我國食品接觸塑料包裝制品再生利用的法律規(guī)制：以PET飲料瓶為例

于楊曜，林路索

（華東理工大學法學院，上海 200237）

1 我國回收塑料用于食品接觸制品之法律規(guī)制的發(fā)展概況

塑料是被廣泛使用的食品接觸材料，塑料食品包裝是最為常見的食品接觸制品。在很長一段時期內(nèi)，全球大多數(shù)國家對于食品接觸塑料制品禁止使用回收塑料，這主要是出于食品安全的考慮[1]。食品接觸制品的安全性意味著它能保持適當?shù)募兌?，其化學物質(zhì)的遷移不會超出法律規(guī)定的限量，保障食品成分與感官性狀不發(fā)生危害人體健康的變化。食品接觸塑料制品對于食品的安全風險在于其化學遷移，對于原生塑料，可以針對其不同性質(zhì)設置相應的遷移限量與檢驗方法[2]，只要滿足限量標準就不會對人體造成危害。但對于回收塑料，難以判斷其在正常使用以及可能發(fā)生的濫用中接觸到的污染物質(zhì)[3-4]，由于未知污染物的存在，難以根據(jù)遷移限量確保再生塑料制品的殘留污染物降低到符合食品安全的標準。隨著技術的發(fā)展和評估方法的完善，以PET為代表的材料，因其惰性的化學特質(zhì)適合進行再生利用，以及塑料再生技術不斷取得突破[5]，在美國、歐盟、日本等國家或地區(qū)取得法律認可和符合法規(guī)要求的回收塑料可作為食品接觸材料進行使用。但在大多數(shù)國家，回收塑料能否用于食品接觸制品生產(chǎn)，法律未予以明確規(guī)定，此類產(chǎn)品的食品安全與再生利用難以得到保障。

在我國，回收塑料用于食品接觸制品經(jīng)歷了從法律明確禁止到實踐中個案允許，再到目前尚無明確規(guī)定的發(fā)展進程。1990年原衛(wèi)生部頒布的《食品用塑料制品及原材料衛(wèi)生管理辦法》第7條規(guī)定：“凡加工塑料食具、容器、食品包裝材料，不得使用回收塑料”，該部門規(guī)章于2010年被宣布失效。2006年6月原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局在《關于開展食品用塑料包裝容器專項整治的緊急通知》中，針對個別企業(yè)使用回收塑料生產(chǎn)奶瓶的違法行為，強調(diào)“回收塑料生產(chǎn)加工企業(yè)不準將回收塑料銷售給食品包裝容器生產(chǎn)企業(yè)”。隨后在頒布的《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產(chǎn)許可審查細則》第二（二）4.1.4款規(guī)定：“原材料不得使用回收料及受污染的原料”。該規(guī)定于2018年12月被新成立的國家市場監(jiān)督管理總局頒布的《食品用塑料包裝容器工具等制品食品相關產(chǎn)品生產(chǎn)許可實施細則》替代，新規(guī)定里沒有關于使用回收塑料的內(nèi)容。此外，2007年原國家環(huán)境保護總局發(fā)布的推薦性行業(yè)標準《廢塑料回收與再生利用污染控制與技術規(guī)范（試行）》第6.2款規(guī)定：“不宜使用廢塑料制造直接接觸食品的包裝、制品或材料。原屬于食品接觸類的塑料包裝、制品和材料，經(jīng)單獨回收處理，達到國家食品衛(wèi)生標準的，可用于制造食品接觸類的包裝、制品或材料，并應標明為再生塑料制造?！币陨蠟槲覈P于回收塑料用于食品接觸制品的相關規(guī)定，原衛(wèi)生部、原國家質(zhì)檢總局都曾對回收塑料做出禁止性規(guī)定，但上述規(guī)定已被廢止或被替代，原環(huán)?？偩衷?007年發(fā)布的行業(yè)標準從性質(zhì)上而言不具有強制力，同時與當時仍有效的強制性規(guī)定存在沖突。

