事業(yè)單位分類改革中強化公益屬性若干問題的思考

郭偉 胡蘋

（中國海關(guān)管理干部學(xué)院 河北 秦皇島 066004）

事業(yè)單位分類改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，是轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代事業(yè)治理體系的重要戰(zhàn)略舉措。黨的十九大提出要深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離，明確了下一步事業(yè)單位改革的方向。如何在改革實踐中落實這一要求，讓來源于社會公共資源的事業(yè)單位更好的為社會提供公益性公共服務(wù)，是我們應(yīng)該思考的問題。

一、公益屬性是事業(yè)單位的內(nèi)在屬性

公益就是公共利益，意即有關(guān)社會公眾的福祉和利益，公益屬性一直是事業(yè)單位的重要標(biāo)簽。

（一）從概念看，公益屬性是事業(yè)單位的法律內(nèi)涵。《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。這一定義既從法律上明確了事業(yè)單位的公益目的內(nèi)涵，又從比較宏觀的角度界定了事業(yè)單位的外延。在此基礎(chǔ)上，《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》又對事業(yè)單位的外延進(jìn)行了細(xì)化，把事業(yè)單位定義為國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的社會服務(wù)組織，范圍從科教文衛(wèi)擴展到27個領(lǐng)域。

（二）從歷史看，事業(yè)單位一直承擔(dān)著公益性服務(wù)提供者的職責(zé)。從上世紀(jì)30年代中央蘇區(qū)時期為中央政府和根據(jù)地建設(shè)提供服務(wù)的組織開始，到抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期建立的黨校、大學(xué)、研究機構(gòu)等，我國事業(yè)單位一直以公益服務(wù)為主。隨著新中國的建立，事業(yè)單位的職責(zé)和任務(wù)越來越明確，但提供公益服務(wù)的任務(wù)不僅沒有弱化，而且認(rèn)識和實踐越來越統(tǒng)一。從歷史脈絡(luò)看，事業(yè)單位無論有無清晰定義，共同特點一直就是在國家領(lǐng)導(dǎo)下從事精神產(chǎn)品生產(chǎn)或服務(wù)。無論提供服務(wù)的主體是科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育哪一類，接受服務(wù)或消費精神產(chǎn)品的對象始終是社會公眾，而不是某些特定人群。無論服務(wù)的具體內(nèi)容是什么，消費群體一直是面向整個社會最大受眾，而不是壓縮范圍，排他經(jīng)營。面向社會公眾提供非營利性非排他性服務(wù)就是公益屬性的具體體現(xiàn)。

（三）從改革目標(biāo)看，公益屬性是適應(yīng)人民群眾美好生活需要的現(xiàn)實要求。黨的十九大指出，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。要“堅持人人盡責(zé)、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要?！痹谶@一改革目標(biāo)下，教育、就業(yè)、社會保障體系、健康中國戰(zhàn)略、社會治理格局等等內(nèi)容都是事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，而“人人盡責(zé)、人人享有”顯然是從服務(wù)主體的多樣性和服務(wù)內(nèi)容的公平性、可及性兩方面界定了事業(yè)單位改革中公益屬性的重要地位。

二、影響事業(yè)單位公益屬性發(fā)揮的問題

盡管公益屬性是事業(yè)單位內(nèi)在屬性，但在事業(yè)單位改革進(jìn)程中也出現(xiàn)了一些與公益屬性相背離的問題。

（一）事業(yè)單位的公益服務(wù)整體供給不足。公益服務(wù)既然應(yīng)該由社會公眾平等享有，首先就應(yīng)該滿足公眾普遍的服務(wù)需求，而由于服務(wù)供給總量有限，需求的滿足度和匹配度一直不高。目前我國從事公益性服務(wù)的事業(yè)單位主要由政府直接提供或間接提供為主，一方面參與主體較為單一，另一方面服務(wù)產(chǎn)品也較為單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足社會需求。比如高中教育，2017年全國高中階段教育共有學(xué)校2.46萬所，招生1382.49萬人，在校學(xué)生3970.99萬人，高中階段毛入學(xué)率88.3%?？此茢?shù)據(jù)很高，但仍有近500萬名義務(wù)教育階段的學(xué)生沒有接受高中階段教育。比如高等教育，2017年，全國共有普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校2913所，各類高等教育在學(xué)總規(guī)模3779萬人，毛入學(xué)率45.7%。盡管高校數(shù)量和毛入學(xué)率均有不同程度增加，但還有超過一半以上的適齡人群沒有接受高等教育。再比如學(xué)前教育，2017年全國共有幼兒園25.50萬所，入園兒童1937.95萬人，在園兒童4600.14萬人，毛入園率79.6%。粗看人數(shù)和毛入園率都不低，但其中民辦幼兒園16.04萬所，入園兒童999.32萬人，分別占比63%、52%。普惠性學(xué)前教育資源依然不足，公辦園少、民辦園貴的問題在許多地區(qū)還比較突出。而民辦幼兒園由于營利沖動較強，弱化了公益服務(wù)，直接誘發(fā)了類似紅黃藍(lán)親子園和攜程親子園虐童事件。

