新型城鎮(zhèn)化背景下的江蘇中心鎮(zhèn)建設

王李兵

（中共海門市委黨校 江蘇 海門 226100）

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設取得舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化率由1978 年的17.92%提高到2018 年的59.58%，年均增長1 個百分點。諾瑟姆“S”曲線表明：當一個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化水平處于30%～70%區(qū)間內(nèi)屬于城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期階段。對于以鄉(xiāng)土指稱的傳統(tǒng)中國，59%的城鎮(zhèn)化水平意味著我國已經(jīng)由鄉(xiāng)土社會進入到以城市社會為主體的城市時代。然而，檢視我國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)，這條建構在城鄉(xiāng)二元結構體制上的城鎮(zhèn)化缺乏對人性的關懷、環(huán)境的尊重、社會的反思、歷史的檢討，諸多矛盾和問題日益顯現(xiàn)并不斷爆發(fā)。鑒于此，脫胎于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化基礎之上的新型城鎮(zhèn)化呼之欲出，成為當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的最新指向。

一、江蘇中心鎮(zhèn)發(fā)展的歷史檢視與現(xiàn)實反思

截至2018 年底，江蘇城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到69.61%，遠高于全國59.58%的平均水平。改革開放以來，江蘇的城鎮(zhèn)化先后經(jīng)歷了以蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)驅動的小城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段，以開發(fā)區(qū)建設和外向型經(jīng)濟驅動的大中城市加快發(fā)展階段，以及以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為引領、全面提升城鄉(xiāng)建設水平的發(fā)展階段。進入新世紀以來，江蘇城鎮(zhèn)化進入到以消除城鄉(xiāng)差距實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為主要目標的高級階段。處于“村之頭、城之尾”的中心鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的生長點和重要戰(zhàn)略節(jié)點無疑在縮小和消除城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)兩者融合的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。

通過對中心鎮(zhèn)的培育和擴權，使得一批小城鎮(zhèn)能夠迅速成為帶動區(qū)域發(fā)展的重要經(jīng)濟增長中心。它不僅使得江蘇省大中小城市體系更加合理，而且在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化過程中發(fā)揮著重要的節(jié)點作用。然而，江蘇中心鎮(zhèn)的發(fā)展仍囿于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，在發(fā)展過程中仍舊遵循著傳統(tǒng)的歷史發(fā)展軌跡，諸如生態(tài)破壞、環(huán)境污染、效率低下等問題又在這些小城鎮(zhèn)不斷的復制和再造，要想改變這種狀況，就必須思考以下幾個方面的問題。

（一）政府主導還是市場決定？在我國目前的體制下，無論是城鎮(zhèn)規(guī)模的設置、產(chǎn)業(yè)的分布，或是城鎮(zhèn)功能定位，以及對人口的管理等方方面面，都是由政府決定的。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在政府強力主導下形成了不斷自我循環(huán)、自我強化的推進機制。如地方政府一方面通過從農(nóng)民手中低價征收土地，以優(yōu)惠、低廉的價格招商引資，在經(jīng)濟建設方面獲得競爭優(yōu)勢；另一方面，通過自身在土地市場的壟斷地位，不斷提高地價以獲得更多的土地收益，“土地財政”的節(jié)節(jié)攀升又極大地強化了政府征地搞城建的沖動。但政府全面主導下的城鎮(zhèn)化越來越被證明難以持續(xù)。在推動城鎮(zhèn)化過程中政府扮演著利益主體的角色，在行使職能過程中各種越位、缺位、錯位現(xiàn)象導致政府難以建設成服務型政府。因此，政府應管好自己的“手”，充分發(fā)揮好在制度環(huán)境、發(fā)展規(guī)劃、基礎設施、公共服務、社會治理等方面的職能。

（二）農(nóng)民進城：過客還是居民？2018 年，按常住人口統(tǒng)計我國城鎮(zhèn)化率約為59.58%，但非農(nóng)業(yè)戶籍人口占全國總人口的比重僅為43.37%，兩者相差近17 個百分點，這說明，我國有近2 億多農(nóng)民工“被城市化”。近十年來，我國城市建成區(qū)規(guī)模擴大了60%，城市人口卻僅擴大了20%，相較而言，我國的城鎮(zhèn)化更主要的是一種要地不要人的土地城鎮(zhèn)化，而非人口的城鎮(zhèn)化。農(nóng)村富余勞動人口進城就業(yè)，是社會生產(chǎn)力發(fā)展的重要表征，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然需求。但由于城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度以及附著其上的諸多福利制度，農(nóng)民工難以享受到與城市人口同等的福利待遇，他們屬于城市的邊緣人。在現(xiàn)行的制度設置中，他們把青春年華奉獻在城市，卻難以融入城市。

（三）千城一面還是兼具特色？在我國快速推進的城鎮(zhèn)化浪潮中，無論是村莊兼并、舊城改造，還是新城再造，呈現(xiàn)的在我們面前的大都是“同質化”的城市景觀。城鎮(zhèn)化不應貪大求洋，追求景觀的城鎮(zhèn)化，在城市建設中應突出地域特色，嵌入地方文化，突出城市底蘊。大到城市發(fā)展戰(zhàn)略定位和總體規(guī)劃的制定，小到基礎設施、一磚一瓦的技術標準和風格樣式，都應注重地域特色的挖掘和培育，促進形成獨特的、富有魅力的城市品牌和地域標識。因此，應根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

