“放管服”改革背景下地方本科院校校院二級(jí)管理研究

陳 芳，鄭常鱖

(寧德師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，福建 寧德 352100)

在傳統(tǒng)管理思路下，一級(jí)管理被視為一種主要形式，如今卻因?yàn)槠溥m用規(guī)模過小、辦學(xué)內(nèi)容過于簡(jiǎn)單等弊端而遭到摒棄。相比較來(lái)說，地方本科院校的校院二級(jí)管理模式更關(guān)注于總體權(quán)力的適當(dāng)下放，以此保證辦學(xué)管理更具靈活性，避免了責(zé)任劃分不清、管理層次冗余的問題，更值得充分的關(guān)注。2018年8月公安部宣布全面推行公安交管“放管服”，隨后這一概念迅速被大眾所認(rèn)知，并很快被引入到教育領(lǐng)域，在此背景之下，地方本科院校校院二級(jí)管理有了更大的優(yōu)化可能性。

一 “放管服”改革背景下地方本科院校二級(jí)管理的意義

首先我們需要明確地方本科院校二級(jí)管理的內(nèi)涵。

“放”字意味著放權(quán)，指的是將行政權(quán)進(jìn)行下放，使行政權(quán)得以厘清，部門職能得以明確。對(duì)于高校來(lái)講，這是具體工作得以順利開展的前提條件，高校只有腳踏實(shí)地地完成自我變革，才能真正使減權(quán)限權(quán)的決心在現(xiàn)實(shí)中得到體現(xiàn)，真正促使各部門開展適合于教職員工工作及學(xué)生迫切需求的各項(xiàng)教育改革[1]。

“管”字意味著各層次教育部門應(yīng)當(dāng)使自身管理職能變得更加明確，有效借助既有資源優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管系統(tǒng)的創(chuàng)新。也就是說，所謂的“管”是與“放”相結(jié)合的，“放”并非不“管”，“管”也并非不“放”，“管”要在取其精華、去其糟粕的前提下，集中精力管好當(dāng)管之事，以對(duì)現(xiàn)代教育理念的堅(jiān)持為前提，制定合理性更強(qiáng)的教育改革計(jì)劃，以此推動(dòng)各教育部門的功能轉(zhuǎn)型。

“服”字意味著服務(wù)的優(yōu)化，這是教育改革的最終目標(biāo)，即管理型的高校職能過渡為服務(wù)型的高校職能，以期待高校權(quán)益的最大化，并使廣大師生的滿意度更高。

我們認(rèn)為，對(duì)“放管服”改革背景的重視，是地方本科院校二級(jí)管理的必然選擇，只有明確了“放”的前提，“管”的基礎(chǔ)，以及“服”的目標(biāo)，才能使三者各自發(fā)揮出優(yōu)勢(shì)，共同構(gòu)建形成理想的三位一體遞進(jìn)體系，為高校教育改革服務(wù)。特別是近些年來(lái)，“放管服”相關(guān)措施已然同高教各領(lǐng)域發(fā)生緊密關(guān)聯(lián)，因此高教部門一定要隨時(shí)關(guān)注“放管服”的實(shí)施效果，使存在欠缺問題的部門及工作內(nèi)容得到及時(shí)調(diào)整，從源頭上對(duì)“放管服”實(shí)效性進(jìn)行優(yōu)化，以做出符合自身真實(shí)狀況的改革成績(jī)。

二 地方本科院校校院二級(jí)管理的現(xiàn)狀及問題

地方本科院校在進(jìn)行管理時(shí)，采取校院二級(jí)管理模式已經(jīng)成為工作的常態(tài)，該模式在作用優(yōu)勢(shì)方面非常明顯，能夠在很大程度上避免一級(jí)管理模式的弊端，而相對(duì)于加入系部組織的三組管理模式，其又有著精簡(jiǎn)化的長(zhǎng)處。然而在具體應(yīng)用時(shí)，它也體現(xiàn)出一些典型問題，這些問題多是與“放管服”背景不相融的，現(xiàn)簡(jiǎn)述如下：