（二）資源配置不均衡，弱化了服務(wù)的公平性。作為政府提供公益服務(wù)的主要載體，事業(yè)單位一直存在覆蓋不廣、布局不夠合理和發(fā)展程度差異大的問題，影響了基本公共服務(wù)均等化。廣為群眾詬病的入園難、上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難就是資源配置不均衡導(dǎo)致的直接后果。醫(yī)療資源配置方面，國家衛(wèi)生計生委等15個中央部門于2016年頒布的《關(guān)于實施健康扶貧工程指導(dǎo)意見》披露，截至2015年，832個貧困縣每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)3.66張、每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)1.28人，明顯低于全國平均水平，已經(jīng)成為健康中國建設(shè)最突出的“短板”。教育資源配置方面，九年制義務(wù)教育的全面普及初步解決了“有學(xué)上”的問題，但城市與農(nóng)村之間、東部地區(qū)和中西部地區(qū)之間、同一地區(qū)的不同學(xué)校之間的辦學(xué)水平、師資水平、經(jīng)費投入水平、教育質(zhì)量等各方面的差距愈發(fā)凸顯，出現(xiàn)了大班額和空心校并存的局面，天價學(xué)區(qū)房、高難度家長面談、博士家長群體等問題屢屢刺激大眾眼球，這種問題亟待解決。

（三）事業(yè)單位自身在一定范圍內(nèi)存在過度市場化的情況。在本次以社會公益屬性為依據(jù)的事業(yè)單位分類改革之前，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，事業(yè)單位改革曾一度有市場化的趨勢。運轉(zhuǎn)機制上的因素是借鑒企業(yè)中普遍采用的承包制，而在事業(yè)單位中施行鼓勵創(chuàng)收提成，目前很多醫(yī)院中施行的科室創(chuàng)收分紅機制就是這種改革的產(chǎn)物。體制上的因素是為了降低財政負(fù)擔(dān)，從經(jīng)費來源渠道進(jìn)行事業(yè)單位劃分，出現(xiàn)很多部分財政補助和非財政補助或自收自支事業(yè)單位。這些單位由于財政支持不夠，為了生存發(fā)展不得不進(jìn)行營利活動，但由于過于強調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致原本的公益屬性和公共服務(wù)意識愈發(fā)淡化，原本應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品變成了市場經(jīng)濟(jì)條件下的競爭性商品，這種現(xiàn)象在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等領(lǐng)域產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。

（四）治理體系不夠完善，影響了公益服務(wù)的質(zhì)量。多年的事業(yè)單位改革盡管成效顯著，但往往局部改革居多，單點突破和整體推進(jìn)的協(xié)調(diào)性不到位，距離建立現(xiàn)代事業(yè)治理體系還有很長的路要走，這對事業(yè)單位的公益屬性不可避免地產(chǎn)生負(fù)面影響。一方面，事業(yè)單位作為政府部門的延伸，一段時間和部分單位里存在政事不分的現(xiàn)象。雖然現(xiàn)在形式上建立起了事業(yè)單位法人制度，實行了事業(yè)單位登記和法人年審，但在實際運行中事業(yè)單位的法人地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有落實，公共產(chǎn)品提供者和行政管理者之間的界限依然模糊。這種治理體系下，一方面，由于政府和事業(yè)單位直接隸屬關(guān)系緊密，資金支持有力，有政府撐腰，監(jiān)管方面缺乏社會有效參與，沒有后顧之憂，加之事業(yè)收入旱澇保收，事業(yè)單位作為公益服務(wù)提供者缺乏改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的外在壓力和內(nèi)生動力。另一方面，由于事業(yè)單位的舉辦者和管理者盡管可能同屬一個系統(tǒng)、一個行業(yè)，但具體的人員和職責(zé)仍有很大差異，這種情況下如果出現(xiàn)舉辦者和管理者利益不協(xié)調(diào)甚至沖突，會出現(xiàn)類似企業(yè)中由于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離而產(chǎn)生的內(nèi)部人控制的現(xiàn)象。會出現(xiàn)管理者通過對事業(yè)單位的直接控制，過分追求單位自身和內(nèi)部職工的利益，從而損害社會公益的情況。

三、強化公益屬性的改革思路

作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，事業(yè)單位分類改革必須從多種途徑強化公益屬性，從多種途徑補上社會事業(yè)發(fā)展滯后這塊“短板”，滿足公眾日益增長的公益服務(wù)需求。

