環(huán)境行政公益訴訟的邏輯、功能與限度

肖妮娜

（廣西大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530004）

一、引言：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的環(huán)境治理

20世紀(jì)五六十年代，環(huán)境問題帶來的市民運(yùn)動(dòng)成為社會(huì)運(yùn)動(dòng)的主流，反核與倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)成為公眾的主要訴求，1986年發(fā)生的切爾諾貝利核電站泄漏事故，造成了地區(qū)性災(zāi)難，給歐洲人們留下了極大的恐懼。①參見永井清彥「解説」ウルリヒ·ベック『危険社會(huì)』東廉監(jiān)訳〔二期出版、1988年〕8-17 頁，轉(zhuǎn)引自王貴松：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與作為學(xué)習(xí)過程的法——讀貝克的＜風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)＞》，《交大法學(xué)》2013年第4 期。在此背景下，以貝克和吉登斯為代表的一些社會(huì)學(xué)者開始關(guān)注和反思工業(yè)化與技術(shù)進(jìn)步可能帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題，如何應(yīng)對(duì)工業(yè)化和現(xiàn)代化帶來的環(huán)境污染、食品安全、勞工權(quán)益等不確定的風(fēng)險(xiǎn)，即成為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中難以繞開的主題。[1]其中，環(huán)境治理問題則成為風(fēng)險(xiǎn)治理的主要內(nèi)容，各國(guó)交織出現(xiàn)的生態(tài)危機(jī)也促使政府開始轉(zhuǎn)變職能，由以推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的傳統(tǒng)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)為兼顧社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的控制、生態(tài)環(huán)境維護(hù)、非經(jīng)濟(jì)性社會(huì)公共利益以及弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)的新發(fā)展觀。[2]在我國(guó)，由生態(tài)資源破壞和環(huán)境污染問題所引發(fā)的公共事件頻發(fā)，以康菲石油渤海灣污染案②2011年6月，美國(guó)康菲石油和中海油合作開發(fā)的蓬萊19-3 油田發(fā)生溢油事故，漏油污染面積達(dá)5500 平方公里，事故發(fā)生后，康菲公司及其合作方簽訂了賠償補(bǔ)償協(xié)議，但是，山東部分漁民因處于“索賠盲區(qū)”委托律師又提起了訴訟要求康菲公司繼續(xù)賠償。參見蔡先鳳：《“康菲溢油案”首啟環(huán)境公益訴訟的法律焦點(diǎn)問題解析》，《環(huán)境保護(hù)》2016年Z1 期；李想、李豪：《康菲溢油案一審宣判原告獲賠 168 萬元》，《法制日?qǐng)?bào)》2015年 10月 31日，第8 版。、祁連山系列環(huán)境污染案③祁連山系列環(huán)境污染案是指近年來在祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)，因?yàn)檫`規(guī)審批、未批先建，導(dǎo)致局部生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞的系列案件。2017年1月至10月，甘肅省檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，共批準(zhǔn)逮捕祁連山破壞環(huán)境資源犯罪案件8 件16 人；建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送破壞環(huán)境資源犯罪案件23 件30 人，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槠茐沫h(huán)境資源犯罪案件14 件15 人。參見徐日丹：《最高檢派員督導(dǎo)甘肅祁連山系列環(huán)境污染案》，《監(jiān)察日?qǐng)?bào)》2017年 11月 21日，第1 版。等為代表的一系列大案要案都將環(huán)境治理問題推向了社會(huì)輿論的中心，而環(huán)境問題本身所具有的多樣性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，都使得作為環(huán)境治理中心的環(huán)境行政部門承受了空前的壓力，其既要面對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管手段無力和監(jiān)管資源緊張的難題，還要面對(duì)地方政府以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由所提出的各種無理要求。所以，作為環(huán)境治理首要主體的環(huán)境行政部門，只能在環(huán)境壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力的夾縫中踟躕前行，這樣的尷尬境地導(dǎo)致了環(huán)保部門既是生態(tài)環(huán)境的守護(hù)者，也可能在地方政府的政治壓力下成為環(huán)境污染的幫兇。今年年初，生態(tài)環(huán)境部在檢查中就發(fā)現(xiàn)了臨汾市6 個(gè)國(guó)控空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站部分監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)異常的情況，事后查明為臨汾市環(huán)保局原局長(zhǎng)張文清授意局辦公室主任張燁和監(jiān)測(cè)站聘用人員張永鵬，組織指使人員通過堵塞采樣頭、向監(jiān)測(cè)設(shè)備灑水等方式，對(duì)國(guó)控空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站實(shí)施干擾，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。[3]由此，可以看出當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制還存在著不少的漏洞和盲區(qū)，需要反思的不僅僅是如何解決污染個(gè)案的問題，而是如何完善環(huán)境治理體制的問題，尤其是如何監(jiān)督環(huán)境行政部門積極作為的問題。各地環(huán)保部門不斷出現(xiàn)的包庇和縱容污染的現(xiàn)象，表明其已經(jīng)存在了嚴(yán)重自我規(guī)制失靈的問題，必須引入外部監(jiān)督和制衡機(jī)制來恢復(fù)失范的權(quán)力運(yùn)行方式，以防止環(huán)境公共利益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具和犧牲品，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。在此前提下，由檢察機(jī)關(guān)所提起的環(huán)境公益訴訟即成為未來環(huán)境治理的一個(gè)可能途徑，值得我們認(rèn)真研究。

