全國人大常委會特定事項授權(quán)的立法完善

王振民 王逸冉

摘要：《立法法》第十三條對于特定事項授權(quán)的規(guī)定主要限于“一定期限內(nèi)”“暫時”兩個條件。但這一規(guī)定在實施中有進一步完善的必要。在表述上應該更具有明確性，尤其是在時間上限應當有具體規(guī)定。為滿足科學立法的現(xiàn)實需要，特定事項授權(quán)可以在必要的時候延期，但需要履行特定事項授權(quán)延期的報告義務，并在延期到期之后按照法律和授權(quán)文本規(guī)定的方式進行處理。明確特定事項授權(quán)期限的表達形式、實質(zhì)內(nèi)容、實踐操作規(guī)則，有利于區(qū)分特定事項授權(quán)與法律修改權(quán)兩種立法權(quán)限的不同維度。

關(guān)鍵詞：特定事項授權(quán);期限;延期;報告義務;修改法律

中圖分類號：DF0211 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.06.04

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會明確要求“重大改革于法有據(jù)”，這有利于促進改革與立法關(guān)系進入良性互動層面。在此背景下，2015年《立法法》修改新增第十三條“特定事項授權(quán)”條款，為相關(guān)改革提供了法律依據(jù)，并已經(jīng)成為全國人大常委會立法工作的重要方面。從《立法法》第十三條“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”的規(guī)定來看，“特定事項授權(quán)”可以主體、權(quán)限、時間和空間四項要素分別予以展開。其中，從“一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”的時間限制視角來解讀特定事項授權(quán)的具體屬性，學術(shù)界已有各種討論。有學者認為，如果立法解讀僅限于《立法法》第13條所規(guī)定的“一定期限內(nèi)”“暫時”的抽象表述層面，容易使得特定事項授權(quán)與法律修改權(quán)之間功能混同，因此應該訴諸更為明確性的規(guī)范界定和精細化的學理解析。

目前尚無系統(tǒng)論述特定事項授權(quán)時間要素的學術(shù)文獻，但已有的零散性觀點大致呈現(xiàn)出兩條學術(shù)借鑒理路：一是指出授權(quán)立法方式在2000年《立法法》中的規(guī)范不足。李素貞等學者指出，授權(quán)決定僅僅“明確授權(quán)的目的、范圍”的規(guī)范條文經(jīng)常導致實踐中的授權(quán)限于“籠統(tǒng)授權(quán)”。針對“以往有些授權(quán)范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時限要求”等問題，2015年《立法法》修改時專門予以糾正，將立法授權(quán)決定應當明確的對象加以更詳細具體的要求，加人包括授權(quán)的事項、期限以及實施授權(quán)決定所應遵循的原則等內(nèi)容。這種立法授權(quán)方式雖然與特定事項授權(quán)不屬同一性質(zhì)，但修改的內(nèi)容以及修改目的所針對的實踐現(xiàn)象對于特定事項授權(quán)極具參照意義。此參照意義源自于《立法法》第10條在法律確定性上的重大突破，而“法律確定性”原則是法律所必不可少的屬性之一。

二是認為目前特定事項授權(quán)未能形成保障改革舉措的有效機制，以及從時效視角進行彌補。楊登峰認為，特定事項授權(quán)僅形成對改革的事前約束，對于改革的事中、事后發(fā)展尚缺乏約束效力。對此，加強對特定事項授權(quán)的時限監(jiān)督不失為一劑良方。王建學認為，時限的要求是為了防止授權(quán)措施固化為長期的“特權(quán)”，限制延期乃是掌控地方試點的重要內(nèi)容。武增認為，由于特定事項授權(quán)制度涉及法制統(tǒng)一性原則，因此在實踐中應該尤其注意授權(quán)的時限問題，授權(quán)試點應當明確期限，且時間也不宜定得太長。蔡金榮認為，應該從明確性原則出發(fā)，對授權(quán)時間有詳細、明確規(guī)定，杜絕籠統(tǒng)、模糊的“一攬子”授權(quán)。此類對于特定事項授權(quán)制度的時效彌補研究為本文提供了直接的可援引的學術(shù)理論。

上述兩條學術(shù)脈絡可供借鑒的同時也有進一步完善的空間：第一條雖然給出了《立法法》第10條立法授權(quán)的規(guī)范參照模式，但缺乏相關(guān)的法理分析，且對于立法授權(quán)模式如何適用于特定事項授權(quán)不可生搬硬套。這些闕如尚需本文進行進一步的理論構(gòu)建;第二條雖然提出了特定事項授權(quán)所面臨的時限問題，但給出的方案流于宏觀層面，缺乏具體的程序設置，對于什么是特定事項授權(quán)的時間內(nèi)涵也缺乏一個具體的、明晰的界定。

由此引發(fā)本文首先參照《立法法》規(guī)制授權(quán)立法的時間要素規(guī)范結(jié)構(gòu)，其可具體化為：一是特定事項授權(quán)的實施期限是否明確;二是授權(quán)實施是否需要遵循時限要求;三是授權(quán)到期之后如何處理。其中，授權(quán)期限是否存在上限，以及到期之后如何處理兩項問題當中都內(nèi)在包含了能否延期的課題。而現(xiàn)實當中，針對一批已經(jīng)到期的特定事項授權(quán)，第十二屆全國人大常委會期內(nèi)已經(jīng)做出五項延期決定，第十三屆全國人大常委會任期內(nèi)也已經(jīng)做出兩項（相關(guān)特定事項授權(quán)延期的名稱詳見表1）。在這里需要說明的是，第十三屆全國人大常委會期內(nèi)的兩次延期特定事項授權(quán)中，有一次實質(zhì)是特定事項授權(quán)經(jīng)歷一次延期、再次到期之后的二次延期，所以延期特定事項授權(quán)的總數(shù)仍然為6項。

