減稅降費政策效應(yīng)與地方財政高質(zhì)量發(fā)展研究
——以H省為例

陳莉莉 鄧 騰

一、減稅降費政策背景及理論綜述

1.減稅降費政策背景

（1）國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化。特定的財稅政策總是與具體的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境緊密相連。在我國經(jīng)濟(jì)高速度增長階段，主要矛盾是總量問題，矛盾的主要方面在需求側(cè)。當(dāng)出現(xiàn)總供給大于總需求的時候，采用的主要是擴(kuò)張性或積極的財稅政策，如減稅、增支等手段來尋求短期供給總量的平衡。而在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，主要矛盾是結(jié)構(gòu)問題，矛盾的主要方面在供給側(cè)①。當(dāng)出現(xiàn)總供給大于總需求的時候，采用的主要是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，如“三去一降一補(bǔ)”，以降成本為主要著眼點來實施減稅降費。

早在2016年，我國就把“營改增”等增值稅制度改革作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措予以推進(jìn)。2018年3月，國務(wù)院宣布，從2018年5月1日起，進(jìn)一步深化增值稅制度改革。適當(dāng)降低稅率水平（將制造業(yè)等行業(yè)增值稅稅率從17%降至16%，將交通運(yùn)輸、建筑、基礎(chǔ)電信服務(wù)等行業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品等貨物的增值稅稅率從11%降至10%）；統(tǒng)一增值稅小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)；對部分企業(yè)實行留抵稅額退稅。

為了應(yīng)對“三期疊加”階段（增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期）帶來的經(jīng)濟(jì)下行壓力以及外部中美經(jīng)貿(mào)、科技等領(lǐng)域的摩擦所帶來的不確定性，2019年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中指出，2019年將實行更大規(guī)模的減稅降費措施。我國新一輪減稅降費政策有三個方面主要特征：一是規(guī)?？涨啊?019年減稅降費力度預(yù)計高達(dá)2萬億元左右，是2018全年減稅降費規(guī)模的1.5倍，是2017年全年減稅降費規(guī)模的2倍，力度前所未有。二是流轉(zhuǎn)稅為主。增值稅方面，預(yù)計全年減稅約8000—1萬億元，占減稅降費總規(guī)模的比重約40%—50%，是減稅降費的主力；個人所得稅方面，預(yù)計全年減稅規(guī)模超過3000億元，占比約15%。三是普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅相結(jié)合。重點減輕制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對小微企業(yè)和科技型初創(chuàng)企業(yè)實施普惠性稅收減免。在重點降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的同時，減稅幾乎覆蓋了所有行業(yè)和企業(yè)。

在我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，工作重心、政策主線、立腳點、出發(fā)點和歸屬點都集中到高質(zhì)量發(fā)展的軌道上，當(dāng)前我國減稅降費走的是一條調(diào)結(jié)構(gòu)和擴(kuò)需求相融合的路徑：一方面，盯著調(diào)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，以降成本為主要著眼點推進(jìn)減稅降費；另一方面，也關(guān)注擴(kuò)需求的目標(biāo)，采取適當(dāng)?shù)臄U(kuò)需求減稅降費措施。

（2）國際稅收競爭環(huán)境變化。2017年底，美國眾議院共和黨公布稅改議案，將一次性下調(diào)公司稅從35%至20%，個人所得稅從七檔降至四檔，標(biāo)志著“特朗普稅改”邁出實質(zhì)性步伐。美國稅改在全球掀起減稅浪潮，為防范美國減稅計劃引發(fā)資本外流、企業(yè)外遷等風(fēng)險，英國、德國、日本、法國等國宣布會跟隨減稅。其中，日本2018年的新稅改主要在個人所得稅、法人稅等方面進(jìn)行了調(diào)整，旨在為個人和企業(yè)減稅。在全球化仍是時代主流的背景下，美國稅收政策的變動會進(jìn)一步推動世界經(jīng)濟(jì)格局的變革，我國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和制造業(yè)大國，在空間范圍和產(chǎn)業(yè)縱深上必然會受到深遠(yuǎn)影響②。

2.減稅降費理論綜述

（1）輕徭薄賦理論。西漢開國初吸取秦國橫征暴斂的深刻教訓(xùn)，奉行政治上清靜無為、經(jīng)濟(jì)上自由放任的黃老之學(xué)治國理政。在財稅政策實行節(jié)省政府開支和減輕賦稅并行，田租稅率在文帝、景帝時由“十五稅一”（6.7%） 降為“三十稅一”（3.3%）③，由此形成“文景之治”。此外，中國古代歷史上的“貞觀之治”、“開元盛世”、“乾隆盛世”都是輕徭薄賦、休養(yǎng)生息、放水養(yǎng)魚、涵養(yǎng)稅源才形成的太平盛世④。

