拿出2 000萬(wàn)元用于購(gòu)買(mǎi)兒童服務(wù)，張家港市每年也會(huì)配備2 000萬(wàn)元的兒童服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)資金；河南省洛寧市在兒童福利駐村建設(shè)方面每年也投入數(shù)百萬(wàn)資金。同時(shí)，各個(gè)地區(qū)用于困境兒童的財(cái)政補(bǔ)貼也大幅增長(zhǎng)，江蘇省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了150元個(gè)人繳費(fèi)和480元政府補(bǔ)助相結(jié)合的困難兒童補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在兒童醫(yī)療保障及意外傷害、低齡殘疾兒童的康復(fù)保障、困境兒童家庭支持等方面都進(jìn)行了財(cái)政支持；內(nèi)蒙古自治區(qū)給予孤兒4萬(wàn)元用于攻讀大學(xué)，并建立相關(guān)助學(xué)基金來(lái)支持所有困境兒童入學(xué)。②其次，兒童福利的協(xié)調(diào)議事機(jī)制在部分地區(qū)開(kāi)始常態(tài)化。東部地區(qū)相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合度較高，如南京市形成了以市長(zhǎng)牽頭的未成年人保護(hù)委員會(huì)(未保委)為主導(dǎo)、與民政局、教育局、人社局等多個(gè)部門(mén)定期會(huì)商的溝通協(xié)調(diào)制度；河南省洛寧市等地區(qū)對(duì)不同部門(mén)的責(zé)任進(jìn)行了細(xì)致劃分，兒童福利院、社會(huì)救助機(jī)構(gòu)承擔(dān)特殊困難兒童的報(bào)告和轉(zhuǎn)介工作，社區(qū)承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)職能，社會(huì)組織進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的兒童介入服務(wù)。最后，專(zhuān)項(xiàng)兒童福利制度在部分地區(qū)開(kāi)始常態(tài)化。其中，監(jiān)護(hù)權(quán)剝離制度在各地實(shí)踐中雖未大規(guī)模出現(xiàn)，但在南京市等地已有典型案例；兒童熱線(xiàn)制度目前在陜西部分地區(qū)廣泛開(kāi)展，使得家庭成員、教師和陌生人的虐待風(fēng)險(xiǎn)有所降低；兒童轉(zhuǎn)介制度在各地實(shí)踐中也逐步涌現(xiàn)，江蘇省南通市等地區(qū)已經(jīng)利用大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)為困境兒童的轉(zhuǎn)介提供了技術(shù)支持；臨時(shí)托管制度多以“四點(diǎn)半課堂”形式出現(xiàn)，天津市、江蘇省的部分城市社區(qū)廣泛開(kāi)展了兒童課后看護(hù)與假期照顧服務(wù)；而“留守兒童之家”在云南省等農(nóng)村地區(qū)比較常見(jiàn)，并和“童伴媽媽”“愛(ài)心媽媽”等計(jì)劃一起取得了較好的效果。