上述特定事項授權(quán)延期的實例，為拓展研究特定事項授權(quán)“時間限制”的內(nèi)涵提供了比較豐富的現(xiàn)實樣本，同時為進一步明確《立法法》第13條特定事項授權(quán)的時間限制提供了可能。

綜上，筆者擬如此安排本文結(jié)構(gòu)：首先，目前《立法法》對于特定事項授權(quán)實施的期限界定過于籠統(tǒng)，應該在授權(quán)期限問題上適用明確性原則，特定事項授權(quán)實施應具有時間界限。這涉及特定事項授權(quán)的表達形式和實質(zhì)內(nèi)容兩個層面;其次，根據(jù)授權(quán)實施內(nèi)容難易程度的不同，實踐信息反饋的時間長短也不一致。有一些實施難度較大的授權(quán)必然會涉及延期問題，因此事關(guān)授權(quán)延期的一系列程序問題需要進一步深化，這是授權(quán)實踐操作層面的核心;最后，針對目前授權(quán)的規(guī)范不足，筆者從時效角度提出了彌補方案。

二、特定事項授權(quán)期限應符合授權(quán)明確性原則

明確性原則不僅應該適用于一般立法和立法授權(quán)行為，更應該符合明確性要求。具體來看，明確性對于特定事項授權(quán)的目的、對象、所涉法律及具體內(nèi)容、時間、地域等各項因素均產(chǎn)生作用。因此，特定事項授權(quán)的時間要素需要符合明確性原則，其具體內(nèi)涵應該包括：第一，授權(quán)期限在授權(quán)文本中的表達方式具有明確性，即授權(quán)機關(guān)在授權(quán)文本當中必須清晰地規(guī)定授權(quán)的實施期限;第二，授權(quán)的實施應該遵循一個具體的時間上限。本部分所涉及的特定事項授權(quán)環(huán)節(jié)，既包括首輪特定事項授權(quán)，也包括特定事項授權(quán)延期。

（一）特定事項授權(quán)的期限表達問題

特定事項授權(quán)的期限表述有四類方式：一是采取“相應調(diào)整在某年月日前試行”的到期方式;二是采取兩或三年的具體實施期限;三是采取諸如“改革措施成熟后，及時修法”的原則性規(guī)定;四是期限無明確規(guī)定、事實上的期限需結(jié)合相關(guān)立法活動確定。第一種和第二種方式直觀地體現(xiàn)出明確性的相關(guān)特征，第三種和第四種方式屬于附條件類型，不論是授權(quán)文本本身是否有關(guān)聯(lián)性規(guī)定，寄托于改革舉措的是否成熟又或者是立法銜接工作是否到位，均具有不確定性，且存在瑕疵。而針對這種在特定事項授權(quán)決定文本當中曾表現(xiàn)出的“不確定性”之瑕疵，現(xiàn)已有修正傾向。

特定事項授權(quán)延期文本當中對于期限采取了以下幾種表述方式：一是采取具體的“某年月日”的到期時間方式，表1中的特定事項授權(quán)延期1就屬于此類型;二是采取“一年”此類具體延期的實施期限，特定事項授權(quán)延期2就屬于此類型。以上兩種方式在特定事項授權(quán)文本當中已有制度原型;三是采取“延長的具體實施期限+延期結(jié)點”的二次強調(diào)模式，延期特定事項授權(quán)3、4、5屬于此類型;四是采用“重申初次實施期限+延長期限”的雙重期限模式，延期特定事項授權(quán)6即屬于此類型。很顯然，在這四種延期決定中的期限表述全部采取了清晰的時限界定模式，不存在期限無明確規(guī)定的類型。而在明確性強度上，僅明確時間跨度要相對弱于明確時間結(jié)點的表述方式，因為前者可為延期提供可操作的空間;同時，“雙保險”模式顯然在安全性方面要優(yōu)于單一模式。因此，四種延期表述方式當中，明確性強度的排列應該為類型三>類型一>類型四>類型二。

一項特定事項授權(quán)在實施期限的表述上具有明確性，其功能在于避免授權(quán)權(quán)限的籠統(tǒng)和概括，同時可以對該項特定事項授權(quán)實施具有上限進行形式保障，是特定事項授權(quán)“時間要素”之形式界限。比如，上述兩種“雙保險”模式既規(guī)定了延期的跨度又規(guī)定了授權(quán)延長的終止日期，或是既重申了特定事項授權(quán)的實施期限又明確了特定事項授權(quán)延長的實施期限，更是體現(xiàn)了授權(quán)決策者在延長授權(quán)期限時所采取的審慎態(tài)度。同時，全國人大憲法和法律委員會在《關(guān)于延長授權(quán)國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點期限的決定（草案）》審議結(jié)果的報告中提到，“有的常委委員提出，決定草案中‘試點期限延長至修改完善后的《中華人民共和國藥品管理法》施行之日的表述不夠明確，建議對試點延長的具體期限作出規(guī)定。建議將上述規(guī)定修改為：‘試點期限延長一年?！边@一修改細節(jié)也體現(xiàn)出延期特定事項授權(quán)決定在實施期限明確性問題上的重視。然而，這僅僅是理論層面的預設，實踐操作當中，屬于類型三的延期特定事項授權(quán)3雖然采取了明確性程度最高之期限表述形式，卻仍然進行了二次延期。因此，在授權(quán)期限問題上，僅明確期限之表達方式并不能保障時間要素的實質(zhì)內(nèi)涵，因此需要在時間明確性之其余面向上繼續(xù)探究。