（2）凱恩斯總需求理論。當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)危機(jī)或周期性衰退的時候，社會總供給大于總需求時，政府主要運(yùn)用擴(kuò)張性財政政策刺激經(jīng)濟(jì)，通過減稅、增加政府公共投資、增列赤字等政策工具來增加社會總需求⑤。凱恩斯的有效需求理論對世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，成為西方各國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的主要手段，在1998年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)中都有采用。

（3）供給學(xué)派理論。阿瑟·拉弗是供給學(xué)派的代表人物，曾任里根總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)顧問，他提出了拉弗曲線。拉弗曲線是一條倒U型曲線，直觀地描繪了政府的稅收收入（經(jīng)濟(jì)增長）與稅率之間的關(guān)系。當(dāng)稅率在一定的限度（最佳平衡點）以下時，提高稅率能增加政府稅收收入；但超過這一限度時，再提高稅率反而導(dǎo)致政府稅收收入減少。因為較高的稅率將抑制經(jīng)濟(jì)的增長，使稅基減小，稅收收入下降；反之，減稅可以刺激經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大稅基，增加稅收收入。美國里根總統(tǒng)、英國撒切爾夫人等都是供給學(xué)派理論的踐行者。

（4）減稅降費政策效應(yīng)。減稅在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)上有兩種效應(yīng)：一種是收入效應(yīng)；另一種是替代效應(yīng)。前者指減稅可以增加稅后收入，從而增加需求；后者強(qiáng)調(diào)減稅會提供一種激勵，使人們用勞動替代閑暇，或者用投資替代儲蓄。總體而言，需求側(cè)減稅，主要通過收入效應(yīng)，帶動短期需求增加，長期來看，會引起通貨膨脹；而供給側(cè)減稅，主要通過收入效應(yīng)疊加替代效應(yīng)不僅可以直接增加總需求，還能通過供給帶動需求，使得長期總供給曲線和需求曲線同時向右移，社會生產(chǎn)可能性邊界得以擴(kuò)張，且能得到需求的支撐，更加有利于經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，供給側(cè)減稅的實際效果，還要看收入效應(yīng)和替代效應(yīng)的相對大小。

需求側(cè)減稅政策主要通過稅收抵免、投資扣除等增加消費者個人的可支配收入和企業(yè)的利潤，激勵個人增加消費支出、企業(yè)增加社會投資。如當(dāng)前我國新一輪的個人所得稅改革，提高免征額至5000元、新增六項個人所得稅專項附加扣除；增值稅進(jìn)一步擴(kuò)大進(jìn)項稅抵扣范圍等。

供給側(cè)減稅政策主要通過降低稅率，增加個人勞動供給、降低企業(yè)人工和資本等成本⑥，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)增長。如我國自2019年4月1日起，將部分行業(yè)增值稅一般納稅人的稅率由16%調(diào)整為13%；對小型微利企業(yè)年應(yīng)納稅所得額不超過100萬元的部分，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅等。

近年來，我國出臺的供給側(cè)減稅降費政策，在降低企業(yè)稅負(fù)、提高企業(yè)專業(yè)化分工、推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展⑦、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的效應(yīng)正在逐步顯現(xiàn)。

二、減稅降費政策執(zhí)行情況及政策效應(yīng)的調(diào)查

減稅降費改革是今年財政工作的頭等大事。筆者先后赴H省S市、Y縣、X市、A區(qū)等地調(diào)研，為了全面跟蹤了解減稅降費政策執(zhí)行落實情況、相關(guān)政策效應(yīng)及存在的問題，調(diào)研從兩個層面展開：一是召開由當(dāng)?shù)卣块T參加的座談會。主要是財政局、稅務(wù)局、社保局、發(fā)改委等部門；二是召開由代表企業(yè)參加的座談會。主要是制造業(yè)企業(yè)和中小微企業(yè)，并對企業(yè)進(jìn)行不具名的問卷調(diào)查和訪談。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H省各項減稅降費政策取得了階段性成效，但與預(yù)期效果還存在一定差距，有些共性問題不容忽視。