當(dāng)然，從目前的地方實(shí)踐來(lái)看，九個(gè)典型問(wèn)題仍然深刻困擾著兒童福利制度的有效運(yùn)行。一是立法層次問(wèn)題。目前兒童福利的立法層次整體偏低，缺乏法律層次的《兒童福利法》及行政法規(guī)層次的《兒童福利條例》，僅僅依靠民政部門(mén)的規(guī)章制度難以獲得充足的地方財(cái)政支持。二是部門(mén)權(quán)責(zé)問(wèn)題。由于兒童福利事務(wù)的管理存在著“九龍治水”的特點(diǎn)，目前兒童福利管理部門(mén)之間的權(quán)責(zé)仍然具有部分重疊，各個(gè)部門(mén)之間的重復(fù)規(guī)劃和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題較為突出。三是協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題。目前的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)在地方實(shí)踐過(guò)程中以未保委和婦兒工委為主，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中部分地區(qū)在領(lǐng)導(dǎo)不重視的前提下難以做出有效銜接；同時(shí)，各個(gè)部門(mén)之間的數(shù)據(jù)也缺乏對(duì)接和共享，民政、教育和公安等部門(mén)的各類(lèi)數(shù)據(jù)無(wú)法有效擬合。四是基層機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型問(wèn)題。目前多數(shù)未成年人保護(hù)中心面臨空置及職能轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，兒童福利院等機(jī)構(gòu)對(duì)專(zhuān)業(yè)兒童服務(wù)的支持角色較弱，而社區(qū)兒童服務(wù)則在缺乏場(chǎng)地、人員與技術(shù)的條件下發(fā)展緩慢。五是困境兒童分類(lèi)問(wèn)題。由于困境兒童的概念認(rèn)定不清晰、分層標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致針對(duì)不同類(lèi)型困境兒童的政策保障措施缺乏專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性，進(jìn)而使得兒童福利服務(wù)的效果大打折扣。六是家庭教育問(wèn)題。當(dāng)前各地的家庭教育普遍不足，部分家庭對(duì)于政府福利責(zé)任要求過(guò)高，但是自身育兒的能力和意愿嚴(yán)重不足，缺乏懲罰性的責(zé)任追究條款也使得兒童虐待、校園欺凌等問(wèn)題較為嚴(yán)重。七是社會(huì)工作建設(shè)問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)中西部地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展緩慢，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的連續(xù)性較差，本土性?xún)和鐣?huì)工作組織較為匱乏，從事兒童服務(wù)的一線(xiàn)社會(huì)工作者非常有限。八是兒童福利設(shè)施問(wèn)題。與老人設(shè)施相比較，當(dāng)前兒童活動(dòng)場(chǎng)所及所屬設(shè)施不但非常有限而且友好性較低，這大大限制了兒童福利服務(wù)的開(kāi)展。九是區(qū)域平衡問(wèn)題。由于地區(qū)發(fā)展差異過(guò)大，東部地區(qū)與中西部地區(qū)在兒童福利建設(shè)的理念與能力方面存在著巨大的差距，資金、人才、技術(shù)和管理體制都大大限制了中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童福利制度的有效運(yùn)行。

三、中國(guó)兒童福利制度的時(shí)代轉(zhuǎn)向

隨著時(shí)代的變遷，中國(guó)補(bǔ)缺型的兒童福利制度已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)改革開(kāi)放40年至今的巨大經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革。尤其是當(dāng)重法律懲治而輕服務(wù)干預(yù)、重事后保護(hù)而輕前期預(yù)防、重資源賦予而輕資源鏈接的現(xiàn)行兒童福利制度逐步將家庭“照顧赤字”轉(zhuǎn)化為兒童“照顧危機(jī)”之時(shí)，[17]其歷史局限性在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)表現(xiàn)得淋漓盡致。一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未能給普通家庭帶來(lái)育兒領(lǐng)域的廣泛福祉，導(dǎo)致中國(guó)的人口出生率出現(xiàn)了顯著的下滑?？陀^(guān)而言，中國(guó)狹義兒童福利制度能夠有效降低財(cái)政成本，是以減少?lài)?guó)家育兒范圍及增加家庭育兒負(fù)擔(dān)為代價(jià)的，但由于現(xiàn)代家庭在兒童照料、醫(yī)療、教育等養(yǎng)育過(guò)程中需要花費(fèi)更多的資金和精力，且新生代父母對(duì)于稅收支出條件下的育兒補(bǔ)償更為敏感，因此近年來(lái)中國(guó)家庭的生育意愿大幅降低。盡管不能排除代際結(jié)構(gòu)的影響，但2018年中國(guó)全年出生人口僅為1 523萬(wàn)，人口出生率僅為10.94‰，還是凸顯出兒童福利不足對(duì)普通家庭構(gòu)成的強(qiáng)大挑戰(zhàn)。[18]另一方面，現(xiàn)行兒童福利制度未能有效割裂家庭風(fēng)險(xiǎn)與兒童風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致困境家庭兒童面臨著更為艱難的成長(zhǎng)處境。國(guó)家在兒童福利領(lǐng)域的責(zé)任缺位，是通過(guò)將部分育兒責(zé)任讓渡給家庭來(lái)完成的。這使得家庭育兒能力的不平等能夠很容易轉(zhuǎn)化為兒童成長(zhǎng)的不平等，并給事實(shí)孤兒、受虐兒童、流動(dòng)兒童、留守兒童、單親兒童等困境家庭兒童造成了直接傷害。以?xún)和按秊槔?，近年?lái)連續(xù)爆發(fā)的兒童虐待案例的背后，是中國(guó)自2010年以來(lái)每年1 031億美元以上的長(zhǎng)期損失，這一數(shù)據(jù)與美國(guó)2007年1 240億美元的損失已經(jīng)基本相當(dāng)。[19-20]