在禁止回收塑料用于食品接觸制品的規(guī)定生效期內(nèi)，實踐中出現(xiàn)了一個特例，2008年北京盈創(chuàng)公司使用再生PET材料生產(chǎn)飲料瓶通過了原衛(wèi)生部與原質(zhì)檢總局的評估與批準[6]。盈創(chuàng)公司的“廢聚酯瓶的再生利用”經(jīng)國家發(fā)改委批準立項，作為循環(huán)經(jīng)濟的試點單位，引進國外回收塑料再生利用的生產(chǎn)工藝及機器設備，在國務院法制辦的協(xié)調(diào)下，經(jīng)過專家評估，突破了法規(guī)的限制，成為國內(nèi)首家合法合規(guī)使用再生塑料用于食品接觸包裝制品的企業(yè)。隨后原質(zhì)檢總局發(fā)布《關于再生瓶級聚酯切片用于生產(chǎn)食品包裝有關問題的通知》，允許該類回收塑料用于食品包裝生產(chǎn)。

而今，隨著禁止使用回收塑料規(guī)定的全面廢止，我國對于回收塑料的監(jiān)管處于相關法規(guī)與標準缺失的放開階段。由于回收塑料不屬于食品相關產(chǎn)品新品種，衛(wèi)生監(jiān)管部門不對其進行安全性評估，而市場監(jiān)管部門對食品相關產(chǎn)品生產(chǎn)許可告知承諾制的推行，在一定程度上降低了市場準入門檻，面對再生制品標準的缺失，事中、事后監(jiān)管難以發(fā)揮作用，可能會帶來更大的食品安全風險。同時，今后將會面對大量使用再生塑料包裝的進口食品，如何進行監(jiān)管成為難題。

面對食品接觸再生塑料包裝制品可能帶來的食品安全風險與監(jiān)管壓力，我國應在法律層面進行規(guī)制。本文在論述法律規(guī)制的必要性與可行性、對域外經(jīng)驗借鑒的基礎上，建議采取如下規(guī)制路徑：1）在法律規(guī)定的完善上，在食品接觸材料的法規(guī)或食品安全國家標準中明確允許使用回收塑料；2）在技術標準的制定上，以確立標準作為微觀規(guī)制，逐步制定發(fā)展成熟的回收塑料類別的相關技術標準，為政府監(jiān)管與企業(yè)生產(chǎn)提供指引；3）將回收塑料納入食品相關產(chǎn)品新品種安全性評估程序，完善食品接觸再生塑料包裝制品市場準入的規(guī)定；4）從政府、企業(yè)、社會組織、消費者多方共同參與出發(fā)，加強回收利用環(huán)節(jié)的法律規(guī)制，構建食品接觸塑料包裝制品再生利用的社會共治格局。

2 對回收塑料用于食品接觸制品進行法律規(guī)制的必要性與可行性

食品安全與監(jiān)管需求是進行法律規(guī)制的出發(fā)點，有利的政策導向、日益增長的國內(nèi)外市場需求與成熟的再生技術，推動食品接觸包裝制品再生利用的發(fā)展，成為法律規(guī)制的重要前提。

黨的十九大報告提出：“推進綠色發(fā)展。加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系”。綠色發(fā)展、生態(tài)中國、循環(huán)經(jīng)濟、低碳發(fā)展等構建人與自然和諧發(fā)展的理念日益深入人心，推動著粗放式發(fā)展向可持續(xù)發(fā)展轉變。在立法領域，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為再生利用領域的基本法于2009年出臺，提出了“減量化、再利用、資源化”的“3R”循環(huán)經(jīng)濟立法理念，與《清潔生產(chǎn)促進法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》、《再生資源回收管理辦法》等法律規(guī)章初步構成了再生利用的法律體系[7-8]。隨著頂層設計的完善，需要進一步落實政策法律的實施內(nèi)容，這就需要根據(jù)市場的需求與技術的發(fā)展，進一步完善法律規(guī)定，推動法律規(guī)制落到實處。推動食品接觸塑料包裝制品的再生利用，保障食品安全的同時，推動環(huán)境保護、綠色發(fā)展與循環(huán)經(jīng)濟，符合政策導向與法律落實的要求。

再次，你一個小小的意見箱子，有那么金貴么？還要人家安個攝像頭保護你？怕誰把你偷回去當枕頭枕著，還是當?shù)首幼窟€是怕誰家缺柴火，偷你回家劈吧劈吧當柴燒了？不怕偷？不怕偷安什么攝像頭？還正對著意見箱，明明就是怕人偷么，還狡辯！就沖這，我就對意見箱有意見，擺譜兒擺得也忒大了！