二、新型小城鎮(zhèn)的理想定位

基于對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的思考以及對新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的挖掘，新型小城鎮(zhèn)應該是“城”的合理布局、“市”的有序推進、產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚和環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

（一）“城”的合理布局。城市的空間布局是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化共同作用下的產(chǎn)物，是一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展水平在空間上的形態(tài)反映。因此，在城市規(guī)劃設計過程中，應統(tǒng)籌考慮對城市空間、產(chǎn)業(yè)分布與功能分區(qū)的優(yōu)化布局。從區(qū)域空間看，通過中心鎮(zhèn)的建設，打造一批經(jīng)濟實力強、功能完善、特色鮮明、體制機制活、帶動效應好的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)，從而形成大中小城市與小城鎮(zhèn)合理布局和協(xié)調發(fā)展，多層次、多梯度的城鎮(zhèn)發(fā)展體系。從內(nèi)部結構看，應根據(jù)城鎮(zhèn)的功能定位與規(guī)模大小，合理設置功能分區(qū)，完善城市基礎設施建設，在交通、醫(yī)院、學校、商業(yè)網(wǎng)點、文化娛樂場所等城市綜合配套布局上，既要體現(xiàn)高效性，還要體現(xiàn)互補性、協(xié)調性，注重其內(nèi)在功能結構的耦合，形成以資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧，城鄉(xiāng)一體的集約、智慧、低碳、綠色城鎮(zhèn)。

（二）“市”的有序推進。沒有人口的集聚，就沒有城市的形成，但城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅是城鎮(zhèn)數(shù)量和人口數(shù)量的逐步增加、城市空間的不斷擴張，而且還包含著人類生產(chǎn)生活方式的轉型以及從農(nóng)民到市民的群體角色的轉變[1]。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化實質上就是要地不要人、造城不興業(yè)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，大量的農(nóng)村人口進城務工創(chuàng)業(yè)，有的甚至出生于城市、成長在城市，卻難以融入城市。以戶籍管理為核心的城鄉(xiāng)分治制度人為的將城鄉(xiāng)人口劃分為農(nóng)民和市民兩大社會群體，使得非城鎮(zhèn)戶籍的人口難以享受到同城市戶口均等的福利待遇。因此，城鎮(zhèn)化應首先解決“人”的問題，應積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村轉移人口市民化，不僅轉移人、更要提升人，通過經(jīng)濟整合、文化接納、行為適應、身份認同等途徑，幫助農(nóng)村轉移人口完成最終的角色轉型

（三）產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚。城鎮(zhèn)之所以能夠成為一定區(qū)域內(nèi)的中心，在于其產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素、人口在空間上高度集聚。國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗普遍表明，產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚，能夠帶動資本、技術、勞動力等生產(chǎn)要素的高度集聚，推動城鎮(zhèn)向集約化方向發(fā)展。一方面，產(chǎn)業(yè)集聚可以為城鎮(zhèn)化提供物質支撐。通過產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的集聚效應，技術、知識、信息傳遞、人力資本貢獻等各要素能產(chǎn)生正溢出效益，誘發(fā)集聚區(qū)內(nèi)規(guī)模收益遞增、空間要素自我良性累積、產(chǎn)業(yè)鏈條的自我延續(xù)[2]，因而產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)能夠獲取更大的經(jīng)濟效益。另一方面，產(chǎn)業(yè)集聚可以降低城鎮(zhèn)化成本。產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚形成了一個高效的專業(yè)化分工體系，在這集中區(qū)域，可以節(jié)約土地成本、共享基礎設施、提高行政管理效率等。據(jù)國家計委經(jīng)濟研究所的調查分析，按照城鎮(zhèn)化的要求，產(chǎn)業(yè)集聚后，可以節(jié)約土地30%，提高能源利用率40%，節(jié)約行政管理費用20%以上。

（四）環(huán)境的和諧統(tǒng)一。改革開放四十年來，我國的城鎮(zhèn)化建設取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)經(jīng)濟已經(jīng)成為支撐我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康快速發(fā)展的重要引擎。然而，這種成就的取得卻是以高排放、高消耗、高污染、低效率為主要特征的。這種外延式粗放型發(fā)展模式，不僅加大了資源供需壓力和生態(tài)環(huán)境的承載能力，而且導致了城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的惡化，城市的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)難以承受之重，導致了地下水下降、空氣質量不達標、城市垃圾圍城等生態(tài)問題。因此，我們必須深刻反思，加快轉型，走新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化強調以人為本，強調人與自然的和諧共生，以實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口、經(jīng)濟與資源、環(huán)境相協(xié)調，走資源節(jié)約、低碳減排、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效的城鎮(zhèn)發(fā)展之路。