1.減稅降費政策落實情況分析

（1）H省減稅降費工作推進(jìn)情況。這次減稅降費政策密集出臺、規(guī)模力度空前。H省各級財政部門精準(zhǔn)掌握、全面落實，實打?qū)?、硬碰硬，讓企業(yè)和人民群眾有實實在在的獲得感。一是抓好政策細(xì)化和頂層設(shè)計工作。建立財政、稅務(wù)、人社等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，抽調(diào)精兵強(qiáng)將組建工作專班，研究細(xì)化政策，制定操作辦法，確保減稅降費工作穩(wěn)步推進(jìn)。二是根據(jù)實際情況，按照預(yù)算法要求編制預(yù)算調(diào)整方案，分級次、分地區(qū)依法依規(guī)做好一般公共預(yù)算、社?；痤A(yù)算的調(diào)整工作。三是嚴(yán)格依法治稅治費，決不搞變通，決不收“過頭稅”，決不搞集中清欠。嚴(yán)格執(zhí)行涉企收費“一張清單”制度，防止“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，杜絕出現(xiàn)行政事業(yè)性收費大幅增加的現(xiàn)象。四是綜合運(yùn)用新聞發(fā)布會、傳統(tǒng)媒體宣傳、政務(wù)新媒體推介等形式，開展全方位、廣覆蓋的政策宣傳和解讀，完善咨詢、服務(wù)、培訓(xùn)體系，幫助企業(yè)廣泛知曉、用好用足政策。五是加強(qiáng)檢查督辦，全程跟蹤政策落實情況，實行通報制度，及時查處糾正政策落實過程中的問題，打通政策落實的“最后一公里”，確保政策落地見效。

（2） H省減稅降費規(guī)模測算。2019年1至4月，H省新增減稅合計165.2億元。其中，一是2019年新出臺減稅降費政策減稅61億元。小微企業(yè)普惠性政策新增減稅21.11億元；個人所得稅專項扣除政策141.24萬戶享受減免，減稅4億元。二是2018年年中出臺減稅政策在2019年的翹尾新增減稅100.09億元。包括：個人所得稅第一步改革今年573.51萬人享受減免，減稅45.19億元；增值稅17%和11%兩檔稅率各降1個百分點24.5萬戶企業(yè)享受減免優(yōu)惠，減稅32.4億元。此外，2018年到期后2019年延續(xù)實施政策新增減稅1.1億元。還有H省推出的2項地方稅收優(yōu)惠新增減稅2.2億元。

根據(jù)H省財政部門測算，預(yù)計全省全年新增減稅降費737億元，其中減稅583億元，降費154億元。

2.減稅降費政策效應(yīng)調(diào)查分析

（1）微型企業(yè)獲得感最強(qiáng)。本次減稅降費政策雖然具有普惠性，但政策紅利主要針對民營企業(yè)、中小微企業(yè)、科技初創(chuàng)型企業(yè)等市場主體。從調(diào)研的實際效果來看，微型企業(yè)獲得感最強(qiáng)。一是從減稅降費政策在企業(yè)落實的成效來看。68%的被調(diào)查企業(yè)表示成效好，力度很大；24%的企業(yè)表示一般，效果不是很好。其中，94.74%的微型企業(yè)、60.71%的小型企業(yè)及52.63%的中型企業(yè)認(rèn)為減稅降費政策落實成效好，力度很大。二是從企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)感受來看。被調(diào)查企業(yè)中57.89%的微型企業(yè)認(rèn)為企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)較輕和合理；而小型企業(yè)和中型企業(yè)認(rèn)為企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)較輕和合理的比重分別為32.14%和10.53%。

（2）汽車制造業(yè)稅費痛感最強(qiáng)。2018全國財政工作會議指出，2019年要實行結(jié)構(gòu)性減稅和普惠性減稅相結(jié)合的辦法，重點減輕制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從調(diào)研的實際效果來看，H省制造業(yè)尤其是汽車制造業(yè)企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)感受仍然較重。被調(diào)查企業(yè)中48%的企業(yè)感覺稅費負(fù)擔(dān)較重；27%的企業(yè)感覺稅費負(fù)擔(dān)合理；14%的企業(yè)感覺稅費負(fù)擔(dān)非常重；3%的企業(yè)感覺稅費負(fù)擔(dān)較輕。制造業(yè)企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)感受為較重及非常重的比重為77.5%，高于企業(yè)整體稅費負(fù)擔(dān)感受15.4個百分點。其中，汽車制造業(yè)企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)感受為較重及非常重的比例高達(dá)81.25%。當(dāng)前，汽車制造業(yè)下行壓力較大，企業(yè)對稅費負(fù)擔(dān)感受尤其敏感。以S市為例，S市稅務(wù)局分析了100家中小制造業(yè)企業(yè)近3年的財務(wù)狀況，發(fā)現(xiàn)自2018年起以汽車制造業(yè)為主的中小制造業(yè)企業(yè)60%以上虧損，70%以上盈利能力下降，同時企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率攀升。