（二）特定事項授權(quán)的時限設計問題

《立法法》第13條突出了三處時間要素，包括“一定期限內(nèi)”和兩處“暫時”。可見，特定事項授權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵當中首先強調(diào)的就是時限性。然而，規(guī)定特定事項授權(quán)的時限需要解決三個層面的問題：一是為什么要規(guī)定時限，特定事項授權(quán)時限“空白立法”的方式會帶來什么不利后果？二是時限應該規(guī)定為多長，以及規(guī)定該長度的時限的理由是什么？三是這個時限所針對的是特定事項授權(quán)的哪一實施環(huán)節(jié)，是否包括延期？

1.為什么要規(guī)定時限？

特定事項授權(quán)實施是否應有具體時限？這是授權(quán)期限明確性原則的另一個重要面向。從理論上看，時限是特定事項授權(quán)區(qū)別于法律修改的時間維度。特定事項授權(quán)之時限性使得自身處于效力待定之狀態(tài)，為“實踐證明可行則上升為法律修改之經(jīng)驗;不可行則恢復原本法律實施”提供了調(diào)試性空間。同時，從這一表述形式來看，授權(quán)地方試點先試先行乃是對法律修改進行對接，其作為法律修改的前置性步驟使得二者之間有諸多的相同點。學理上已經(jīng)注意到二者之間的關(guān)聯(lián)性，有學者直言，特定事項授權(quán)乃是一種具有試驗性和局部性的特殊法律修改行為。換言之，這種觀點認為特定事項授權(quán)乃是對法律修改行為在時間和空間二維元素予以變更。作為一種特殊的法律修改方式，無論其所涉及的法律內(nèi)容的多少，都既包括現(xiàn)在將所涉及的內(nèi)容全部或部分廢止，也包括將來的再恢復效力。也有觀點指出，特定事項授權(quán)與法律修改之間雖然難劃等號，但二者具有關(guān)聯(lián)性：前者有可能向后者進行轉(zhuǎn)化，或者說前者是后者的一種試驗形式，而這種試驗性就體現(xiàn)為時間維度上的“暫時性”。而法律修改一經(jīng)作出，即產(chǎn)生法律效力，這使得其區(qū)別于特定事項授權(quán)的非永久性?？梢?，在特定事項授權(quán)性質(zhì)是否屬于法律修改問題上，學理上雖有分歧，但形成的共識是暫時性的效力待定是特定事項授權(quán)無法與法律修改等同的特點。

然而，當前《立法法》第13條對于特定事項授權(quán)的規(guī)制僅限于抽象的“暫時性”“一定期限內(nèi)”，這就為實踐當中的特定事項授權(quán)文本在期限描述上采取不明確方式，以及延期行為提供了法律空間。而特定事項授權(quán)作為法治框架下的例外應當受限制，特定事項授權(quán)作為改革與法律沖突之適用問題，倘若變革失當，則會引致合法性缺失之大問題。申言之，特定事項授權(quán)使國家法律處于暫時調(diào)整或停止適用狀態(tài)，觸及《憲法》“社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”之內(nèi)涵，同時一項授權(quán)如果缺乏實質(zhì)性的期限約束，甚至會改變憲法對于立法權(quán)之分配格局，使得一些憲法沒有賦予立法權(quán)限的機關(guān)獲得實際上的立法權(quán)力。

從實踐操作來看，授權(quán)機關(guān)需要通過明確特定事項授權(quán)時限來加強對授權(quán)的監(jiān)督力度。《全國人大常委會2018年立法工作計劃》對當年到期的八項特定事項授權(quán)明確列出，這比較2016、2017兩年《立法計劃》當中僅對特定事項授權(quán)作宏觀安排而言，更加突出了授權(quán)機關(guān)對于授權(quán)工作安排的時間概念。同時，從特定事項授權(quán)實踐對于實施時限的需求來看，授權(quán)機關(guān)已經(jīng)表現(xiàn)出對于籠統(tǒng)授權(quán)的排斥性。例如，之前的全國人大法律委員會（2018年修憲更名為憲法與法律委員會）的委員們在審議被授權(quán)機關(guān)申請延期授權(quán)報告時，常常增加被授權(quán)機關(guān)期滿之后對授權(quán)機關(guān)作出報告的環(huán)節(jié)。由于終期報告是在基于系統(tǒng)總結(jié)，對試點的效果以及經(jīng)驗的可推廣性等問題作出預判，因此帶有很強的時效終止色彩，被授權(quán)機關(guān)的時間意識可以通過報告義務被大大加強。

因此，《立法法》第13條對于特定事項授權(quán)的非明確性規(guī)制不僅于學理上缺乏依據(jù)，同時也難以有效應對授權(quán)機關(guān)的現(xiàn)實需求。然而，即便是要對于《立法法》第13條做出實質(zhì)性期限約束，將“一定期限內(nèi)”的表述更替為一個合理的具體期限，也還需要回答，這個合理的期限具體是多長？規(guī)定這個期限的原因是什么？這個時限所針對的是特定事項授權(quán)的首輪實施、延期實施，還是總的實施期限？