從地方實(shí)踐來(lái)看，盡管中國(guó)近年來(lái)的兒童福利制度日臻完善，但是九個(gè)典型問(wèn)題依然昭示著既有制度仍有廣闊的成長(zhǎng)空間。特別是考慮到困境兒童巨大的人口體量以及新生兒的增長(zhǎng)乏力，通過(guò)優(yōu)化兒童福利投資理念來(lái)為中國(guó)減少未來(lái)的不可控風(fēng)險(xiǎn)是極為必要的。民政部?jī)和＠镜某闪⑶∏★@示出我國(guó)政府著力推動(dòng)兒童福利制度轉(zhuǎn)型并強(qiáng)化兒童投資的雄心，而其深刻的政策意涵在于適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的兩場(chǎng)思想變革。其一，社會(huì)福利的新共識(shí)對(duì)“婢女型”社會(huì)政策的強(qiáng)烈沖擊。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，中國(guó)社會(huì)政策長(zhǎng)期被經(jīng)濟(jì)政策所邊緣化，即使在社會(huì)政策內(nèi)部，就業(yè)等偏生產(chǎn)主義的社會(huì)政策也備受重視，這使得中國(guó)社會(huì)政策的保障效能在體感溫度上較低。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)使得中國(guó)民眾能夠快速了解國(guó)外社會(huì)福利制度并表達(dá)個(gè)人意愿，范圍廣泛且種類(lèi)多樣的普惠型制度在使中國(guó)民眾產(chǎn)生極強(qiáng)“羨慕感”之時(shí)也在重塑著民眾的福利預(yù)期。2014年針對(duì)四城市的調(diào)查顯示，中國(guó)民眾對(duì)于政府10項(xiàng)基本社會(huì)福利項(xiàng)目的支持度已經(jīng)達(dá)到了87.4%，同比韓國(guó)(83.1%)、日本(69.4%)、美國(guó)(73.6%)、德國(guó)(80.4%)和瑞典(80.3%)等國(guó)的支持度具有顯著提升，[21]這在體現(xiàn)我國(guó)政府得到廣泛公眾信賴(lài)的同時(shí)，也展現(xiàn)出中國(guó)社會(huì)福利的建設(shè)需要更具使命感。其二，家庭性別分工的新共識(shí)對(duì)傳統(tǒng)育兒模式的強(qiáng)烈沖擊。受到女性主義和性別平等意識(shí)的影響，自20世紀(jì)中后期以來(lái)女性在育兒過(guò)程中長(zhǎng)期隱匿的價(jià)值得到了普遍重視，這使得西方福利國(guó)家要么通過(guò)福利津貼(Neo-familism模式)來(lái)對(duì)女性退出勞動(dòng)力市場(chǎng)予以補(bǔ)償，要么采取稅收減免(Gender Sameness模式)或居家福利服務(wù)(Gender Egalitarianism模式)來(lái)降低在職女性的育兒壓力，以實(shí)現(xiàn)人口的有序增長(zhǎng)。在僅采取二胎政策放寬卻未進(jìn)行大規(guī)模兒童福利投資的前提下，中國(guó)女性群體長(zhǎng)期承擔(dān)的隱性育兒責(zé)任與現(xiàn)代家庭中男女平等意識(shí)發(fā)生了激烈沖突，原有的女性為主的家庭育兒模式面臨解構(gòu)。中國(guó)家庭，尤其是城市中接受男女平權(quán)思想的精英家庭，可能會(huì)以延遲生育或減少生育數(shù)量的方式來(lái)變相抗?fàn)?，這對(duì)于中國(guó)維持良好的家庭育兒文化和良性的人口增長(zhǎng)極為不利。