（3）降低社保負(fù)擔(dān)呼聲最高。根據(jù)調(diào)查問卷，有52%的企業(yè)認(rèn)為企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)重在“五險一金”，排名第一。相比降低社保費率，企業(yè)更關(guān)心社保繳費基數(shù)能否下降。不少企業(yè)反映自身處于多難境地：一是企業(yè)經(jīng)營層面。一些企業(yè)擔(dān)心社保費改由稅務(wù)部門征收后，征管會更加規(guī)范，按照規(guī)定繳納，企業(yè)經(jīng)營成本上升太快承受不起；不按規(guī)定繳納，企業(yè)有違法經(jīng)營的風(fēng)險。二是員工個人層面。不少建筑業(yè)、建材業(yè)、住宿和餐飲業(yè)的企業(yè)反映，農(nóng)民工由于流動性大、需要退“新農(nóng)合”等原因不愿意繳納社保費，要求社?？顑冬F(xiàn)，否則就走人。

三、落實減稅降費政策存在的主要問題

1.財政收支平衡難度加大

今年元月至4月，H省新增減稅165.2億元，而今年出臺的降低增值稅稅率政策從4月1日起執(zhí)行，降低社保費率政策從5月1日起執(zhí)行，減稅降費效應(yīng)主要在二季度以后顯現(xiàn)，預(yù)計收入增幅將進(jìn)一步明顯回落。與此同時，H省一般公共預(yù)算支出增長明顯加快。在近年來不斷出臺的民生保障政策、養(yǎng)老政策等增長因素下，財政支出持續(xù)增加。財政收支矛盾十分突出，收支平衡難度加大。如X市，經(jīng)初步測算，減稅政策將影響全市及市本級地方財力分別達(dá)7.1億元和2億元，市本級年度收支缺口達(dá)5.7億元。

2.增值稅減稅紅包普惠難度大

增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅，具有較強(qiáng)的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁性，實際上是將減稅紅利在整個價值鏈上進(jìn)行再分配。價值鏈上的強(qiáng)勢企業(yè)如壟斷企業(yè)、大中型企業(yè)等議價能力較強(qiáng)，受益更多；而弱勢企業(yè)如民營企業(yè)、小微企業(yè)等則相對受益較少。

此外，進(jìn)項稅額抵扣不足導(dǎo)致稅負(fù)不減甚至增加。如建筑業(yè)，一是材料費難以做到全額抵扣。輔材、地材和零星材料的供應(yīng)商大多是個人或小規(guī)模納稅人，僅能部分取得3%的進(jìn)項稅票或根本無法取票。二是財務(wù)費用和利息支出不能抵扣。建筑業(yè)融資成本高，銀行貸款利息不能抵扣，導(dǎo)致企業(yè)稅負(fù)增加。

3.稅收征管難度增大

一是落實減稅降費政策與完成收入任務(wù)的兩難。全面推進(jìn)減稅降費的大環(huán)境下，稅收增速過快、征管力度過強(qiáng)、落實優(yōu)惠政策不力等都有引發(fā)負(fù)面輿情的風(fēng)險。隨著各項減稅降負(fù)政策逐步實施落地，稅務(wù)部門組織收入的壓力異常大。二是退稅工作難度較大。由于自然人臨時性開票，未留取聯(lián)系方式；退庫金額較小，納稅人嫌麻煩；注銷戶和轉(zhuǎn)非戶等原因稅務(wù)部門無法獲取退稅賬戶，導(dǎo)致無法辦理退庫手續(xù)。三是政策宣傳培訓(xùn)任務(wù)繁重。如S市2019年全市管理納稅人34萬戶，減稅降費力度空前，覆蓋范圍廣，為確保宣傳培訓(xùn)全覆蓋，稅務(wù)部門面臨政策多、時間緊、任務(wù)重等問題，工作壓力巨大。