2.時限應規(guī)定為多長？

特定事項授權(quán)實施的合理期限應該是多少？參考《立法法》第10條將授權(quán)立法的時限規(guī)定為五年的原因，在2015年《立法法》修改時的調(diào)研和審議過程中，不少地方、部門和專家都建議規(guī)定三年或五年的明確期限。應松年教授也強調(diào)，“現(xiàn)在修改為授權(quán)‘五年，是立法實踐經(jīng)驗的總結(jié)?！币虼?，一種可行的借鑒路徑是，通過對于授權(quán)實踐的經(jīng)驗總結(jié)，來為立法提供選擇性方案。筆者認為，我們可以考察實踐當中授權(quán)機關(guān)是如何遵循《立法法》第13條所規(guī)定的“一定期限內(nèi)”和“暫時性”，即對于那些已經(jīng)成功完成授權(quán)任務，或者是到期后恢復法律實施的授權(quán)進行時間統(tǒng)計，以此來作為授權(quán)期限的合理數(shù)值。

筆者對十五項已經(jīng)到期或即將到期的特定事項授權(quán)作了時限統(tǒng)計，一般簡單的授權(quán)1-3年即可完成試點經(jīng)驗積累;難度較大的授權(quán)需要通過延期加長期限，但從實踐來看，五年即為一次充分的試點時間。然而，即便是應該具化出一個合理的實施期限，也不意味著將其作為一個硬性標準強加于所有的特定事項授權(quán)。如果參照《立法法》第10條的第2款規(guī)定的“授權(quán)的期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外”，我們可以發(fā)現(xiàn)五年期限不是一個絕對不可逾越的界限，但書的規(guī)定為確有需要實施超越五年的授權(quán)提供了彈性空間。這是因為，每一個授權(quán)的具體內(nèi)容不同，實施的難易程度的不同會造成所需的時間不同，這也是表2的統(tǒng)計數(shù)據(jù)所可以反映出的另一個事實。以表1中的特定事項授權(quán)延期3為例，其在實施過程中遇到新的問題，土地制度改革與單純的行政審批制度等改革性質(zhì)不同，因此試點地區(qū)從制度設計、工作布置、實踐操作到效果反饋周期較長，以及法律修改銜接問題方面的因素均導致其實施期限比其他授權(quán)延期要長，所以其在第一次延期屆滿之后又進行了二次延期。

3.時限針對的是授權(quán)的哪一環(huán)節(jié)？

同時，授權(quán)實施要有一個明確的時限，這是指向特定事項授權(quán)實施的哪個環(huán)節(jié)？首輪特定事項授權(quán)和延期都應該具備明確性，這是當然的。但是，比照《立法法》第10條第2款的有關(guān)規(guī)定來看，五年的具體期限似乎是針對授權(quán)的首輪實施，但書條款并沒有規(guī)定逾越五年的授權(quán)應該遵循多長的期限。同時，結(jié)合第三款的規(guī)定來看，“被授權(quán)機關(guān)應當在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況……需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定?！奔床粌H可以有超越五年的授權(quán)，即便是需要遵循五年期限的授權(quán)，也可以進行延期，只要滿足相關(guān)的法律程序即可，而且對于延期也沒有具體的期限要求。

這種模式是否可以適用于特定事項授權(quán)？首輪授權(quán)需要遵循一般的時間上限，但可以有例外情形，關(guān)于這一點的分析前文已述。同時在授權(quán)延期環(huán)節(jié)規(guī)定不作具體的時限要求，其背后的邏輯在于關(guān)注到首輪授權(quán)與延期授權(quán)的目的不同。以特定事項授權(quán)為例，首輪授權(quán)要有時限是遵循明確性要求，避免籠統(tǒng)和概括性授權(quán)，防止授權(quán)成為特權(quán)，也是加強授權(quán)機關(guān)對受權(quán)機關(guān)監(jiān)督的方式;但授權(quán)延期是為了解決授權(quán)的實際問題，授權(quán)內(nèi)容千差萬別，實踐實施的難易程度大小也不一。而且特定事項授權(quán)的功能在于完善社會主義法律體系，及時為改革提供法治保障。即以于法有據(jù)的改革方式為法律修改提供試點經(jīng)驗。因此，當出現(xiàn)改革試點已經(jīng)取得實質(zhì)性進展但卻經(jīng)驗總結(jié)尚未成熟，此時由于時限而生硬停止不僅前功盡棄，而且也改變不了相關(guān)法律需要修改的現(xiàn)實;改革試點經(jīng)驗成熟但法律修改的配套工作銜接不力，此時停止授權(quán)則會產(chǎn)生“無法可依”的狀態(tài)。

因此，停止特定事項授權(quán)的理想狀態(tài)是試點在給定期限內(nèi)取得實質(zhì)性進展，已經(jīng)為修改法律探索出可行I生方案;退而求其次的是，通過試點的實踐證明，沒有探索出可行性方案而不得不恢復法律實施，因為相關(guān)法律不需要修改，或者是在很長時期內(nèi)都不具備修改的條件。上述情形均需要充分且必要的時間檢驗和證明，因此，首輪特定事項授權(quán)實施應該嚴格控制時間上限和授權(quán)延期不作硬性時限要求之間并不矛盾，二者之間不是排斥關(guān)系，只是功能不同使然。綜上，特定事項授權(quán)實施需要有時問上限，從實踐操作看，五年期限可以為有效容納授權(quán)實施提供充裕時間。但不應該過多限制所有的特定事項授權(quán)時間，對于難度大的授權(quán)應該提供延期可能，對于延期的時限不宜做具體的規(guī)范約束，但應該得到授權(quán)機關(guān)的批準。