近年來(lái)中國(guó)政府事實(shí)上已經(jīng)為兒童投資型國(guó)家的構(gòu)建做好了前期準(zhǔn)備。首先，財(cái)政支出規(guī)模的快速提升為兒童福利投資奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。自2000年以來(lái)，中國(guó)的GDP總量從10.03萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2018年的90.03萬(wàn)億元，人均GDP從7 942元增長(zhǎng)到64 644元。[22]與此相伴隨的是，中國(guó)有關(guān)民生領(lǐng)域的財(cái)政支出也大幅增長(zhǎng)，其中2018年度的“教育支出”、“社會(huì)保障與就業(yè)支出”和“醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出”分別達(dá)到了3.22萬(wàn)億元、2.71萬(wàn)億元和1.57萬(wàn)億元[23]，同比2009年三者的0.198 1萬(wàn)億元、0.329 7萬(wàn)億元和0.127 7萬(wàn)億元[24]分別增長(zhǎng)了15.25倍、7.22倍和11.29倍。這種快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭及顯性的財(cái)政投入增長(zhǎng)為兒童福利制度的轉(zhuǎn)型提供了物質(zhì)保障。其次，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后的民政工作新格局為兒童福利投資奠定了組織基礎(chǔ)。本輪機(jī)構(gòu)改革中，民政部出現(xiàn)了較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)調(diào)整，救災(zāi)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療救助等傳統(tǒng)核心業(yè)務(wù)被剝離出民政系統(tǒng)，而養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、社會(huì)工作等業(yè)務(wù)職能則得到了加強(qiáng)。作為此次機(jī)構(gòu)改革中變動(dòng)較大的領(lǐng)域，兒童福利既是下一階段民政工作新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)，也是檢驗(yàn)民政系統(tǒng)建設(shè)成效的重要考核標(biāo)準(zhǔn)；既承載著民眾的孜孜期待也肩負(fù)著黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)定囑托。這顯然為中國(guó)兒童福利制度的快速躍升及增強(qiáng)兒童福利投資的效率做好了組織準(zhǔn)備。最后，中國(guó)陸續(xù)開(kāi)展的兒童福利試點(diǎn)方案為兒童福利投資奠定了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。近年來(lái)，民政部等部門(mén)通過(guò)“中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目”(2010年)、“嬰兒安全島試點(diǎn)”(2013年)、“適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)”(2014年)、“農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)和困境兒童保障示范活動(dòng)”(2018年)等試點(diǎn)行動(dòng)及“藍(lán)天計(jì)劃”(2007年)、“重生行動(dòng)”(2008年)、“孤兒助學(xué)工程”(2011年)、“福康工程”(2014年)、“家庭暴力受害人庇護(hù)”(2015年)、“留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)”(2016年)等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)為兒童福利的理念轉(zhuǎn)變、物資投送、人才培育、機(jī)制建設(shè)、過(guò)程監(jiān)管和效果評(píng)估積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。這為下一階段兒童福利投資的擴(kuò)大做好了經(jīng)驗(yàn)的準(zhǔn)備。

從未來(lái)來(lái)看，中國(guó)兒童福利制度需要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的轉(zhuǎn)向。

第一，通過(guò)擴(kuò)大兒童福利投資來(lái)實(shí)現(xiàn)從“家庭為主”到“家庭為本”育兒理念的轉(zhuǎn)向。中國(guó)兒童福利政策的有效部署，首先需要明確國(guó)家與家庭在育兒過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。當(dāng)前，國(guó)家在兒童福利領(lǐng)域基本上承擔(dān)事后干預(yù)責(zé)任[25]，這種補(bǔ)缺型的福利類(lèi)型雖然與中國(guó)傳統(tǒng)的家庭育兒文化相一致，但是卻與三大兒童保護(hù)運(yùn)動(dòng)之后世界范圍內(nèi)兒童福利的發(fā)展潮流相違背，并極大程度的放大了由于家庭不平等而形成的兒童不平等。因此，國(guó)家在重塑家庭教育理念、培育親子文化及強(qiáng)化家庭教育技巧的同時(shí)，更需要做出四點(diǎn)調(diào)整：一是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將兒童福利事務(wù)納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入政府的年度財(cái)政預(yù)算中，并建立常態(tài)化的督查考核機(jī)制和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；二是要妥善安排民生領(lǐng)域的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定離退休人員經(jīng)費(fèi)及行政經(jīng)費(fèi)的前提下，提升兒童福利在財(cái)政投資中的占比和中央財(cái)政在兒童福利投資中的占比；三是提高兒童福利的覆蓋范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)兒童福利的目標(biāo)人群從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”向“精準(zhǔn)的大眾”進(jìn)行轉(zhuǎn)型[26]；四是國(guó)家應(yīng)投資支持兒童服務(wù)專(zhuān)業(yè)基地與專(zhuān)業(yè)人才的建設(shè)，增強(qiáng)崗位設(shè)置和政府購(gòu)買(mǎi)，逐步提高本領(lǐng)域從業(yè)人員的勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)地位。