4.基層財政風(fēng)險防范難度增大

一是市縣財政運(yùn)行風(fēng)險增大。2019年減稅降費對財政收入的影響主要由市縣承擔(dān)，據(jù)測算市縣承擔(dān)比例占全省總規(guī)模的80%以上，市縣財政運(yùn)行會相當(dāng)困難。二是養(yǎng)老金支付風(fēng)險加大。社保降低費率有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，但短期內(nèi)養(yǎng)老保險基金減收，養(yǎng)老金支付風(fēng)險加大，防范養(yǎng)老保險金“穿底”風(fēng)險的難度增大。三是地方債務(wù)還本付息風(fēng)險加大。對于收入塊頭小、底子薄的地區(qū)，尤其像Y縣等國家級貧困縣，是典型的“吃飯型”財政，大部分支出依靠上級轉(zhuǎn)移支付，收入來源有限但支出剛性，地方財政面臨“無錢辦事”的困難，化解地方債務(wù)的壓力很大。

5.企業(yè)融資難融資貴仍待解決

雖然相關(guān)部門已陸續(xù)出臺一系列緩解企業(yè)“融資難、融資貴”政策，但政策落地難，受益面有限。由于缺乏抵押物、創(chuàng)業(yè)成果未轉(zhuǎn)化、擔(dān)保體系不健全、信息交換不充分等原因，小微企業(yè)融資難問題尤其突出，高融資成本不斷蠶食企業(yè)利潤。X市50%以上樣本企業(yè)反映缺乏流動資金，融資困難；S市物流企業(yè)反映本地農(nóng)商行利率上浮50%仍然貸不到款，企業(yè)一年期貸款實際利率高于8%；Y縣樣本企業(yè)2018年應(yīng)收賬款和存貨兩項資金占用同比增長23.7%。此外，由于國有銀行貸款審批權(quán)在省分行，整個貸款手續(xù)繁雜、時間冗長，有企業(yè)反映，為期1年的貸款企業(yè)需要2個月的辦理期。

6.降費政策落地難

為了降低企業(yè)制度性成本，發(fā)改委出臺了降電價、降天然氣價格、降水費等政策，動態(tài)調(diào)整涉企行政事業(yè)性收費清單，開展中介服務(wù)性收費專項清理等基本實現(xiàn)工業(yè)項目零收費。但在落實降費政策過程中，存在著不少問題，使得降費政策落地難：一是電力、天然氣部門屬于強(qiáng)力壟斷部門，出臺政策集中在中央和省級，市、縣級層面只能落實，相關(guān)部門在天然氣、電、水降價方面不主動或是降價幅度??；二是治理中介服務(wù)性收費效果不是很明顯。

四、落實減稅降費政策促進(jìn)地方財政高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

黨中央、國務(wù)院對減稅降費高度重視，為了確保全面精準(zhǔn)不折不扣地落實好減稅降費政策，按照黨的十八屆三中全會關(guān)于“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的精神，建議從增收、減支、提效、防風(fēng)險、優(yōu)政策、抓落地、促改革等方面多管齊下，化解現(xiàn)實難題，實現(xiàn)地方財政高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

1.增收：全力做大財政收入蛋糕

要精準(zhǔn)地落實好減稅降費政策，財政收入管理要更精細(xì)化。一方面，抓好開源，堅持放水養(yǎng)魚，培育涵養(yǎng)稅源，該“放”的放到位；另一方面，盤活財政存量資金、資產(chǎn)、資源，應(yīng)“收”的收上來、能“統(tǒng)”的統(tǒng)籌好、可“爭”的多爭取、需“增”的努力增。

（1）該“放”的放到位。提升政治站位，不折不扣落實減稅降費，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，涵養(yǎng)稅源。不斷深化“放管服”改革，核減審批事項，切實降低企業(yè)經(jīng)營成本。通過政策執(zhí)行的“加速度”，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，讓納稅人有實實在在的獲得感，從而激發(fā)市場活力。

（2）應(yīng)“收”的收上來。堅持依法征管，保證應(yīng)收盡收。一是推進(jìn)涉稅信息互聯(lián)互通。拓寬暢通涉稅信息采集渠道，打破信息壁壘，推進(jìn)涉稅信息互聯(lián)互通，提高綜合治稅信息共享系統(tǒng)與各涉稅部門數(shù)據(jù)傳輸?shù)淖詣踊健６羌訌?qiáng)行業(yè)稅收治理。以行業(yè)稅收整治為抓手，堵塞稅收征管漏洞，防控稅收流失。