二、環(huán)境行政公益訴訟的法治邏輯

（一）從單中心到多中心的環(huán)境治理格局

環(huán)境治理是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要組成部分，任何國(guó)家的發(fā)展都離不開良好的環(huán)境質(zhì)量和豐富的生態(tài)資源的支撐[4]，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展恰好面臨著環(huán)境資源被嚴(yán)重破壞的現(xiàn)實(shí)難題，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)338 個(gè)地級(jí)及以上的城市中，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的僅占29%，全國(guó)2591 個(gè)縣域中，生態(tài)環(huán)境治理在“良”以下的占比58%[5]，環(huán)境治理形式極其嚴(yán)峻。對(duì)此，黨和政府高度重視環(huán)境治理工作，十八大報(bào)告就明確指出，“要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，十九大報(bào)告又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加快生態(tài)文明體制改革，提出了“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，以及“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”等主張，再次明確了環(huán)境治理的重要地位和未來環(huán)境治理的基本方向。

從十九大報(bào)告提出的環(huán)境治理體系內(nèi)容來看，未來的環(huán)境治理工作將由政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與，當(dāng)然，需要注意的是，此處“政府”應(yīng)該做擴(kuò)大理解，不僅包括行政機(jī)關(guān)，還要包括與之相關(guān)的行使公權(quán)力的諸多主體，如提起環(huán)境公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)，審理環(huán)境案件的審判機(jī)關(guān)，以及履行監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等。而之所以要將以上主體都納入環(huán)境治理體系，主要是為了解決以往環(huán)境行政單中心模式下環(huán)保部門獨(dú)立性和權(quán)威性不足，容易被地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一所謂“大局”目標(biāo)吸附，從而出現(xiàn)嚴(yán)重的角色錯(cuò)位，使環(huán)境利益和生態(tài)利益成為地方發(fā)展的犧牲品。[6]當(dāng)生態(tài)環(huán)境淪為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工具，而非發(fā)展目標(biāo)時(shí)，就會(huì)帶來嚴(yán)重的環(huán)境秩序失衡的問題，而構(gòu)建多元主體共同參與的環(huán)境治理體系正是為了從根本上解決單中心治理模式下利益代表性不足的問題，在政治多元主義的理論中，非政府主體（企業(yè)、社會(huì)組織和公民）加入環(huán)境治理過程，將加強(qiáng)公私主體之間的聯(lián)系和互動(dòng)，優(yōu)化環(huán)境治理責(zé)任分擔(dān)形式，使得更多的社會(huì)力量能溝通助力于環(huán)境問題的解決。對(duì)此，有國(guó)外學(xué)者就認(rèn)為社會(huì)環(huán)境治理是非政府主體為彌補(bǔ)政府在環(huán)境治理方面的不足，從而對(duì)環(huán)境進(jìn)行的自發(fā)自律性的治理行為[7]，多元主體的互動(dòng)性的提升將有助于培育新的環(huán)境治理形式[8]。當(dāng)然，參與性和互動(dòng)性的提升并非一定會(huì)帶來環(huán)境治理績(jī)效的提升，但無論如何，提高我國(guó)環(huán)境治理過程的民主性，促進(jìn)多元主體的協(xié)力與合作，仍然是環(huán)境治理的重要方向。