第二，通過(guò)捋順工作機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)從“權(quán)責(zé)模糊”到“權(quán)責(zé)清晰”育兒職能的轉(zhuǎn)向。為了保障兒童福利投資的效率，中國(guó)政府還需要明確各個(gè)部門(mén)及各層級(jí)部門(mén)在兒童福利事務(wù)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。尤其是隨著補(bǔ)缺型兒童福利向普惠型兒童福利的轉(zhuǎn)型，中國(guó)兒童福利制度勢(shì)必要突破原有的民政福利框架而成為涉及多部門(mén)的新福利組合，民政部?jī)和＠?、衛(wèi)健委婦幼健康司、教育部基礎(chǔ)教育司、全國(guó)婦聯(lián)家庭和兒童工作部等職能交叉機(jī)構(gòu)需要形成部門(mén)管理權(quán)限的再平衡，全國(guó)性的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)也面臨著重組問(wèn)題。從未來(lái)的建設(shè)方向來(lái)看，應(yīng)當(dāng)遵循四點(diǎn)原則：一是在短期未能出臺(tái)《兒童福利法》的前提下，應(yīng)當(dāng)在新修訂的《未成年人保護(hù)法》中增加“兒童福利”專(zhuān)章，國(guó)務(wù)院也應(yīng)當(dāng)盡快擬定《兒童福利條例》來(lái)規(guī)范不同部門(mén)和不同層級(jí)部門(mén)之間的權(quán)責(zé)邊界；二是應(yīng)當(dāng)積極整合未成年人保護(hù)委員會(huì)、婦女兒童工作委員會(huì)和留守兒童聯(lián)席會(huì)議等聯(lián)席制度而形成綜合性的協(xié)調(diào)議事機(jī)制，同時(shí)建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)分享與定期會(huì)商制度；三是應(yīng)當(dāng)以新成立的兒童福利司為核心，以相關(guān)業(yè)務(wù)司局為輔助來(lái)制定更為清晰的“十四五”兒童福利發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)涉及兒童的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)計(jì)劃，避免重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)；四是以縣級(jí)救助機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)為轉(zhuǎn)介支持中心，以街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童福利工作站為骨干，以社區(qū)兒童福利督導(dǎo)員為輻射，實(shí)現(xiàn)兒童福利事務(wù)的專(zhuān)人管理。