（3）能“統(tǒng)”的統(tǒng)籌好。一是統(tǒng)籌好當(dāng)年預(yù)算和中長期規(guī)劃。進(jìn)一步提高對預(yù)算收支預(yù)測的準(zhǔn)確性和財政政策的前瞻性，合理編制中長期滾動預(yù)算，逐步健全與經(jīng)濟(jì)周期和結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)，與政府規(guī)劃相銜接的中長期預(yù)算框架。二是增加預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入規(guī)模。規(guī)范對預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的管理，根據(jù)各地公共預(yù)算收支缺口大小以及財政承壓能力，適當(dāng)加大預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入規(guī)模和比例，健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。三是做好“四本”預(yù)算的統(tǒng)籌銜接。嚴(yán)格按照《預(yù)算法》要求，健全政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算相互配合、相互協(xié)調(diào)的資金銜接機(jī)制，進(jìn)一步加大政府性基金預(yù)算中不符合?？顚Ｓ脤傩缘馁Y金統(tǒng)籌到一般公共預(yù)算的比重，有效彌補(bǔ)一般公共預(yù)算缺口。

（4）可“爭”的多爭取。爭取更多中央補(bǔ)助，彌補(bǔ)一般公共預(yù)算缺口。提高我省標(biāo)準(zhǔn)財政收支測算的精準(zhǔn)性。嚴(yán)格按照轉(zhuǎn)移支付公式，精確測算我省標(biāo)準(zhǔn)財政收入的各項指標(biāo)和支出的各項指標(biāo)，尤其是與鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、重大民生有直接關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)財政支出的分解指標(biāo)，為爭取中央更多的一般性轉(zhuǎn)移支付和均衡性轉(zhuǎn)移支付、提高我省可支配財力提供數(shù)據(jù)支撐。

（5）需“增”的努力增。在拓展新增稅源財源方面，一是加大招商引資力度，強(qiáng)力推進(jìn)項目建設(shè)，努力做大地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模和稅源；二是支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培植新的經(jīng)濟(jì)增長點和財源。

2.減支：全力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

將減稅降費與削減、優(yōu)化財政支出通盤考慮，不僅涉及到財政發(fā)展的可持續(xù)性，也是保障“減稅降費”效力切實、持久落地的關(guān)鍵。一方面，削減、優(yōu)化財政支出，通過改變政府與私人部門間的資源配置格局，可從實質(zhì)上降低企業(yè)成本負(fù)擔(dān)，確保減稅降費效力。另一方面，隨著未來增值稅減稅與全面降費空間的逐漸縮小，進(jìn)一步減稅降費將愈發(fā)困難，而削減、優(yōu)化財政支出，并以此為突破口推進(jìn)財政體制和行政體制改革，將為減稅降費創(chuàng)造更多空間⑧。

（1） 該“減”的減下去。一是壓縮一般性支出。堅決貫徹落實過“緊日子”的要求，除了必要的剛性支出外，堅決壓縮一般性支出。2019年爭取各級一般性支出比上年壓減5%以上，“三公經(jīng)費”再壓減3%左右。二是硬化預(yù)算約束。堅持“無預(yù)算不支出、先預(yù)算后支出”，除應(yīng)急救災(zāi)等支出外，預(yù)算執(zhí)行中一般不再追加支出。加強(qiáng)預(yù)算合規(guī)性審核，嚴(yán)把支出政策審核關(guān)。充分考慮當(dāng)前財力和長遠(yuǎn)影響，加強(qiáng)財政承受能力論證和預(yù)算評審工作，對群眾實際受益面較窄、與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)無法形成有效循環(huán)關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)項目暫緩?fù)七M(jìn)或停止執(zhí)行。

（2）該“?！钡谋Ｕ虾谩Ｒ皇嵌道巍叭！钡拙€。在預(yù)算安排和資金保障順序上要把“三?！保ū９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生）放在首位，要明確渠道足額保障基本工資、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、事業(yè)單位績效工資等國家統(tǒng)一規(guī)定和地方按照國家政策出臺的工資及津補(bǔ)貼。地方自行出臺的工資及津補(bǔ)貼項目要充分考慮本級財政承受能力，嚴(yán)防發(fā)生財政運(yùn)行風(fēng)險。要強(qiáng)化市縣主體責(zé)任，兜牢社保、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基本民生底線。二是集中財力支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。重點保障中央和省委省政府重大戰(zhàn)略、重大政策、重大項目實施，支持“一芯、兩帶、三區(qū)”戰(zhàn)略、三大攻堅戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、科技創(chuàng)新、新舊動能轉(zhuǎn)換、高質(zhì)量發(fā)展等重點工作任務(wù)。統(tǒng)籌資金，著力解決發(fā)展中的關(guān)鍵突出問題。