（二）從私益到公益的行政訴訟制度

從各國(guó)行政訴訟制度產(chǎn)生和發(fā)展的歷程來看，設(shè)置行政訴訟的初衷并不完全是出于保障公民私權(quán)的目的，而首先是出于其所擁有的維護(hù)客觀法秩序之價(jià)值，正如有學(xué)者指出的那樣，“行政訴訟肇始于客觀之訴，即最初目的主要不在于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，而在于監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，這在大陸法系與英美法系國(guó)家都是如此”。[9]例如，在有“行政法母國(guó)”之稱的法國(guó)，行政法院的建立就在于避免普通法院對(duì)行政體系的干擾[10]，以保障行政權(quán)的有序、充分行使。不僅在大陸法系，在英國(guó)，司法審查制度誕生之初的主要目的也是為了控制行政權(quán)在議會(huì)立法授權(quán)范圍內(nèi)行使。[11]總之，各國(guó)行政訴訟制度設(shè)置的初始目的基本為權(quán)力之間的監(jiān)督與制衡，對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)只是其附帶價(jià)值，但隨著行政訴訟案件增多，各國(guó)法院的主要精力轉(zhuǎn)向了對(duì)私益的保護(hù)，當(dāng)然，在加強(qiáng)公民個(gè)人權(quán)利保護(hù)的同時(shí)，不應(yīng)忽視對(duì)公共利益的關(guān)注，以及行政訴訟所的權(quán)力制衡功能。

與域外行政訴訟制度的發(fā)展略有不同，我國(guó)行政訴訟制度在建立之初，就確立了權(quán)利保護(hù)與權(quán)力制約的雙重目的，《行政訴訟法》修改前后都規(guī)定了“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”和“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”兩項(xiàng)基本目的。但在實(shí)踐中，無論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)行政訴訟權(quán)利保障之功能關(guān)注較多，甚至不少學(xué)者還提出了行政訴訟目的單元論的看法，即主張行政訴訟的唯一目的就是保護(hù)行政相對(duì)人之合法權(quán)益[12]，并認(rèn)為多元的立法目的會(huì)失去對(duì)各項(xiàng)目的主次之分，反而使得立法目的的設(shè)定缺乏針對(duì)性，還有學(xué)者認(rèn)為“由于法規(guī)之維持與權(quán)利之保護(hù)不易以獨(dú)立之目的并存，因此，即使欲并存兩者于同一制度，亦必須有主從之別，并使訴訟制度產(chǎn)生不同之結(jié)構(gòu)及要求”。[13]由此可以看出，私益保護(hù)目的在當(dāng)前行政訴訟制度運(yùn)行中具有核心地位，受此影響，在2017年《行政訴訟法》再次修改之前①2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定，在第二十五條增加了第三款關(guān)于“行政公益訴訟”的規(guī)定。，我國(guó)行政訴訟制度之構(gòu)建中也存在原告資格限制嚴(yán)格和受案范圍較窄的問題，使得環(huán)境公益訴訟等保障公共利益的訴訟請(qǐng)求難以被制度所保護(hù)。所以，在當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)邁入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的情況下，為了解決環(huán)境、國(guó)土資源、國(guó)有資產(chǎn)等公共問題，司法機(jī)關(guān)在重視公民私益保護(hù)的同時(shí)，有必要更新傳統(tǒng)單一化的立法目的和理念，為公共利益的保護(hù)打開通道，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)行政訴訟制度的功能需求。

