運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)我國(guó)塑料污染治理的建議

曹磊 王璟

（中環(huán)聯(lián)合認(rèn)證中心，北京 100029）

塑料污染問(wèn)題已經(jīng)成為全球性環(huán)境問(wèn)題，引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署最新發(fā)布的第六期《全球環(huán)境展望》中顯示，塑料垃圾具有顯著的規(guī)模性，存在于全球的所有海洋和所有深度，成為入侵物種和其他污染物遷移的載體，造成重大的生態(tài)影響。

塑料和微塑料是塑料垃圾污染的主要來(lái)源。塑料主要包括聚乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯、聚苯乙烯等高分子化合物等；微塑料是尺寸為幾微米到幾毫米的微型塑料顆粒，常被用于個(gè)人護(hù)理和化妝品產(chǎn)品中。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止全球共生產(chǎn)塑料達(dá)83億噸，其中只有9%被回收，12%被焚燒，剩下的79%被填埋或者被遺棄在不受控制的環(huán)境中。廢棄塑料中大約有10%通過(guò)各種途徑最終匯入海洋，約占海洋垃圾的60-80%，局部地區(qū)甚至高達(dá)90%～95%，預(yù)計(jì)至2025年，排入海洋中塑料垃圾量將高達(dá)2.5億噸[1]。

報(bào)告顯示，每年海洋塑料垃圾產(chǎn)生數(shù)量約800萬(wàn)噸，其中80%來(lái)自陸地來(lái)源[2]。

報(bào)告還提出改善廢棄物管理是減少塑料垃圾入海的最緊迫的短期解決辦法；同時(shí)強(qiáng)調(diào)需要采用生命周期方法，通過(guò)改善各級(jí)治理、在行為和制度上做出改變、減少生產(chǎn)和使用塑料所帶來(lái)的塑料污染、增加回收和再利用來(lái)尋求長(zhǎng)遠(yuǎn)解決辦法。報(bào)告建議加強(qiáng)各國(guó)際機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作，推動(dòng)達(dá)成全球協(xié)定，以全面和綜合的方式應(yīng)對(duì)塑料垃圾和微塑料的問(wèn)題。

一、全球塑料污染治理的國(guó)際機(jī)制

（一）全球合作

具有許多處理海洋垃圾和塑料污染的全球框架協(xié)議。其中，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署編制的清單包括56項(xiàng)有關(guān)決議、決定和協(xié)議，共38份技術(shù)報(bào)告，比如巴塞爾公約、斯德哥爾摩公約等[3]。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署自2011年起開(kāi)始持續(xù)關(guān)注塑料污染。先后在第一屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)（UNEA-1）通過(guò)了“海洋塑料廢棄物和微塑料”決議，在第二屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)（UNEA-2）進(jìn)一步從國(guó)際法規(guī)和政策層面推動(dòng)海洋微塑料的管理和控制；在第四屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)（UNEA-4）就海洋塑料污染，聲明表示各方將致力于解決不可持續(xù)性的塑料使用和處理，到2030年前顯著減少一次性塑料產(chǎn)品的生產(chǎn)與使用。

（二）區(qū)域合作

已有18個(gè)區(qū)域設(shè)立了海洋塑料廢棄物的合作管控計(jì)劃，部分協(xié)議還具有一定法律約束力[3]。例如，《巴塞羅那公約》在2013年通過(guò)了地中海海洋垃圾管理區(qū)域計(jì)劃，該計(jì)劃第9條包括關(guān)于陸源和海源的措施，要求采用自愿性財(cái)政和經(jīng)濟(jì)手段以減少塑料廢棄物。

2008年簽署的《東亞海洋垃圾行動(dòng)計(jì)劃》包括來(lái)自柬埔寨、印度尼西亞、韓國(guó)、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)和中國(guó)的簽署國(guó)，共同增強(qiáng)對(duì)海洋垃圾的行動(dòng)。

歐盟2018年發(fā)布《塑料戰(zhàn)略》，提出歐盟塑料循環(huán)經(jīng)濟(jì)愿景，以改變歐洲產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、使用和回收方式。