第三，通過(guò)家庭福利補(bǔ)償來(lái)實(shí)現(xiàn)從“女性為主”到“男女平等”育兒模式的轉(zhuǎn)向。受到傳統(tǒng)父權(quán)制的生產(chǎn)方式和性別觀(guān)念的影響，中國(guó)直到今天仍然保留了東亞儒教主義的家庭觀(guān)，即母親依然在家庭內(nèi)部承擔(dān)了大部分的照顧責(zé)任。照顧責(zé)任女性化有利于填補(bǔ)兒童照顧的社會(huì)福利赤字，但卻是以犧牲或部分犧牲女性權(quán)益及可能造成不婚主義、婚姻延遲及離婚率升高等為代價(jià)的。考慮到現(xiàn)代家庭觀(guān)念變化及家庭育兒的可持續(xù)性，未來(lái)政府應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)四個(gè)轉(zhuǎn)變：一是兒童福利主管部門(mén)在政策設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)積極承認(rèn)兒童照顧者的貢獻(xiàn)，為兒童照顧者提供適當(dāng)補(bǔ)償以抵御社會(huì)變遷帶來(lái)的家庭風(fēng)險(xiǎn)；二是加強(qiáng)對(duì)多子女家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，對(duì)于普通家庭而言應(yīng)盡快提升在學(xué)兒童家庭的稅收減免或稅收抵扣力度，對(duì)困境兒童及困境家庭兒童而言應(yīng)當(dāng)保障其基礎(chǔ)的生活、醫(yī)療、住房、教育及康復(fù)護(hù)理資金；三是依法保障女性的法定育兒假期，適當(dāng)延長(zhǎng)男性的育兒假期，積極探索重新就業(yè)居家女性的就業(yè)渠道以降低母職懲罰；四是積極拓展兒童福利場(chǎng)地與設(shè)施，在人口密集區(qū)域應(yīng)當(dāng)依循常住人口標(biāo)準(zhǔn)而非戶(hù)籍人口標(biāo)準(zhǔn)配備資源，依法為兒童提供年齡導(dǎo)向而非身高導(dǎo)向的公共福利優(yōu)惠，引導(dǎo)兒童友好型社會(huì)的建設(shè)。

第四，通過(guò)福利服務(wù)的合理安排來(lái)實(shí)現(xiàn)從“服務(wù)普及”到“專(zhuān)業(yè)服務(wù)”育兒支持的轉(zhuǎn)向。目前，我國(guó)雖然已經(jīng)初步具備了向兒童提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和人力資源，[27]但兒童福利服務(wù)工作仍然處于數(shù)量擴(kuò)張階段，福利服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性及其背后的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、過(guò)程管理和審核評(píng)估依舊缺乏有效監(jiān)管。[28]該問(wèn)題既與地方政府對(duì)兒童福利服務(wù)的重視度不高有關(guān)，也與我國(guó)兒童福利服務(wù)的普及面過(guò)寬有關(guān)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)四方面的措施來(lái)優(yōu)化：一是需要進(jìn)行兒童福利服務(wù)的優(yōu)先性研判，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先加強(qiáng)針對(duì)嬰幼兒群體及困境兒童的福利服務(wù)，優(yōu)先發(fā)展民眾普遍關(guān)心且亟須解決的公共托育服務(wù)、早期康復(fù)服務(wù)和困境家庭支持服務(wù)，并隨著財(cái)政投入力度的加強(qiáng)拓展服務(wù)的邊界；二是不應(yīng)將兒童福利服務(wù)全部寄托于國(guó)家力量，對(duì)于非困境家庭應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，廣泛建立社區(qū)為基礎(chǔ)的有償與無(wú)償相結(jié)合的兒童服務(wù)體系；三是需要各級(jí)兒童福利主管部門(mén)積極向財(cái)政部門(mén)爭(zhēng)取更多資金用于購(gòu)買(mǎi)實(shí)務(wù)型兒童福利服務(wù)并建立持續(xù)穩(wěn)定的資金增長(zhǎng)機(jī)制，在制度轉(zhuǎn)型過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)區(qū)域碎片化、城鄉(xiāng)碎片化予以部分寬容，允許部分發(fā)達(dá)省市或發(fā)達(dá)城區(qū)嘗試建立更高水平的兒童福利制度；四是建立兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制和信用評(píng)價(jià)體系，各級(jí)政府應(yīng)積極在場(chǎng)所、信息、技術(shù)、管理和項(xiàng)目合作方面為本土社會(huì)組織的孵化和培育提供更大的支持，著力加強(qiáng)社會(huì)組織間、社會(huì)組織與高校間、社會(huì)組織與基層職能部門(mén)間的良性互動(dòng)。

注釋

①② 為了更好地開(kāi)展相關(guān)研究，本研究在民政部社會(huì)事務(wù)司的支持下，自2017年8月至2018年10月，先后對(duì)江蘇、河南、云南、陜西、天津、遼寧、內(nèi)蒙古和河北8個(gè)省市的兒童福利院、社會(huì)救助機(jī)構(gòu)、社區(qū)、社會(huì)工作組織和家庭進(jìn)行了全面的實(shí)證調(diào)研，并總結(jié)出了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。