3.提效：全面提高財政資金效率

全面實施績效管理，加大政策和項目績效評價力度，集中財力和資金，確保政策和剛性支出，把好鋼用在刀刃上，提高財政資金支出效率。

（1）全面實施績效管理。加大政策和項目績效評價力度，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，對低效性支出、固化性項目一律取消，對實際執(zhí)行進(jìn)度偏慢的項目予以調(diào)整。集中財力和資金，確保政策和剛性支出，把好鋼用在刀刃上，提高財政資金支出效率。

（2） 全面清理財政存量資金。對財政存量資金、部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金進(jìn)行清理，對結(jié)余資金和不符合要求的結(jié)轉(zhuǎn)資金，予以統(tǒng)籌收回；對歷年財政對外借款資金進(jìn)行清理，運(yùn)用合法合規(guī)措施予以清收，防止資金閑置沉淀和損失浪費。

4.防風(fēng)險：全力做好財政風(fēng)險防控

在當(dāng)前錯綜復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢下，財政面臨大規(guī)模減稅降費、加大公共投資、加速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多重艱巨任務(wù)，收支矛盾較突出，財政收支平衡難度加大。財政防范和化解各類重大公共風(fēng)險，保障經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)運(yùn)行具有很強(qiáng)的現(xiàn)實性和必要性。

（1）把控好財政運(yùn)行風(fēng)險。要客觀看待減稅降費的影響，不能過度放大減稅降費效應(yīng)，以此為由隨意調(diào)減收入預(yù)期目標(biāo)。要在省級政府統(tǒng)籌安排下，市縣政府實事求是下調(diào)2019年的財政收入目標(biāo)。減稅降費作為積極財政政策刺激企業(yè)投資、拓展稅源是需要一段時間才能見效的，在短期必然表現(xiàn)為財政收入的下降。

（2）防范好重點部位和領(lǐng)域的風(fēng)險。要處理好發(fā)展和風(fēng)控的關(guān)系，落實政府債務(wù)化解方案，穩(wěn)步降低政府綜合債務(wù)率；高度關(guān)注養(yǎng)老保險金“穿底”風(fēng)險，足額核定社保繳費基數(shù)和參保人數(shù)，做到應(yīng)收盡收；制定相應(yīng)的預(yù)警方案，及時預(yù)警支付風(fēng)險；在爭取上級支持同時，安排年度預(yù)算資金彌補(bǔ)收支缺口，切實履行兜底責(zé)任，保證養(yǎng)老保險待遇的及時兌現(xiàn)。

5.優(yōu)政策：全面落實減稅政策

在支持企業(yè)發(fā)展的諸多方式中，減稅能使各類所有制企業(yè)普遍受益，是最為直接有效、公平普惠的辦法，因此也是近期最受企業(yè)關(guān)注的政策。

（1）完善協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。減稅是一項系統(tǒng)性工程，需要各部門聯(lián)動起來。建議在政府層面成立機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政、稅務(wù)、人行、審計等部門，暢通渠道，聯(lián)動互動。各部門要切實提高政治站位，不折不扣落實減稅政策。讓企業(yè)實實在在感受到稅收負(fù)擔(dān)的降低，從而激發(fā)市場活力。

（2）出臺精準(zhǔn)的、操作性更強(qiáng)的細(xì)化政策。針對增值稅不同行業(yè)、價值鏈弱勢企業(yè)在減稅降費政策中受益有限的情況，出臺更加精準(zhǔn)的、操作性更強(qiáng)的細(xì)化政策，確保優(yōu)惠政策“精準(zhǔn)滴灌”，確保所有行業(yè)和企業(yè)都能享受到減稅降費的紅利。

（3）深化增值稅制度改革。一是簡并、進(jìn)一步降低增值稅率⑨；二是減少并規(guī)范稅收優(yōu)惠，尤其是中間環(huán)節(jié)的減免稅優(yōu)惠；三是進(jìn)一步完善增值稅留抵退稅制度⑩。對于特殊行業(yè)、財力相對薄弱的中西部地區(qū)及市縣級政府如何確保政策能夠落實落地仍需進(jìn)一步研究解決。

6.抓落地：督促落實降費政策

相對于規(guī)范的稅收征管，企業(yè)反映突出的還是涉企收費項目的不規(guī)范，各種成本仍然居高不下。要降低企業(yè)成本，必須進(jìn)一步推進(jìn)收費管理改革，嚴(yán)格督促落實，降低企業(yè)非稅收入負(fù)擔(dān)。