該戰(zhàn)略的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)是到2030年使歐盟市場(chǎng)上的所有塑料包裝可回收；提出專門針對(duì)一次性塑料的立法倡議，禁止某些產(chǎn)品中使用塑料材料；指出應(yīng)設(shè)立標(biāo)簽和制定標(biāo)準(zhǔn)，建立明確的可生物降解塑料的監(jiān)管框架；針對(duì)海洋塑料垃圾，分別對(duì)漁業(yè)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和船舶廢棄物提出了生產(chǎn)者責(zé)任延伸和設(shè)施管理的立法建議。

（三）國(guó)家自主行動(dòng)

各個(gè)國(guó)家減少塑料污染的措施主要側(cè)重于改變行為的方法，比如禁令和稅收。已有60多個(gè)國(guó)家的政府發(fā)布了塑料袋和泡沫塑料產(chǎn)品的法規(guī)，而且這些法規(guī)的數(shù)量還將增加。

其中，比較普遍的做法是在法規(guī)中規(guī)定禁止使用塑料袋、征收塑料袋使用稅、或者規(guī)定塑料袋的厚度。減少微塑料的措施則主要包括預(yù)防計(jì)劃，許多國(guó)家采用了2-3年分階段的方法，比如在某些化妝品中禁用[3]。

二、我國(guó)塑料污染及治理現(xiàn)狀

我國(guó)是全球最大的塑料生產(chǎn)國(guó)之一，產(chǎn)量約占全球塑料總產(chǎn)量25%。我國(guó)的塑料污染問(wèn)題主要集中在塑料餐盒、袋與其他塑料包裝以及農(nóng)業(yè)塑料薄膜幾個(gè)方面。隨著電子商務(wù)的興起，來(lái)自于快遞、快餐等行業(yè)的塑料包裝迅猛增長(zhǎng)，給塑料垃圾的污染防治帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)快遞業(yè)塑料袋總使用量約147億個(gè)，其中快遞直接使用塑料袋數(shù)量約68億個(gè)；2017年，我國(guó)快遞業(yè)務(wù)量突破400億件，年產(chǎn)800萬(wàn)噸快遞垃圾。急劇增長(zhǎng)的塑料包裝使用量給塑料垃圾污染防治帶來(lái)巨大的壓力[4]。

我國(guó)高度重視塑料污染治理，自20世紀(jì)90年代始，相繼出臺(tái)政策法規(guī)，取得了一定的效果。1995年頒布《中華人民共和國(guó)固體廢物污染防治法》；2001年由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于立即停止生產(chǎn)一次性發(fā)泡塑料餐具的緊急通知》（簡(jiǎn)稱“禁塑令”）；2007年發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》（簡(jiǎn)稱“限塑令”）；2007年由原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布《廢塑料回收與再生利用污染控制技術(shù)規(guī)范》；《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。

我國(guó)原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《環(huán)境保護(hù)綜合名錄（2017年）》將“添加塑料微珠的化妝品和清潔用品”“塑料微珠添加劑”列入“高污染、高環(huán)境危險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄。2018年發(fā)布實(shí)施強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》對(duì)于減少農(nóng)田“白色污染”具有重要意義。

在廢舊塑料方面，2012年，原環(huán)境保護(hù)部、發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《廢塑料加工利用污染防治管理規(guī)定》，嚴(yán)格禁止不負(fù)責(zé)任的廢料再生加工。2017年，發(fā)布《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》提出，在2017年年底前，禁止進(jìn)口生活來(lái)源廢塑料，2019年禁止進(jìn)口工業(yè)來(lái)源廢塑料。2018年，工信部發(fā)布施行《廢塑料綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》，對(duì)行業(yè)新建、已建的三大重點(diǎn)類型企業(yè)在廢塑料處理能力上提出要求。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)施“限塑令”政策之前，我國(guó)日使用約30億個(gè)塑料袋，每年處理超過(guò)300萬(wàn)噸的塑料袋。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與實(shí)施前（2008年4月）相比，“限塑令”的實(shí)施（2008年11月）使塑料袋使用量減少了49%，多數(shù)的連鎖雜貨店、購(gòu)物中心和便利店實(shí)行了對(duì)塑料購(gòu)物袋收取費(fèi)用[5]。總體而言，“限塑令”實(shí)施取得了相應(yīng)的進(jìn)展。