三、特定事項授權(quán)延期的程序設計問題

如果說授權(quán)期限在表達方式上的明確性是授權(quán)期限原則之形式要件，那么授權(quán)期限本身則為其實質(zhì)要件。授權(quán)實施存有上限的內(nèi)涵必然會涉及“授權(quán)到期之后如何處理”這一子課題，而授權(quán)延期則是其核心內(nèi)涵。因此，涉及諸如是否可以延期，延期需要怎樣的程序：初次授權(quán)屆滿之前多長時間應該由被授權(quán)機關(guān)向授權(quán)機關(guān)進行申請，申請時是否要有一個延期的正當理由說明、是否要有授權(quán)機關(guān)的批準、是否要在延期當中及時反饋相關(guān)信息、延期屆滿后是否需要及時向授權(quán)機關(guān)報告，并如何處理等問題均應該納入考量范圍。除是否可以延期之外，上述關(guān)于特定事項授權(quán)延期的內(nèi)容可概括為授權(quán)延期的“正當程序”論。

（一）特定事項授權(quán)可否延期？

特定事項授權(quán)文本當中對于授權(quán)到期之后處理方案的通常表述是，“實踐證明可行，應修改和完善相關(guān)法律內(nèi)容;實踐證明不宜調(diào)整的，應該恢復有關(guān)法律規(guī)定的實施”。特定事項授權(quán)的任務在于對擬定修改的法律進行試驗性實施。立法的前后兩個階段重點不同，制定法律之前，要做好準備工作，授權(quán)試點就是解決這個問題的。所以無論是試點成功與法律修改的對接，還是試點失敗恢復法律實施，都不會造成法律銜接不到位的真空狀態(tài)。而特定事項授權(quán)延期不能視為一種獨立的處理到期授權(quán)的方式，只是由于試點經(jīng)驗成熟而法律修改的銜接工作沒有到位（例如特定事項授權(quán)涉及的法律的其他版塊同時需要被修改，但所安排的其他授權(quán)試點尚未成熟，因此出于統(tǒng)籌安排的考慮暫不修改）;亦或是法律明確需要被修改，但授權(quán)試點積累的經(jīng)驗取得進展卻有沒有完全成熟?？傊畬儆谔囟ㄊ马検跈?quán)與法律之間的銜接工作有一環(huán)節(jié)尚未到位，需要通過延期來繼續(xù)試探法律被修改的可行性。

上述內(nèi)容是筆者試圖從實踐的角度來說明，特定事項授權(quán)延期的功能決定了其存在和運行的必要性。但這種模式延長了例外狀態(tài)。參照國外的制度設計，其在授權(quán)試點實施期間屆滿前，會由議會根據(jù)評估報告以法律形式?jīng)Q定試點后果：或推廣試點措施，或終止，或要求于三年內(nèi)延長并修改原有方案。法國的試驗延期包含了三層內(nèi)涵：其一，試驗延長是試驗到期的正式處理方式之一;其二，延期是有明確的時限要求的;其三，延期需要附條件，且在法定期限內(nèi)無法正常終結(jié)試驗意味著試驗的原方案需要被修改，因此修改原有的試驗方案是延期的必要條件。我們雖然沒有必要照搬法國的制度內(nèi)容，但卻可以借鑒其制度邏輯，即試驗到期后的三種可選方式當中，延期比推廣和終止的要求更為嚴格：除有時限之外，還需要附條件并修改原有方案。

對比我國《立法法》第13條對特定事項授權(quán)延期的規(guī)定，尚顯闕如?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定，“被授權(quán)機關(guān)應當在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況……需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定。”這說明授權(quán)立法制度當中，延期需要通過事前六個月申請、相關(guān)意見說明，以及授權(quán)機關(guān)批準決定三個環(huán)節(jié)才能成立，這是特定事項授權(quán)可以充分參照的制度模式。筆者在下文擬對特定事項授權(quán)延期進行程序設計，增強其實踐的正當性。

（二）特定事項授權(quán)延期需履行報告義務

特定事項授權(quán)延期決定作出之前，被授權(quán)機關(guān)需要通過申請延期授權(quán)報告來獲取延期的法律依據(jù)。延期屆滿之后，需要通過履行終期報告義務為授權(quán)機關(guān)提供終結(jié)方案。同時在期間內(nèi)，還可以通過履行中期報告義務，使地方施行授權(quán)決定存在的難點與所積累的經(jīng)驗及時傳給中央，以便調(diào)整原有授權(quán)方案，進而預先展開相關(guān)法律的修改，做到有效消弭授權(quán)機關(guān)與受權(quán)機關(guān)之間的信息一權(quán)力結(jié)構(gòu)不對稱的問題?？梢妶蟾媪x務在延期授權(quán)實施的過程當中貫穿始終：既是其起點，又是其中點，更是其終點。

1.起點要件：特定事項授權(quán)延期始于授權(quán)機關(guān)批準延期決定

改革應該遵循先“變法”后“變革”的邏輯，因此一項試點的實施應始于授權(quán)法律依據(jù)，而該項授權(quán)如要延期，則首先要有延長特定事項授權(quán)的決定。由于特定事項授權(quán)會對國家法制統(tǒng)一性產(chǎn)生影響，因此必須在實體內(nèi)容上對授權(quán)行為進行限制，特定事項授權(quán)延期自然在此范圍之內(nèi)?；诖?，被授權(quán)機關(guān)在申請延期的草案說明中應當對為什么要進行延期進行論證和理由說明。同時，再次參考《立法法》第十條規(guī)定，“被授權(quán)機關(guān)……需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定”，“提出相關(guān)意見”意味著向授權(quán)機關(guān)說明理由是授權(quán)機關(guān)批準延期決定的先決性條件，對此特定事項授權(quán)雖未在第13條中作出相關(guān)規(guī)定，但應該參照，并且實踐中也被當做法律義務執(zhí)行。