一是完善涉企事項清單制度。嚴(yán)格執(zhí)行涉企收費清單，探索建立包括收費審批、處罰檢查等全部涉企行政事項獨立清單制度，形成規(guī)范涉企行政事項的長效機(jī)制。二是加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的管理。推廣運(yùn)用全省統(tǒng)一的行政審批中介服務(wù)管理平臺，引入競爭機(jī)制，促進(jìn)中介服務(wù)網(wǎng)上公開、透明運(yùn)行，真正做到“一網(wǎng)通、一門進(jìn)、一次辦”。三是加強(qiáng)對壟斷行業(yè)政府指導(dǎo)性收費監(jiān)管。深化壟斷行業(yè)收費市場化改革，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管，降低企業(yè)要素成本，推動形成公平競爭的市場環(huán)境。當(dāng)前重點是推動電力市場售電側(cè)改革，有效降低企業(yè)用電用能成本。四是做實社保繳費基數(shù)，降低社保費率。以社保費征繳體制改革為契機(jī)，明確個人、企業(yè)和政府責(zé)任，加快推進(jìn)全國全省統(tǒng)籌力度?，做實社保繳費稅基，大幅調(diào)低社保費率，切實降低企業(yè)用工成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

7.促改革：加強(qiáng)各項改革協(xié)同

減稅降費的目的是通過“放水養(yǎng)魚”來激發(fā)市場主體活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。但從調(diào)研中所了解的情況來看，短期內(nèi)不宜過高估計減稅降費政策對于刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力蓄積需要時間，減稅降費取得實效往往有一定的滯后期。單靠減稅降費政策不能立竿見影地解決實體經(jīng)濟(jì)所面臨的諸多難題。只有加強(qiáng)各項改革的協(xié)同，才能切實解決市場主體所面臨的困境。

一是樹立新型政商關(guān)系。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化“放管服”改革，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)造力。樹立市場有效、政府有為的新型政商關(guān)系?，政府與企業(yè)平時互不打擾，在各自的軌道上運(yùn)行，政府對企業(yè)有求必應(yīng)、無需不擾。學(xué)習(xí)晉江經(jīng)驗：“不叫不到、隨叫隨到、說到做到、服務(wù)周到。”提高涉企政策的精準(zhǔn)性，精準(zhǔn)識別營商環(huán)境中的痛點和隱蔽點，有效解決涉企政策落實不到位、與企業(yè)需求不匹配等問題。二是推進(jìn)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?。以高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)提升金融服務(wù)，推動解決民企融資難融資貴問題取得實質(zhì)性突破。摸清底數(shù)、掌握需求，推動金融服務(wù)更加普惠、供需更加匹配。扎實做好金融綜合服務(wù)平臺建設(shè)、信用體系和評估體系建設(shè)、金融和科技結(jié)合等基礎(chǔ)性工作，從根本上提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的效能。

注釋：

① 高培勇：《我們究竟需要什么樣的減稅降費》，《經(jīng)濟(jì)日報》2018年12月7日。

② 楊燦明：《減稅降費：成效、問題與路徑選擇》，《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2017年第9期。

③ 翁禮華：《皇糧國稅：解讀稅史四千年》，浙江古籍出版社2006年版，第15頁。

④ 王建平：《我國古代賦稅制度演進(jìn)的內(nèi)在邏輯及對營改增的啟示》，《中國稅務(wù)》2017年第8期。

⑤ 徐現(xiàn)祥：《圖解宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)（修訂版）》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第300—308頁。

⑥ 蔡紅英：《供給學(xué)派關(guān)于減稅政策的爭論及其評價》，《稅務(wù)研究》2016年第9期。

⑦ 范子英、彭飛：《“營改增”的減稅效應(yīng)和分工效應(yīng)：基于產(chǎn)業(yè)互聯(lián)的視角》，《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第2期。

⑧ 李娟娟：《新一輪減稅降費呈現(xiàn)四大特征》，《社會科學(xué)報》2019年3月24日。

⑨ 賈康：《財稅體制改革前瞻》，《財政監(jiān)督》2019年第8期。

⑩ 李旭紅：《增值稅留抵退稅符合國際發(fā)展趨勢》，《中國中小企業(yè)》2018年第10期。

? 馮俏彬 ：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的減稅降費相關(guān)問題研究》，《國家治理與財稅改革》，人民出版社2018年版，第335頁。

? 林毅夫：《中國經(jīng)驗：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型中有效市場與有為政府缺一不可》，《行政管理改革》2017年第10期。

? 趙錫軍：《金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的邏輯與選擇》，《財會月刊》2019年第16期。