三、環(huán)境行政公益訴訟的功能定位

（一）監(jiān)督環(huán)境行政部門權(quán)力行使

環(huán)境行政具有明顯的風(fēng)險(xiǎn)行政特征，這既體現(xiàn)在其處理的行政事務(wù)為非常典型的現(xiàn)代公共問題，也反映在其權(quán)力行使過程的科技化、復(fù)雜化和系統(tǒng)化，同時(shí)，環(huán)境行政在環(huán)境治理過程中的重要性不容忽視，環(huán)境行政部門的監(jiān)管失靈或者權(quán)力濫用就會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆的損害和破壞。政府基于科學(xué)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)行政，如轉(zhuǎn)基因生物安全、氣候變化等方面的決策，以及基于科學(xué)確定性的風(fēng)險(xiǎn)行政，如核泄漏、PX 等化學(xué)品污染等方面的決策，都是典型的現(xiàn)代環(huán)境行政內(nèi)容，當(dāng)然，除此之外，環(huán)境行政還涉及到傳統(tǒng)的消極行政和給付行政，如在修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境、治理被污染的河流等過程中，即涉及到公權(quán)力不為不法行為和解決環(huán)境損害的義務(wù)，而為受污染者提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、進(jìn)行環(huán)評(píng)、頒發(fā)許可證等方式則為積極的給付行政。[14]環(huán)境行政的形式和內(nèi)容雖有不同，但是，環(huán)境行政部門濫用職權(quán)、失職或者瀆職所造成的危害后果是同等嚴(yán)重的，即使在給付行政行為中，環(huán)保部門的權(quán)力濫用也會(huì)造成本應(yīng)得到救濟(jì)的權(quán)利未得到解決，或者本應(yīng)避免的損害不能得到避免的問題。故而，對(duì)環(huán)境行政部門的公權(quán)力行使過程進(jìn)行有效監(jiān)督是非常必要，只有通過外部監(jiān)督力量的加強(qiáng)，才能避免環(huán)境監(jiān)管的失靈，矯正環(huán)境監(jiān)管的問題，提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益。

從當(dāng)前的監(jiān)督體系來看，能夠?qū)Νh(huán)境行政部門產(chǎn)生監(jiān)督和制約作用的公權(quán)力主體有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、監(jiān)察部門的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督以及審判機(jī)關(guān)通過行政訴訟的個(gè)案監(jiān)督?？傮w而言，對(duì)環(huán)境行政部門的監(jiān)督同對(duì)其他行政權(quán)的監(jiān)督一樣，方式和手段都是多種多樣的，但是其基本處于“一種未經(jīng)整合的狀態(tài)”[15]，各類監(jiān)督手段既未能有效組織、形成體系，亦未能在各自領(lǐng)域產(chǎn)出監(jiān)督的實(shí)效，所以，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境行政的監(jiān)督長(zhǎng)期停留在消極被動(dòng)的事后監(jiān)管上，只有等污染爆發(fā)和事故形成之后，相關(guān)主體才會(huì)有效行動(dòng)起來。所以，如何盤活現(xiàn)有的外部監(jiān)督資源，成為監(jiān)督環(huán)境行政部門全力行使的主要任務(wù)。具體而言，人大監(jiān)督因其精力有限以及開會(huì)時(shí)間的限制，無法對(duì)環(huán)境行政部門進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的專門監(jiān)督，而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督形式主要是針對(duì)公職人員的監(jiān)督，重點(diǎn)是對(duì)行使公權(quán)力的公職人員廉潔性的監(jiān)督，而不能對(duì)整個(gè)環(huán)保部門的權(quán)力行使行為進(jìn)行監(jiān)督。所以，在制度化了的權(quán)力監(jiān)督體系內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督反而成為了能夠常態(tài)運(yùn)用的主要監(jiān)督手段，就檢察機(jī)關(guān)而言，作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對(duì)環(huán)境行政部門行政權(quán)的監(jiān)督是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義，但以往檢察機(jī)關(guān)并無直接的法律授權(quán)，無法以提起公益訴訟的方式展開監(jiān)督。而審判機(jī)關(guān)雖一直有受理對(duì)環(huán)保部門行政訴訟的權(quán)力，但是，礙于行政訴訟制度中對(duì)原告資格的限制，進(jìn)入訴訟過程的環(huán)境訴訟就是普通的私益訴訟，無法體現(xiàn)公共利益，也無法在更大范圍內(nèi)矯正環(huán)保部門權(quán)力的濫用和監(jiān)管的失靈。故而，直到中央決定開展環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)和相關(guān)制度確立之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)其在此領(lǐng)域權(quán)力監(jiān)督功能才被真正地激活，并由此帶來了檢察制度和行政訴訟制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善，下文將分別進(jìn)行論述。