(一)有組織的無(wú)政府狀態(tài)——“放”得不全面

地方本科院校在進(jìn)行校院二級(jí)管理時(shí)，其本質(zhì)在于得到權(quán)力再度分配的機(jī)會(huì)，利用管理方式的調(diào)整，讓學(xué)校同學(xué)院各部門間的權(quán)力運(yùn)行情況更加清晰，權(quán)限更加明確，避免重復(fù)管理和冗繁環(huán)節(jié)的出現(xiàn)，也使原有的真空“地段”納入到有效管理范圍之內(nèi)?？墒菍?shí)際操作中，權(quán)力分配的問題依然明顯[2]。比較突出的情況是有組織的無(wú)政府狀態(tài)普遍存在，這是造成管理格局混亂的最直接原因。比如首先很多院校沒能擬定細(xì)致化的權(quán)力清單，往往以主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷和陳列，這就直接導(dǎo)致“放”權(quán)過程與方式的混亂。除此以外，權(quán)力“放”得不夠徹底也是一個(gè)比較突出的問題，能夠做到事權(quán)下放而做不到人事與財(cái)務(wù)權(quán)的下放是普遍存在的現(xiàn)象。也就是只有平時(shí)教室使用、課程安排等日常事務(wù)交由學(xué)院處理，讓學(xué)院很難產(chǎn)生主體感和積極性，而在重要的問題決策方面，學(xué)院的決定權(quán)甚弱，極為突出地表明校、院之間沒能形成緊密的互信關(guān)系，導(dǎo)致“放”權(quán)只有其名而無(wú)其實(shí)。最后，學(xué)院對(duì)于得到的權(quán)力無(wú)力承擔(dān)是另一個(gè)比較突出的問題。因?yàn)榈胤奖究圃盒８鲗哟喂芾碚咴谀芰Ψ矫娌⒉煌耆恢?，能力?qiáng)的管理者自然可以利用“放”的機(jī)會(huì)做出更大的成績(jī)，而能力弱的管理者則難以適應(yīng)新情況，反而會(huì)因無(wú)所適從而導(dǎo)致管理上的模糊。

(二)重在基層——“管”得不明確

所謂“管”得不明確，最為突出的一點(diǎn)是在目標(biāo)制定方面的高度困難性。在進(jìn)行地方本科院校校院二級(jí)管理時(shí)，目標(biāo)管理理論的應(yīng)用范圍很廣泛，該理論的要義在于組織內(nèi)部各成員能夠按照所期待的工作結(jié)果進(jìn)行組織目標(biāo)的參與制定，以此保證管理效果的優(yōu)化。這種管理思維在企業(yè)、政府、事業(yè)單位中都有應(yīng)用，然而它的應(yīng)用前提應(yīng)當(dāng)是組織目標(biāo)的清晰化與可量化。對(duì)于地方本科院校來(lái)講，其本身具有松散結(jié)合的系統(tǒng)特點(diǎn)，有時(shí)甚至處在組織無(wú)序的狀態(tài)，因而目標(biāo)往往具有多元化甚至模糊化的特點(diǎn)[3]。比如地方本科院校在目標(biāo)制定方面包括了兩種不同的形式。如從上到下的制定，即開始于學(xué)校層面而擴(kuò)充至下屬各層級(jí)，使得學(xué)校發(fā)展目標(biāo)脫離于實(shí)際，或者，任務(wù)分解時(shí)是強(qiáng)制命令的形式，難免使學(xué)院出現(xiàn)抵制心態(tài)，這對(duì)于目標(biāo)的執(zhí)行是非常不利的。再如從下到上的制定，雖然該形式有著民主精神的長(zhǎng)處，可問題在于學(xué)院的目標(biāo)制定往往只見樹木、不見森林，忽視學(xué)校宏觀目標(biāo)的情況較為常見。這兩種目標(biāo)制定方式，都有其不足之處，是“管”得不明確的集中體現(xiàn)。