三、我國(guó)塑料污染防治的問(wèn)題剖析

塑料污染具有多種來(lái)源和途徑，是一個(gè)復(fù)雜的世界難題。我國(guó)自開(kāi)始實(shí)施“限塑令”、“禁塑令”以來(lái)，通過(guò)行政手段，在一開(kāi)始的一定程度上對(duì)污染控制起到了一些作用，鑒于政策對(duì)不同消費(fèi)者群體、地區(qū)和購(gòu)物場(chǎng)所中的不同影響，始終無(wú)法從根本上解決塑料污染問(wèn)題。

（一）法律法規(guī)尚不夠完善

我國(guó)針對(duì)塑料污染管理的立法，主要表現(xiàn)在，首先，相關(guān)內(nèi)容宏觀要求多，執(zhí)行層面少；定性要求多，定量測(cè)量少；其次，源頭控制要求少，末端控制多，缺少全生命周期的管理思路，比如2013年5月1日，國(guó)家發(fā)改委將一次性發(fā)泡塑料餐具從《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的淘汰類目錄中刪除，一次性發(fā)泡餐具與之前“禁塑令”的要求前后不一致等；最后，在法律中對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的倡導(dǎo)以及對(duì)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用還需要加強(qiáng)和完善。

（二）現(xiàn)有法律法規(guī)的監(jiān)管工作尚需加強(qiáng)

由于塑料制品生產(chǎn)企業(yè)布局分散，塑料的使用分布到各個(gè)方面，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)要求的執(zhí)行率與預(yù)期相比還有較大差距。例如一次性發(fā)泡塑料餐具在2001年就被禁止，但實(shí)際上仍然有大量的使用。

“限塑令”實(shí)施后，一方面，隨著時(shí)間增加，在消費(fèi)者逐步適應(yīng)了塑料袋的收費(fèi)價(jià)格后，塑料袋的使用量也得到回升；另一方面，在一些大城市的小商小販，或者是二三線城市的小商場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、廣大農(nóng)村地區(qū)等，塑料袋仍然免費(fèi)提供，還缺乏監(jiān)管，這也從客觀上降低了“限塑令”的權(quán)威性。

（三）替代技術(shù)尚有待大力推進(jìn)

塑料的降解技術(shù)一直得到政策的支持和鼓勵(lì)，目前應(yīng)用較廣泛的主要有光降解、生物降解、光/生物雙降解和全降解，但是在實(shí)際應(yīng)用領(lǐng)域，還存在著可降解塑料良莠不齊，消費(fèi)者不易識(shí)別，產(chǎn)品難于推廣的問(wèn)題。

例如，在生產(chǎn)階段，由于可降解材料原料成本高，生產(chǎn)工藝復(fù)雜、批量小以及利潤(rùn)過(guò)低，限制了規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化；在使用階段，可降解塑料還存在著成本相對(duì)較高，并且使用性能也不完善的現(xiàn)象。

四、對(duì)策和建議

（一）制定國(guó)家塑料污染防治專項(xiàng)計(jì)劃

加強(qiáng)塑料污染治理頂層設(shè)計(jì)，參考國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，吸收國(guó)際治理經(jīng)驗(yàn)，借鑒歐盟塑料戰(zhàn)略的要求和機(jī)制，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，制定和實(shí)施我國(guó)塑料污染防治計(jì)劃和方案，對(duì)一次性塑料、微塑料、再生塑料等在回收處理方面提出具體的目標(biāo)要求，通過(guò)制定完善的法律、法規(guī)、條例和要求，對(duì)關(guān)鍵控制行業(yè)、控制領(lǐng)域、控制區(qū)域確立具體的控制目標(biāo)和控制標(biāo)準(zhǔn)，并開(kāi)展有效的監(jiān)督和測(cè)量。

（二）建立政府間跨部門橫向協(xié)作機(jī)制

塑料污染防治涉及到經(jīng)濟(jì)中的許多部門，從生產(chǎn)、流通到廢棄、回收部門，都對(duì)塑料污染負(fù)有不同程度的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)因素、消費(fèi)者行為、技術(shù)變革和政治決策都將發(fā)揮不同程度的作用，解決塑料污染需要運(yùn)用不同的政治決策、經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)方法。建立政府間橫向合作機(jī)制，形成以生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)監(jiān)管共同治理的局面。