（二）激活檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，享有廣泛的監(jiān)督職能，同時(shí)，作為公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)還要擔(dān)當(dāng)起保護(hù)各種利益包括國(guó)家利益、集體利益的任務(wù)，可見，法律監(jiān)督職責(zé)與維護(hù)公共利益職責(zé)在性質(zhì)上是一致的，其共同統(tǒng)一于我國(guó)的檢察制度之中。[16]在我國(guó)檢察實(shí)踐中，提起公訴是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的主要方式，但是公訴的手段只能解決已經(jīng)涉及到犯罪的案件，對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活中大量存在的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)目前還尚無相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力和手段，雖然其在履職過程中發(fā)現(xiàn)特定問題也可以向涉案單位、行業(yè)主管部門提出檢察建議，但是檢察建議的剛性和效果都相對(duì)較差，這就導(dǎo)致了監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能在實(shí)際上主要體現(xiàn)為偵查、批捕、審查起訴以及訴訟監(jiān)督等具體監(jiān)督職權(quán)，憲法上賦予其的廣泛的法律監(jiān)督職能則因相關(guān)制度的缺失而無從實(shí)現(xiàn)。所以，在實(shí)際生活中，人們往往將檢察機(jī)關(guān)作為了刑事司法機(jī)關(guān)，并將“公檢法”一起置于了社會(huì)控制和秩序維護(hù)的職能范疇之中，反而忽視了其原有的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。對(duì)此，很早就有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)在理念上“將檢察機(jī)關(guān)的功能由單一的社會(huì)控制調(diào)整為以權(quán)力制衡為主、兼顧社會(huì)控制”[17]，通過加強(qiáng)其對(duì)公權(quán)力行使過程尤其是行政權(quán)行使過程的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡和公共利益的維護(hù)，并且有不少學(xué)者已經(jīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴制度進(jìn)行系統(tǒng)研究，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟制度，可以加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督，完善對(duì)行政行為的司法審查，從而實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度和檢察制度在權(quán)力監(jiān)督功能上整合，促進(jìn)對(duì)行政權(quán)行使的有效監(jiān)督。[16]

作為行政公訴制度的破冰之舉，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，可強(qiáng)化對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。從環(huán)境公益訴訟的制度發(fā)展與演進(jìn)過程來看，在社會(huì)各界的呼吁之下，全國(guó)人大常委會(huì)做出了授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域開展公益訴訟試點(diǎn)的決定，并明確對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟為試點(diǎn)工作的重點(diǎn)①參見2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。。這一特別授權(quán)事實(shí)上豐富了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的方式和手段，加強(qiáng)了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，有利于政府依法行政和積極履責(zé)，從而解決了在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為得不到有效監(jiān)督，公共利益得不到有效維護(hù)的情況。[18]

（三）完善行政訴訟制度架構(gòu)