(三)松散連接——“服”務(wù)管理評(píng)價(jià)不合理

松散連接是“放管服”改革背景下地方本科院校校院二級(jí)管理過程中的一個(gè)典型問題，它讓服務(wù)管理與評(píng)價(jià)呈現(xiàn)出一定的不合理現(xiàn)象。對(duì)于本科院校校院二級(jí)管理來(lái)說，應(yīng)當(dāng)是集權(quán)與分權(quán)的合理配合，其中集權(quán)強(qiáng)調(diào)了組織管理時(shí)的決策權(quán)與決定權(quán)集中，而分權(quán)則強(qiáng)調(diào)了這些權(quán)力應(yīng)根據(jù)需要下放。二者各有優(yōu)劣，并不存在絕對(duì)的分界線，但也正是因?yàn)榉纸缇€的模糊，導(dǎo)致了院校普遍松散連接問題的存在。這其中最為突出的一點(diǎn)在于政令不夠統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不夠一致，無(wú)法做到方便指揮與令行禁止，從而損害了組織的宏觀目標(biāo)與整體功能。特別值得一提的是，如何對(duì)服務(wù)過程與服務(wù)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，是高校新型管理理念的重要一環(huán)，更是對(duì)管理成敗的基本檢驗(yàn)形式，可以說，如果缺少必要的評(píng)估過程，那么以“服”務(wù)為目標(biāo)的管理將會(huì)喪失本來(lái)價(jià)值。對(duì)于服務(wù)的評(píng)價(jià)包括評(píng)價(jià)體系與評(píng)價(jià)方法等項(xiàng)內(nèi)容，然而地方本科院校的校院二級(jí)管理模式下，評(píng)估體系過于強(qiáng)調(diào)整體性，忽視了具體化的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)科與院系之間的差別也被抹殺掉，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對(duì)具體的服務(wù)內(nèi)容，難免會(huì)出現(xiàn)誤差，導(dǎo)致溝通效果的弱化，不利于協(xié)同服務(wù)效應(yīng)的達(dá)成，使得學(xué)院部門間的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與利益共享明顯滯后。

三 “放管服”背景下校院二級(jí)管理體制改革思路

針對(duì)上述地方本科院校校院二級(jí)管理的幾個(gè)突出問題，建議做出如下管理體制改革思路的調(diào)整。

(一)管理者形成科學(xué)的“放”權(quán)理念

地方本科院校校院二級(jí)管理模式同傳統(tǒng)管理模式差異較大，因此管理理念亦應(yīng)做出適當(dāng)調(diào)整，避免傳統(tǒng)的命令與服從二元決定論思維，也不要始終以惟領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是瞻的觀點(diǎn)開展工作[4]。特別是學(xué)校管理者應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，在學(xué)校不同領(lǐng)域，都有各自的權(quán)威，行政權(quán)只是其權(quán)威中的一項(xiàng)，因此應(yīng)當(dāng)堅(jiān)信其他權(quán)威的自主管理能力，不過多干預(yù)學(xué)術(shù)科研權(quán)威、教學(xué)權(quán)威等，大膽下放權(quán)力。這并非意味著領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)威的弱化，反而給學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者提出了更高的能力要求，使之進(jìn)行及時(shí)的角色轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)自身在觀察、分析、領(lǐng)導(dǎo)方面的能力和藝術(shù)，形成與學(xué)校共擔(dān)責(zé)任的思維，并在具體問題決策與解決時(shí)成為必要的參與者。

(二)必要的“管”理組織變革

管理組織變革針對(duì)基層“管”得不明確問題，進(jìn)行調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、變革權(quán)力分配形式及組織職能等項(xiàng)工作。

首先，校院二級(jí)管理具體操作時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免單純地把系改為學(xué)院的表面工作，還要適當(dāng)調(diào)整學(xué)院設(shè)置，節(jié)約管理成本、減少管理幅度，讓本校學(xué)科融合與學(xué)科交流能力變得更強(qiáng)。