（三）推行我國(guó)塑料綠色循環(huán)市場(chǎng)機(jī)制

基于全生命周期管理，通過(guò)源頭控制，建立塑料制品的循環(huán)再利用體系，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策，形成和促進(jìn)塑料行業(yè)綠色價(jià)值鏈的正反饋系統(tǒng)。

這包括，推進(jìn)生產(chǎn)者的責(zé)任延伸機(jī)制，在塑料包裝行業(yè)實(shí)施開(kāi)展生態(tài)設(shè)計(jì)、使用再生原料、規(guī)范回收利用和加強(qiáng)信息公開(kāi)；進(jìn)一步鼓勵(lì)可降解產(chǎn)品及回收技術(shù)的研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證和標(biāo)識(shí)，在政府綠色采購(gòu)中增加塑料替代產(chǎn)品和替代技術(shù)，推進(jìn)可降解技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化、應(yīng)用化和規(guī)?；?；高度重視塑料廢棄材料的無(wú)害化焚燒處理設(shè)施及技術(shù)的開(kāi)發(fā)研究；充分運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策機(jī)制，探索將塑料污染治理同企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)、資源綜合利用稅收政策和環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)相互掛鉤和結(jié)合；探討創(chuàng)新塑料廢棄物回收處理的商業(yè)模式，對(duì)綠色消費(fèi)行為、綠色包裝產(chǎn)品、回收處理行業(yè)等進(jìn)行補(bǔ)貼，刺激形成綠色循環(huán)的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。

（四）開(kāi)展試點(diǎn)示范總結(jié)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

結(jié)合《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，選擇具有一定基礎(chǔ)的城市開(kāi)展綠色塑料循環(huán)系統(tǒng)機(jī)制建設(shè)的試點(diǎn)工作。選擇具有一定基礎(chǔ)的城市，著力開(kāi)展廢棄塑料再生資源回收的補(bǔ)貼試點(diǎn)，刺激生產(chǎn)者和使用者回收塑料廢棄物；研究建立以固體廢物減量化和循環(huán)利用率為核心指標(biāo)的“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，并與城市的綠色發(fā)展指標(biāo)體系銜接融合。

結(jié)合流通行業(yè)需求，開(kāi)展綠色包裝研究和試點(diǎn)工作，開(kāi)展綠色物流、綠色郵政的研究和試點(diǎn)工作，從包裝減量化、包裝分類回收處理系統(tǒng)方面著手建立和形成流通領(lǐng)域塑料綠色循環(huán)的市場(chǎng)機(jī)制。

（五）引導(dǎo)培育綠色生產(chǎn)生活方式

在塑料、包裝行業(yè)不斷培育綠色生產(chǎn)方式，通過(guò)教育、宣傳、培訓(xùn)和倡議，倡導(dǎo)生產(chǎn)者更新包裝理念，“瘦身”過(guò)度包裝。

開(kāi)展塑料污染及正確使用包裝制品的主題活動(dòng)，提高公眾對(duì)塑料污染嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)和認(rèn)知；通過(guò)公眾參與，促進(jìn)消費(fèi)者減少一次性塑料制品的使用；開(kāi)展全民環(huán)保教育，逐步培育綠色生活方式，引導(dǎo)消費(fèi)者樹(shù)立適度消費(fèi)和健康消費(fèi)的觀念。

（六）積極參與塑料污染的國(guó)際治理工作

不斷跟進(jìn)國(guó)際公約制定進(jìn)展，充分利用環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作平臺(tái)參與國(guó)際公約制定工作，及時(shí)吸收國(guó)際塑料污染治理的理念、機(jī)制和方法，結(jié)合國(guó)情開(kāi)展研究和實(shí)踐。

同時(shí)，總結(jié)提煉我國(guó)塑料污染治理的技術(shù)成果和市場(chǎng)實(shí)踐，借助我國(guó)“一帶一路”及“亞太經(jīng)合組織”的環(huán)境合作平臺(tái)，開(kāi)展我國(guó)塑料污染治理的技術(shù)輸出、技術(shù)交流，包括替代產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)、認(rèn)證；包裝行業(yè)綠色再生技術(shù)；物流運(yùn)輸行業(yè)的綠色采購(gòu)等，積極參與塑料污染的國(guó)際治理工作。