長(zhǎng)期以來，我國(guó)行政訴訟制度多注重對(duì)私人權(quán)益之保護(hù)，在公共利益維護(hù)的制度設(shè)計(jì)上則略顯不足，行政訴訟原告資格限制過嚴(yán)，訴因和訴訟范圍也設(shè)置較窄，從而導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在此類案件的審查上始終處于非?？酥坪椭?jǐn)慎的狀態(tài)，對(duì)環(huán)境行政部門的監(jiān)督也力不從心。但是，隨著當(dāng)前環(huán)境領(lǐng)域、國(guó)土資源領(lǐng)域和國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的問題頻發(fā)，司法機(jī)關(guān)有權(quán)力也有義務(wù)加入環(huán)境治理的過程中來，以往消極被動(dòng)的狀態(tài)已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)對(duì)其履責(zé)行為的需求，加之，中央對(duì)于環(huán)境公益訴訟改革的重視和支持，環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建已經(jīng)成為當(dāng)下行政訴訟制度完善與發(fā)展的重要內(nèi)容。

從性質(zhì)來看，行政公益訴訟是典型的客觀訴訟，其與普通的私益訴訟案件有很大不同，也因此會(huì)在諸多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對(duì)環(huán)境訴訟制度架構(gòu)的完善。首先，從訴訟主體的角度來看，傳統(tǒng)行政訴訟以“法律上的利害關(guān)系”為中心，規(guī)定只有行政相對(duì)人或法律利害關(guān)系人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，具有可訴之利益，才有具備提起行政訴訟的原告主體資格。在環(huán)境公益訴訟中，法院事實(shí)上已經(jīng)擺脫了以“法律上的利害關(guān)系”作為原告是否適格的判斷標(biāo)準(zhǔn)，允許無直接利害關(guān)系人對(duì)環(huán)境行政部門侵害公共利益或者不作為的行為提起行政訴訟。而從世界范圍來看，原告資格的擴(kuò)展也是當(dāng)代行政訴訟發(fā)展的重要趨勢(shì)，只有放松起訴主體的限制，才會(huì)使更多的行政爭(zhēng)議獲得訴諸司法解決的機(jī)會(huì)[19]，“倘若限制公民只有在權(quán)利受到侵害時(shí)才能起訴，不僅會(huì)混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，還會(huì)過分束縛法院對(duì)公共機(jī)構(gòu)違法行為的監(jiān)督”[20]，不利于訴訟制度功能的實(shí)現(xiàn)。

其次，從受案范圍的角度來看，我國(guó)《行政訴訟法》第十二條所確立的能夠?yàn)槿嗣穹ㄔ核芾淼脑V訟內(nèi)容基本限制在行政相對(duì)人認(rèn)為侵犯了自己合法權(quán)益的行政行為，而對(duì)于受害人為不特定多數(shù)、涉及公共利益的行為則很難被法院接受和認(rèn)可。另外，傳統(tǒng)行政訴訟針對(duì)的都是已經(jīng)發(fā)生了的違法事實(shí)和違法損害，而鑒于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域破壞的不可逆性以及高修復(fù)成本，環(huán)境公益訴訟不僅要包含已經(jīng)發(fā)生的損害，還要將行政機(jī)關(guān)的違法行為可能對(duì)環(huán)境公益造成的潛在損害也納入其中，由此，當(dāng)前被嚴(yán)格限制在具體的、非國(guó)家性的、私益的，且已經(jīng)對(duì)直接利害關(guān)系人權(quán)益產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)損害的受案范圍，已經(jīng)與當(dāng)代訴訟制度的發(fā)展格格不入，正如有學(xué)者所言，“衡量一國(guó)訴訟制度是否科學(xué)，一個(gè)重要的方面就是看它能否將具有訴的利益的案件都有效地納入司法保障的視野”[21]，如果我們將環(huán)境公益拒之門外，就意味著我們對(duì)社會(huì)公共利益所遭遇的危險(xiǎn)和損失熟視無睹，這顯然不應(yīng)是現(xiàn)代行政訴訟制度的選擇和追求。所以，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)和改革，事實(shí)上為我國(guó)行政訴訟制度受案范圍的擴(kuò)張?zhí)峁┝酥贫韧緩?，使得影響?guó)家和社會(huì)發(fā)展大局的公共利益能夠被作為訴的標(biāo)的進(jìn)入到訴訟過程中，而這一改革也正回應(yīng)了韋德所提出的重要主張，即“法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系或沒有直接利害關(guān)系的居民找到一個(gè)位置，防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒有人能有資格反對(duì)這種不法行為”，而擴(kuò)大公共利益的保護(hù)范圍，則毫無疑問地成為了現(xiàn)代行政訴訟制度發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和永恒追求。