（一）推進(jìn)多元參與。要解決供給總量不足的矛盾，最直接的辦法就是增加公益性事業(yè)單位數(shù)量或者在現(xiàn)有事業(yè)單位數(shù)量基礎(chǔ)上擴大服務(wù)規(guī)模。而在政府財力有限的情況下，必須注重調(diào)動政府和市場兩個積極性。政府要充分發(fā)揮公益服務(wù)主導(dǎo)作用，在義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障、基本養(yǎng)老保障、學(xué)前教育、基本民生保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域多投入人力、精力和財力。比如近年來社會廣泛關(guān)注的入園難問題，必須由各級政府持續(xù)增加財政投入，通過增加普惠性學(xué)前教育資源供給，擴大幼教專業(yè)師資規(guī)模，提升從業(yè)人員工資待遇等途徑解決問題。對非基本公共服務(wù)和可以部分由市場配置的公益服務(wù)，可以充分發(fā)揮市場機制作用，進(jìn)而調(diào)動社會各方積極性，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，從不同層面滿足人民多樣化服務(wù)需求。以醫(yī)療機構(gòu)為例，截至2017年末，全國有公立醫(yī)院12297個，民營醫(yī)院18759個，看似民營醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)占比很大，但實際上公立醫(yī)院床位占75.7%，民營醫(yī)院床位占24.3%，衛(wèi)生服務(wù)資源提升空間還很大。對于類似公益服務(wù)機構(gòu)，可以通過擴大行業(yè)準(zhǔn)入范圍、給予適當(dāng)財政和稅收政策支持、完善相關(guān)管理扶持法規(guī)、營造良好市場環(huán)境等手段增加公益服務(wù)主體數(shù)量。通過政府和市場同向發(fā)力，可以促進(jìn)多元參與的公益服務(wù)格局加快形成。

（二）均衡資源配置。當(dāng)前事業(yè)單位提供的公益服務(wù)面臨著有的部分吃得多、有的部分吃得少，甚至是有的部分吃不了、有的部分吃不著的局面。解決這些問題必須加強統(tǒng)籌，做好資源均衡。對于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務(wù)資源布局不合理的問題，比如三甲醫(yī)院集中于經(jīng)濟(jì)先進(jìn)城市、中西部高校教師“孔雀東南飛”、農(nóng)村義務(wù)教育師資匱乏和辦學(xué)基礎(chǔ)薄弱等情況，必須打破不同行政區(qū)劃之間的界限，從更高層面進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計和整合分配。一個市的教育資源在市內(nèi)統(tǒng)籌、一個省的教育資源在省內(nèi)統(tǒng)籌，甚至整個國家的高?？梢哉w統(tǒng)籌，這樣才能真正實現(xiàn)合理布局。對于同一行業(yè)事業(yè)單位之間提供的公益服務(wù)質(zhì)量差別過大或者說發(fā)展不平衡的問題，必須加速同行之間的流動性、提升相互之間的合作度，通過資源共享、相互融合來降低發(fā)展“溫差”，促進(jìn)社會共享發(fā)展成果。

（三）回歸公益初心。對于過度市場化的問題，必須著力化解自身利益和社會公益之間的矛盾，回歸國家出資舉辦事業(yè)單位的初心和本來目的，從體制和機制兩方面進(jìn)行完善，堅持去營利性。這次事業(yè)單位分類改革把事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別，分類后保留在事業(yè)單位序列的全部是從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，也體現(xiàn)了回歸公益初心的巨大決心。但分類僅僅是開始，必須做好各項政策銜接工作，使得公益真正回歸其本來面目。對于基本公共服務(wù)財政投入不足導(dǎo)致的營利沖動，要做好財政政策和分類政策的配套，讓不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位在不從事經(jīng)營性活動的情況下也沒有后顧之憂，讓可部分由市場配置資源的事業(yè)單位有基本財政保障，化解或減輕創(chuàng)收壓力。對于管理機制導(dǎo)致的營利沖動，要通過改變經(jīng)費管理方式、改變收入分配機制、合理設(shè)置經(jīng)營管理權(quán)限等手段加以抑制和平順。

（四）完善治理體系。對于法人治理結(jié)構(gòu)不完善引起的政事不分和內(nèi)部人控制問題，必須通過內(nèi)外合力、上下同向加以化解。一方面是重新定義政府職能。政事不分的表現(xiàn)多為政府不愿放權(quán)和事業(yè)單位不敢放開手腳并存，既有權(quán)力邊界不清晰造成的外溢因素，又有計劃經(jīng)濟(jì)下依賴思維的慣性因素。要解決這個問題，必須給政府權(quán)力劃定合理邊界，讓機關(guān)和事業(yè)權(quán)責(zé)清晰，真正實現(xiàn)管辦分離。要按照中央關(guān)于放管服的要求，擴大事業(yè)單位在日常運營、選人用人、內(nèi)部分配、職稱評聘等方面的自主權(quán)，政府部門或者舉辦單位更多的要做好政策引導(dǎo)和宏觀把控。另一方面是加強監(jiān)督。從內(nèi)部看，需要加強舉辦單位對運營管理單位的監(jiān)督，政府或主辦單位要履行好出資人的職責(zé)，規(guī)劃好監(jiān)督時間、范圍、程序、內(nèi)容，確保國有資產(chǎn)得到合理利用。從外部看，要引入第三方監(jiān)督機制，第三方既可以是舉辦單位的審計機構(gòu)，也可以是獨立審計機構(gòu)，既可以是監(jiān)察機構(gòu)，也可以是社會組織，總之要發(fā)揮多層次多領(lǐng)域的監(jiān)督職能，防止經(jīng)營權(quán)變成內(nèi)部利益合謀。