例如，表1六項特定事項授權(quán)提供的延期說明理由可大致概括為“試點經(jīng)驗的尚未成熟”。比如特定事項授權(quán)延期1的必要性說明即為“一是政府監(jiān)管體系和手段有待完善;二是法律責任主體和各方職責關(guān)系尚待厘清;三是行業(yè)組織自身建設亟待加強”，特定事項授權(quán)延期2的即為“一是缺乏事實審和法律審區(qū)分的有效機制;二是全面實行隨機抽選難度較大且不盡合理;三是大合議庭陪審機制有待進一步完善”。雖然上述理由由于試點專業(yè)領域不同而存在差異，但核心均是試點工作仍處于不斷探索、逐步完善的階段，改革經(jīng)驗的積累尚需時間。

被授權(quán)機關(guān)申請?zhí)囟ㄊ马検跈?quán)延期的正當性原因主要有：（一）為相關(guān)領域的改革進一步深化積累經(jīng)驗，“適當延長試點期限有利于同上述改革有效銜接”，此乃“改革關(guān)聯(lián)”之授權(quán)試點延長。表1中特定事項授權(quán)延期1、2、3、4、5均屬于此類型;（二）在注重授權(quán)試點經(jīng)驗積累的同時，注重與相關(guān)法律修改工作的相協(xié)調(diào)。特定事項授權(quán)延期6以及特定事項授權(quán)延期3的二次延期決定就屬于此類型，這可以歸結(jié)為“立法銜接”之授權(quán)試點延長。從上述各項授權(quán)延期原因的分類比重來看，改革關(guān)聯(lián)屬性幾乎全部占據(jù)。這是由于本身《立法法》第13條的立法目的就是“根據(jù)改革發(fā)展的需要”，特定事項授權(quán)就是“憲法中改革開放的基本國策和不斷完善社會主義的各項制度任務的具體展開”。而同時兼顧立法的銜接則是因為“在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”之功能就在于通過增加授權(quán)試點實施的時間長度來強化特定事項授權(quán)積累修法經(jīng)驗的效能，以此協(xié)調(diào)特定事項授權(quán)和法律修改之間的權(quán)能配置：授權(quán)實施的期限越長，其功能發(fā)揮就越接近法律修改，但只要受到時效約束，其功能就只會不斷接近法律修改但卻永遠不能與之混同。以此，全國人大通過特定事項授權(quán)這一試錯機制在經(jīng)驗不足的的情況下降低了立法風險。

綜上，無論是延期的正當性原因說明，還是延期的必要性理由闡述，其目的都在于向授權(quán)機關(guān)申請繼續(xù)實施授權(quán)。簡言之，這個環(huán)節(jié)當中，申請延期是手段，而授權(quán)機關(guān)批準是目的。而通常在授權(quán)機關(guān)作出是否批準延期之前，全國人大憲法與法律委員會有權(quán)進行實質(zhì)性審查。考察憲法與法律委員會對六項延期申請報告的審查結(jié)果，有以下幾種類型：一是授權(quán)性質(zhì)和名稱的更改。比如，延期決定1在經(jīng)法律委員會審查時，有些常委委員提出，決定草案不宜采取繼續(xù)授權(quán)的方式，可針對授權(quán)決定首輪到期后如何處理作出規(guī)定。據(jù)此，延期決定的性質(zhì)和名稱都發(fā)生了根本性的變化;二是對授權(quán)延期到期后的法律后果更改。例如，延期決定1在審查時，針對被授權(quán)機關(guān)在申請延期報告中沒有給出明確的到期處理方案，有些常委委員提出，增加“對實踐證明可行的，由國務院在兩年內(nèi)提出修改法律的議案，未提出的，恢復施行有關(guān)法律規(guī)定”的具體規(guī)定，這就使得授權(quán)延期屆滿后的處理方式十分明確;三是改變時間表述。比如增加了決定施行日期的規(guī)定，延期決定1在審查時就增加了這一規(guī)定。又比如變更實施期限的表達方式，延期決定2、6就屬于這一類型;四是針對申請延期決定當中缺乏報告義務事項，增加具體的報告環(huán)節(jié)，例如延期決定2、3;五是簡化授權(quán)延期的目的表述，例如延期決定2。而通常經(jīng)過上述法律委員會的實質(zhì)性內(nèi)容更改之后，延期申請報告的合法性大大加強，授權(quán)機關(guān)一般都予以批準通過。

2.中點評估：調(diào)試授權(quán)方案的有效工具

現(xiàn)實當中，特定事項授權(quán)決定當中已經(jīng)有一部分作出了中期報告，這為被授權(quán)機關(guān)接受授權(quán)機關(guān)的監(jiān)督并與之交流提供了良好的平臺。現(xiàn)實當中，雖然尚未出現(xiàn)在特定事項授權(quán)延期實施期間的中期報告，但在理論上，授權(quán)延期仍然屬于授權(quán)中的一部分，因此延期特定事項授權(quán)的中期報告也可視為特定事項授權(quán)實施的中期報告。因此，本文以現(xiàn)有的中期報告為樣本進行分析，以此為授權(quán)延期的中期報告提供參照。