三、以新型城鎮(zhèn)化理念加快推進中心鎮(zhèn)建設

目前，江蘇省中心鎮(zhèn)建設已經(jīng)進入到由“重點突破”到“整體推進”的歷史時期，在新一輪新型城鎮(zhèn)化浪潮中，中心鎮(zhèn)無疑成為破解經(jīng)濟發(fā)展難題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要著力點和戰(zhàn)略抓手。但同時，也應避免傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的思維定勢和制度慣性，應以新型城鎮(zhèn)化的理念來建構一批經(jīng)濟實力強、功能完善、特色鮮明、環(huán)境友好的現(xiàn)代小城鎮(zhèn)。

（一）以中心鎮(zhèn)規(guī)劃修編為基礎，強化規(guī)劃在城鎮(zhèn)建設中的指導地位

1.突出規(guī)劃理念，抓好中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編。按照建設小城鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)的目標定位合理布局、科學規(guī)劃。對中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編要體現(xiàn)前瞻性，既要立足當前，也要放眼長遠；要體現(xiàn)協(xié)調性，既要突出中心鎮(zhèn)在縣（市）域總體規(guī)劃中的地位，也要兼顧總體城市布局；要體現(xiàn)地域性，在編制規(guī)劃時要深入研究當?shù)氐娜宋娘L貌和建筑特色，嵌入地域元素，增添城鎮(zhèn)特色，提升中心鎮(zhèn)的檔次和品位。

2.強化規(guī)劃管理體制。規(guī)劃是一個國家、區(qū)域發(fā)展的“施工圖”，應保持城鎮(zhèn)規(guī)劃的權威性、嚴肅性和連續(xù)性。要提高中心鎮(zhèn)規(guī)劃編制透明度，通過論證會或其它方式征求專家和公眾的意見，進一步擴大社會大眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，切實提高規(guī)劃編制的科學化、民主化水平。要加強中心鎮(zhèn)規(guī)劃實施監(jiān)管，建立規(guī)劃監(jiān)督管理工作責任追究制度，堅持一本規(guī)劃一張藍圖嚴格加以落實，對規(guī)劃進行事前、事中、事后全過程監(jiān)管。

（二）以產(chǎn)業(yè)集聚和培育為重點，大力發(fā)展中心鎮(zhèn)經(jīng)濟

1.主動承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉移，提高綜合承載能力。中心鎮(zhèn)基于行政級別、功能定位、資源稟賦等因素，要找準產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，克服貪大求洋、好高騖遠的心理。要加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施建設，主動承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉移，重點發(fā)展具有比較優(yōu)勢的技術密集型和資金密集型產(chǎn)業(yè)，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供強有力的支撐和發(fā)展活力。進一步推進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群升級，培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群。

2. 大力發(fā)展特色鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)，實施一鎮(zhèn)一品工程。特色產(chǎn)業(yè)不僅具有城市名片的作用，同時還能集聚相關產(chǎn)業(yè)、延長產(chǎn)業(yè)鏈，解決就業(yè)人口的功能，如蘇州鎮(zhèn)湖刺繡、南通疊石橋家紡等一批特色專業(yè)鎮(zhèn)已經(jīng)成長為區(qū)域內(nèi)重要經(jīng)濟增長中心。因此，應結合地方特色產(chǎn)業(yè)，積極培育和扶持，加大資金投入，做大做強特色產(chǎn)業(yè)，立足區(qū)域，謀劃全局，實現(xiàn)特色鎮(zhèn)的特色化、產(chǎn)業(yè)化、個性化。

（三）以體制機制創(chuàng)新為抓手，深化中心鎮(zhèn)綜合配套改革

1. 繼續(xù)深化中心鎮(zhèn)行政管理體制改革。按照“能放則放”的要求下放經(jīng)濟社會管理權限，集中解決重點中心鎮(zhèn)在試點過程中暴露的體制機制問題，從法律、政策層面予以解決。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作要由招商引資、信訪維穩(wěn)、征地拆遷等各種越位、缺位、錯位現(xiàn)象轉到服務型政府建設上。要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革，提高政府辦事效率。要改變以往以“唯GDP 論英雄”的考核體系，強化地方政府在社會發(fā)展、民生改善等方面的指標和權重。

2.推進中心鎮(zhèn)投融資體制改革。推進城鎮(zhèn)建設資金來源的社會化和投融資的市場化改革，建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的多元化資金籌措機制，拓展融資平臺、創(chuàng)新融資工具、健全金融體系。以政府和財政投資為導向，本著“誰投資、誰受益”的原則，支持、鼓勵和引導社會資金參與中心鎮(zhèn)建設，通過出讓股權、拍賣、租賃等形式積極盤活中心鎮(zhèn)各種有形和無形資產(chǎn)，最大限度籌集建設資金，促進中心鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展。

3.推進中心鎮(zhèn)土地管理制度改革。在推進中心鎮(zhèn)過程中，一方面，要從保護耕地出發(fā)，科學合理制定非農(nóng)用地規(guī)劃，促進土地資源的集約利用。另一方面，要加快對農(nóng)村土地流轉制度、征地補償制度的探索和完善。