四、環(huán)境行政公益訴訟的適用限度

隨著環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)改革的推進(jìn)，司法機(jī)關(guān)正在積極地推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，從檢察機(jī)關(guān)披露的數(shù)據(jù)來看，經(jīng)過一年多的試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)公益案件線索數(shù)2982 件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件為2221 件；提起訴訟42 件，其中提起行政公益訴訟案件28 件。①參見2016年11月5日，最高人民檢察院曹建明檢察長(zhǎng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告》。這些數(shù)據(jù)表明我國(guó)環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)事實(shí)上已經(jīng)在各方力量的支持和推動(dòng)之下，取得了較好的開局和實(shí)踐效果，但我們?nèi)孕枥硇院椭?jǐn)慎，因?yàn)楦母锏某尚г诤艽蟪潭壬蟻碜杂谕獠苛α康闹С郑绕涫窃圏c(diǎn)地區(qū)黨委和政府的協(xié)調(diào)和督促，沒有這些非制度因素的介入，公益訴訟試點(diǎn)的推進(jìn)也依然會(huì)步履維艱。此外，我們還需要認(rèn)識(shí)到一個(gè)本原性的問題，即司法機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟案件的介入集中體現(xiàn)在審理程序中，審理程序設(shè)置的合理與否直接決定著司法權(quán)實(shí)施的效果。[22]司法機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的角色，以及其應(yīng)當(dāng)在多大程度上介入到環(huán)境行政過程之中？

我們必須要承認(rèn)的是不管現(xiàn)在還是未來，行政機(jī)關(guān)依然是不可替代的環(huán)境治理主體，“行政，依其性質(zhì)及作用，最適于防治危險(xiǎn)”[23]，只有行政機(jī)關(guān)才能站在環(huán)境公益保護(hù)的前端，在復(fù)雜的狀況中找出效益最高的行動(dòng)計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)和避免生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。所以，在環(huán)境行政部門和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系上，雖然司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)對(duì)行政部門的監(jiān)督，但也必須承認(rèn)和尊重其在環(huán)境治理中的優(yōu)先地位，如果相關(guān)爭(zhēng)議和問題能夠在行政部門的權(quán)限范圍之內(nèi)解決，司法機(jī)關(guān)就不宜參與其中，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤履行其職權(quán)或者不履行其法定職責(zé)時(shí)，司法機(jī)關(guān)才有權(quán)介入和監(jiān)督。[24]此外，與環(huán)境行政相比，環(huán)境公益訴訟制度還存在很多自身難以解決的問題，如專業(yè)性不足的問題，無法對(duì)環(huán)境治理領(lǐng)域的專業(yè)問題作出事實(shí)判斷，即使在環(huán)境公益訴訟非常發(fā)達(dá)的英美等國(guó)，因相關(guān)專家及服務(wù)的缺乏導(dǎo)致的環(huán)境糾紛懸而未決，或者只能部分解決的情況也十分普遍[25]；再如環(huán)境公益訴訟過程中所產(chǎn)生的高昂鑒定費(fèi)用和訴訟費(fèi)用問題，成為了環(huán)境行政公益訴訟要常態(tài)化開展的現(xiàn)實(shí)阻礙；最后，從環(huán)境公益訴訟的實(shí)際效果來看，判決的效力只能局限在特定地區(qū)的個(gè)案之中，無法對(duì)全國(guó)的生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生普遍的示范作用，而較長(zhǎng)的訴訟周期也事實(shí)上不利于相關(guān)問題的快速解決。