已有的中期報告大多包括“試點工作開展情況和初步成效”“試點工作面臨的問題和困難”以及“進一步推進試點工作的措施和建議”三塊內(nèi)容。其功能在于通過預先評估特定事項授權(quán)實施情況來及時調(diào)整授權(quán)方案中的不足之處，以此為授權(quán)終結(jié)的處理方案提供價值預判。這可以使得特定事項授權(quán)與立法工作之間得到更加順暢的銜接，避免出現(xiàn)特定事項授權(quán)應該終結(jié)但由于立法工作銜接不到位而不得不選擇繼續(xù)授權(quán)延期。以特定事項授權(quán)延期6為例，被授權(quán)機關(guān)在申請延期時就提出，“考慮到《中華人民共和國藥品管理法（修正草案）》內(nèi)容較多，審議需要一定時間，為做好試點工作和修法工作的銜接，需要將藥品上市許可持有人制度試點期限延長至修改完善后的《中華人民共和國藥品管理法》施行之日”。這就說明該次特定事項授權(quán)延期并非是因為授權(quán)內(nèi)容有誤或是實施方式不當，而是由于特定事項授權(quán)與相關(guān)法律修改之間的銜接工作不到位，因此為避免出現(xiàn)“無法可依”而選擇授權(quán)延期。因此，中期報告雖然未必如延期申請報告以及終結(jié)報告一樣屬于必然履行之報告義務，但其可對整項授權(quán)的進展進行調(diào)試，并可對授權(quán)終結(jié)不再延期予以預設保障。

3.時限終點要件：延期屆滿需及時履行總結(jié)特定事項授權(quán)經(jīng)驗之報告義務

特定事項授權(quán)的終期報告義務是指，由于暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定通常是試驗性措施，是為全面深化某一領域的改革積累實踐經(jīng)驗。因此，授權(quán)實施的期限屆滿，就應及時總結(jié)和評估授權(quán)實施的效果，并進行相應處理。這雖然并未規(guī)定在《立法法》第13條本身的規(guī)范當中，但現(xiàn)實當中已經(jīng)成為一種慣例。

六項特定事項授權(quán)延期當中，又有四項到期。其中，除了特定事項授權(quán)延期1尚未找到與其相關(guān)的總結(jié)報告外，其余三項均有明確的終期報告內(nèi)容。從報告時期看，特定事項授權(quán)延期2的報告僅于授權(quán)延期終結(jié)點的兩天前作出，特定事項授權(quán)延期3和4僅于授權(quán)延期終結(jié)點八天前作出。在時差要求上略顯寬松，這就沒有為繼續(xù)授權(quán)或者制定有關(guān)法律留出工作時間，從而無法避免授權(quán)期限屆滿出現(xiàn)法律適用出現(xiàn)真空的情形。然而，這樣做卻似乎仍然不會影響授權(quán)與立法之間的銜接工作。以延期特定事項授權(quán)2為例，雖然其終結(jié)報告是在2018年4月25日作出，但早在2017年12月22日，周強院長就在《陪審員法》的草案說明中指出，“在總結(jié)改革試點經(jīng)驗的基礎上，制定專門的人民陪審員法?！笨梢娫谔囟ㄊ马検跈?quán)與立法銜接的任務安排上，相關(guān)決策主體是有十分強烈的統(tǒng)籌意識的，由于在特定事項授權(quán)終結(jié)之前相關(guān)的立法銜接任務早已有序開展，因此何時作出終期報告似乎并無硬性要求;而按照慣例，被授權(quán)機關(guān)往往選擇于特定事項授權(quán)終結(jié)前最近的那次全國人大常委會會議召開時間點作終結(jié)報告。

從終結(jié)報告的內(nèi)容來看，主要涉及“改革試點的基本情況和主要成效”“改革試點授權(quán)中涉及的重點難點問題”以及“下一步工作安排”三個方面的內(nèi)容板塊。其中，既包含授權(quán)試點的基本成效（主要涉及對授權(quán)的初次實施以及延期特定事項授權(quán)的情況介紹，授權(quán)實施的開展情形以及取得的相關(guān)成果展示）;也包含授權(quán)試點實施的重點難點問題，對于實踐當中的“瓶頸”難題和改革主要矛盾和矛盾的主要方面進行充分總結(jié)，為改革政策的及時調(diào)整和立法工作的有效開展積累實質(zhì)性經(jīng)驗;還包含下一步的工作安排，即授權(quán)延期到期后如何處理的相關(guān)建議。因此總結(jié)報告內(nèi)容與授權(quán)二次到期之后如何處理緊密相關(guān)，是授權(quán)機關(guān)最終作出授權(quán)終結(jié)處理方案的重要參考。

綜上，特定事項授權(quán)延期的相關(guān)程序基本以報告義務貫穿始終：被授權(quán)機關(guān)于授權(quán)實施初次到期之前作出申請延期的報告，并在其中充分說明延期的正當性理由，并通過憲法與法律委員會的審查報請授權(quán)機關(guān)批準方能實施;而在授權(quán)延長的實施過程中，被授權(quán)機關(guān)須在必要時對授權(quán)實施的相關(guān)情況作出反饋，如有必要，授權(quán)決策機關(guān)及時調(diào)整改革政策和授權(quán)方案的內(nèi)容，做好其與立法工作之間的銜接工作以及預先有效控制立法風險;最后，在特定事項授權(quán)延期屆滿之時，被授權(quán)機關(guān)應該對整項授權(quán)的實施作出綜合性的評價，這是授權(quán)機關(guān)處理授權(quán)到期方案的參考標準。