其次，對(duì)于學(xué)校行政部門來(lái)說，則要切實(shí)轉(zhuǎn)化職能，增加服務(wù)意識(shí)，使行政部門存在的價(jià)值真正顯現(xiàn)出來(lái)，以便更好地承擔(dān)起本校各項(xiàng)教學(xué)與科研任務(wù)的服務(wù)工作，而非以部門利益為中心。除此以外，應(yīng)當(dāng)注意各層次、各部門信息的收集與研究，使之為政策傳達(dá)及工作協(xié)調(diào)服務(wù)。

再者，學(xué)校行政部門完成職能轉(zhuǎn)變工作，還需要根據(jù)實(shí)際需要完成事權(quán)合并，以達(dá)到人員精簡(jiǎn)的效果，保證工作效率的提高，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并，將會(huì)更加方便后續(xù)的指導(dǎo)與監(jiān)督工作，讓學(xué)校各成員均能理性地進(jìn)入到教學(xué)與科研的基本工作任務(wù)統(tǒng)攝情境之中。

最后，“管”理組織變革要強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部能力的發(fā)展。所有管理方式最終均要進(jìn)入到人本視野，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是中層管理者處在事權(quán)連接的關(guān)鍵點(diǎn)，其能力如何將會(huì)對(duì)地方本科院校校院二級(jí)管理產(chǎn)生重要影響，因此在進(jìn)行干部培訓(xùn)方面要注意下述幾項(xiàng)工作。一是使之接受“放管服”理念的革新。由既有的被動(dòng)接收指令模式，轉(zhuǎn)化為主動(dòng)投入決策的模式，讓其肩負(fù)起更重的責(zé)任，并明確權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，避免將權(quán)力作為目標(biāo)的觀念出現(xiàn)。二是努力敦促其提升管理能力。要求干部以更加自覺的姿態(tài)對(duì)先進(jìn)決策理論進(jìn)行學(xué)習(xí)，從而幫助其制定形成相對(duì)科學(xué)的決策，進(jìn)一步調(diào)整全校教職員工的工作積極性。三是培養(yǎng)干部創(chuàng)新能力，使之做出更符合“放管服”背景要求的成績(jī)，且勇于突破傳統(tǒng)的束縛，以求新求變?yōu)槭姑?，開辟出新的管理路徑，才能使院校在社會(huì)變革中保持活力。

(三)以健全的規(guī)章制度應(yīng)對(duì)“服”務(wù)評(píng)價(jià)變革要求

地方本科院校的最終宗旨是服務(wù)于教師和學(xué)生，在此宗旨的牽制下，應(yīng)當(dāng)形成更加健全的規(guī)章制度，以便適應(yīng)革新后的“服”務(wù)評(píng)價(jià)要求。制度的形成要求全體成員共同遵守、依規(guī)辦事[5]。事實(shí)也證明，越是健全度高的規(guī)章制度，越容易保證二級(jí)管理模式的順暢運(yùn)行。以制度來(lái)確保權(quán)力下放的穩(wěn)定性與效果，才會(huì)讓權(quán)力的應(yīng)用避免隨意性問題的出現(xiàn)，有利于更好地服務(wù)于學(xué)校各項(xiàng)活動(dòng)。而問題關(guān)鍵在于與評(píng)價(jià)要求相適應(yīng)的制度制定過程建立于既往經(jīng)驗(yàn)及制定者的知識(shí)基礎(chǔ)，因此越是參與范圍狹窄的制度制定過程越不容易產(chǎn)生理想效果。為此要盡可能增加地方本科院校二級(jí)管理模式下的制度制定參與范圍，使民主精神充分發(fā)揮出來(lái)，以便真正提升各層次人員的參與積極性，使主導(dǎo)者理性缺陷得到化解，最終讓制度得到良好評(píng)價(jià)，在實(shí)踐操作中發(fā)揮更大的作用。