所以，司法機(jī)關(guān)開展環(huán)境公益訴訟必須設(shè)好介入行政權(quán)的限度，在程序設(shè)計(jì)中實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)的尊重，其中，訴前程序和審查標(biāo)準(zhǔn)是把握限度的主要途徑：

從訴前程序來看，作為行政公益訴訟的前置程序，檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)出檢察建議的方式事實(shí)起到了督促行政機(jī)關(guān)盡快履職的效果，如果行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)糾正違法行為，訴訟目的其實(shí)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，此時(shí)司法機(jī)關(guān)已經(jīng)沒有了要進(jìn)行公益訴訟的必要，可徑直尊重行政自制的結(jié)果，讓環(huán)境行政部門自行解決問題。從試點(diǎn)成效來看，截至2016年9月，在2355 件行政公益訴訟案件線索中，辦理訴前程序的有1591 件，占到了案件線索數(shù)的67.56%，而最后提起行政公益訴訟的案件只有28 件①參見2016年11月5日，最高人民檢察院曹建明檢察長(zhǎng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告》。，由此可以看出訴前程序已經(jīng)成為了環(huán)境行政公益訴訟案件線索辦結(jié)的主要方式，由于避免了直接“對(duì)簿公堂”的尷尬，涉訴行政機(jī)關(guān)在接到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議后，往往都能按期糾正違法行為、履行法定職責(zé)[26]，收到了節(jié)約司法資源、快速解決問題、尊重行政自制等多方面的良好效果。

與訴前程序在實(shí)踐中的巨大成效相比，目前司法機(jī)關(guān)對(duì)進(jìn)入訴訟程序的環(huán)境公益案件采取何種審查標(biāo)準(zhǔn)的問題，還存在不小的理論困境和現(xiàn)實(shí)難題。一般而言，我國(guó)行政訴訟只對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的合法性進(jìn)行審查，但隨著《行政訴訟法》的修改，“明顯不當(dāng)”也成為了撤銷判決作出的理由，明顯不當(dāng)?shù)男姓袨橐矘?gòu)成了違法行為，從而拓寬了我國(guó)合法性審查的范圍和深度，實(shí)現(xiàn)了從形式合法性審查到實(shí)質(zhì)合法性審查的轉(zhuǎn)變。[27]但是，在環(huán)境公益訴訟中，司法機(jī)關(guān)是否也要依照實(shí)質(zhì)合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)環(huán)境行政部門的行為進(jìn)行審查呢？對(duì)此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分來看，在形式合法性的審查過程中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)被訴環(huán)境行政部門行為進(jìn)行全面審查，以確保其行為符合基本的法治要求，而在實(shí)質(zhì)合法或者合理性的審查過程中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)對(duì)行政行為作出的程序進(jìn)行審查，如行政機(jī)關(guān)頒發(fā)生產(chǎn)許可，進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)是否經(jīng)過了法定的程序等，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)的裁量是否合理的判斷，則應(yīng)更多地尊重行政機(jī)關(guān)的自制和專業(yè)性，除非出現(xiàn)了違反立法目的、違反基本原則的情形，司法機(jī)關(guān)才可進(jìn)行司法審查和判斷，如果只是裁量輕重差異和方式不當(dāng)，環(huán)境行政部門的決定不應(yīng)被輕易推翻。總之，在司法機(jī)關(guān)積極參與環(huán)境治理的過程中，還是有必要恪守司法審查的底線，控制司法審查的程度、重點(diǎn)和方向，避免權(quán)力之間的緊張和沖突，以最大程度地實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益為原則和宗旨，并由此促進(jìn)環(huán)境生態(tài)治理效果的整體提高。