（三）二次到期之后如何處理？

在被授權(quán)機關(guān)作特定事項授權(quán)延期的終期報告之后，對授權(quán)延期屆滿應該如何處理？現(xiàn)實當中對于延期特定事項授權(quán)再次到期之后的處理方式，已經(jīng)衍生出十分豐富的實踐方案，具體呈現(xiàn)出三種邏輯可能性：

其一，是采取修法進路。特定事項授權(quán)延期1在二次到期之后采取了授權(quán)終結(jié)、修改相應法律的方式，這是特定事項授權(quán)積累法律修改經(jīng)驗成功的正常進路。同時需要特別探討的是，一般認為《立法法》第十三條所采取的特定事項授權(quán)方式所對應和銜接的立法工作是修法模式而非法律制定模式。但是，在特定事項授權(quán)延期2屆滿之前，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議于2018年4月27日通過了與其具有高度關(guān)聯(lián)性的《中華人民共和國人民陪審員法》。因此，這種模式似乎打破了特定事項授權(quán)只能與法律修改工作進行銜接的理論預設，而創(chuàng)設了“特定事項授權(quán)一法律制定”模式這一新路徑;

其二，是恢復相關(guān)法律的實施工作。特定事項授權(quán)延期4二次到期之后，由于宅基地“三權(quán)分置”整體改革方案當時仍在研究中，原先的授權(quán)試點事項擬納入宅基地“三權(quán)分置”改革中統(tǒng)籌考慮。2018年12月31日后，《物權(quán)法》第184條和《擔保法》第37條相關(guān)規(guī)定恢復施行。在宅基地“三權(quán)分置”改革取得實質(zhì)性進展的基礎上，再視隋考慮《物權(quán)法》《擔保法》修改問題⑧。亦即在授權(quán)到期之后采取了恢復原本所暫時調(diào)整和停止適用的相關(guān)法律實施的同時，以內(nèi)容變更的方式延續(xù)原本授權(quán)內(nèi)容的期限;

其三，是特定事項授權(quán)二次延期方式。特定事項授權(quán)延期3在二次到期之后，“為了更好總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點經(jīng)驗，做好與土地管理法修改工作的銜接，再次延長授權(quán)國務院在部分地方暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的期限，是必要的”，因此再次采取了延期特定事項授權(quán)實施期限的措施。同時，前述的授權(quán)變更延長也可歸結(jié)為此類模式。而無論基于法律邏輯，亦或是由于特定事項授權(quán)的法律調(diào)整或停止適用行為對于國家法制統(tǒng)一所造成的損害來看，特定事項授權(quán)延長均應有所限制。同時，據(jù)前所述，特定事項授權(quán)到期多數(shù)采取法律修改或恢復法律實施的“二選一”處理模式，似乎在邏輯上不存在再次延期之可能性，特定事項授權(quán)延期本身也不宜單獨為一種處理方式。

特定事項授權(quán)延期問題上，可否延期是前提問題;基于特定事項授權(quán)的功能，對于確有需要的延期應該予以肯定。報告義務是特定事項授權(quán)延期的基本程序，也是延期存在的正當性基礎。在履行終期報告之后，授權(quán)機關(guān)應該根據(jù)報告內(nèi)容決定是否修改法律還是恢復法律實施，而不應再次延期。

四、結(jié)語

綜上所述，針對目前特定事項授權(quán)實踐當中存在的籠統(tǒng)授權(quán)和授權(quán)延期現(xiàn)象，其首先源于《立法法》第十三條當中對特定事項授權(quán)缺乏明確的時限規(guī)制。特定事項授權(quán)期限應該符合明確性原則的要求，這不僅包括期限的表述具有明確性，還包括授權(quán)的實施要有具體的時間上限。同時涉及授權(quán)延期問題時，不僅應看到授權(quán)實施的難易程度不同決定了所有的特定事項授權(quán)難以遵循同一個時間標準，也應該看到特定事項授權(quán)的功能在于為法律修改提供前期經(jīng)驗，因此應該允許授權(quán)延期。但特定事項授權(quán)延期必須遵循報告義務的程序要求，并在延期屆滿之后在修改法律和恢復法律實施當中選擇終結(jié)方案，不宜再次隨意延期。上述內(nèi)容分別從特定事項授權(quán)期限的表達形式（即授權(quán)期限表達問題）、實質(zhì)內(nèi)容（即特定事項授權(quán)的時限設計問題）、實踐操作（即特定事項授權(quán)的程序設計問題）三個層面揭示了特定事項授權(quán)時間要件的內(nèi)涵。

簡言之，特定事項授權(quán)是促進社會主義法律體系的規(guī)范形成和完善之有效進路。出于完善法治的需要，建議在時間要素上形成明確性的規(guī)范，確保此種方式在形式和實質(zhì)雙重意義上于法有據(jù)。對此，宜在《立法法》第13條中增加兩款，作為第2款和第3款，并參照《立法法》第10條形式對前款內(nèi)容作出時效之約束：

授權(quán)決定應當明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應當遵循的原則等。前款規(guī)定之授權(quán)期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。

被授權(quán)機關(guān)應當在授權(quán)期限屆滿前，向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況。實施期限屆滿，實踐證明授權(quán)試點經(jīng)驗成熟的，應該提出修改有關(guān)法律的意見;需要繼續(xù)授權(quán)的，應當充分說明延期事由，提出繼續(xù)實施的意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定;實踐證明不宜調(diào)整或停止適用的，應該恢復相關(guān)法律在全國范圍實施。