我國食品接觸塑料包裝制品的原料幾乎均為從不可再生資源石油中提煉而出，極少數(shù)為第1節(jié)提及的能夠合法使用的再生PET材料?；厥帐称方佑|塑料包裝制品用于制作非食品接觸制品，難以實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的閉環(huán)再生利用模式[9]。以PET材料為例，回收的PET飲料瓶往往被用于紡織行業(yè)的再生利用，從食品接觸材料轉化為紡織纖維。此種再生利用過程被稱為低端的PET再生利用，再生過程技術含量低，混有大量雜質(zhì)，使得再生后的產(chǎn)品難以再被循環(huán)利用，過早成為再生鏈條的終點[10-11]。在2018年商務部與中國物資再生協(xié)會發(fā)布的《中國再生資源回收行業(yè)發(fā)展報告》中提到：“受環(huán)保督察常態(tài)化、進口政策調(diào)整、國內(nèi)需求旺盛、國際原油價格等多重因素影響，行業(yè)競爭逐步向中高端領域滲透，提升再生塑料品質(zhì)是未來的發(fā)展方向”[12]。推動食品接觸包裝制品再生利用的發(fā)展，既能夠減少石油資源的消耗，又能提高塑料制品再生利用的水平，也是國際再生塑料發(fā)展利用的趨勢。

美國聚酯容器資源協(xié)會（National Association for PET Container Resources，NAPCOR）與塑料回收協(xié)會（Association of Plastic Recyclers，APR）發(fā)布的2017年美國消費后的PET容器回收的報告中提到：“回收的PET容器有21%用于生產(chǎn)新的食品接觸制品與飲料瓶”[13]。同時，2008年歐盟出臺了在歐盟成員國中具有強制效力的《歐盟再生塑料法規(guī)》（EC No 282/2008），近日再次強調(diào)循環(huán)經(jīng)濟中的歐盟塑料戰(zhàn)略，明確提出“從2030年起，30%的再生塑料用于飲料瓶的生產(chǎn)，2025年起，25%的再生PET用于PET瓶的生產(chǎn)，到2029年，90%的塑料瓶進行單獨回收”[14]。除了國家政策法規(guī)層面，國際市場上食品接觸塑料制品的使用者，如可口可樂集團、達能集團也在承諾與踐行對再生塑料的使用?？煽诳蓸饭窘胀ㄟ^投資高品質(zhì)可回收PET包裝瓶，承諾到2030年所使用的包裝材料中，至少50%材料為可回收材料[15]。隨著再生技術研發(fā)的進步，逐步實現(xiàn)從再生料與原生料按一定比例的混合生產(chǎn)，到100%由再生料進行生產(chǎn)。蘇格蘭礦泉水品牌“高地泉”（Highland Spring）已推出100%再生塑料瓶裝水在英國市場上銷售[16]。國際與國內(nèi)市場與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促使我國對食品接觸塑料包裝制品的再生利用進行法律規(guī)制。

消費后的食品接觸塑料包裝制品的處理方法分為3 類：直接掩埋、焚燒與再生利用。前兩者無疑會對環(huán)境帶來嚴重的破壞，因此再生利用是首選。再生利用有低端與高端之分，這直接取決于再生利用的技術發(fā)展。食品安全與可能受污染的風險因素是制約回收塑料在食品接觸制品上使用的主要原因。早在20世紀70年代，國外已開始回收塑料用于食品接觸包裝制品生產(chǎn)的相關研究與風險評估。對塑料制品的再生利用，主要涉及PET、聚乙烯、聚碳酸酯等材料的再生利用。在食品接觸塑料制品中最先引入再生利用技術的是PET飲料瓶。PET飲料瓶因其質(zhì)量輕、可塑性強、防破碎、性價比高等優(yōu)勢成為飲料市場上的主要包裝，每年被廢棄的PET瓶數(shù)量不斷上漲，再生利用技術的發(fā)展也最為成熟。將回收的PET飲料瓶通過再生利用技術生產(chǎn)新的飲料瓶，又被稱為“瓶到瓶”的技術[17]，分為化學再生與物理再生兩種模式。化學再生是指將回收的PET飲料瓶碾磨、清洗后通過化學方法，如水解法、醇解法、糖解法[18]，將PET分解為原始成分，再聚合為再生PET飲料瓶。物理再生是指將回收的PET飲料瓶碾磨、清洗后，通過超純凈清洗[19]，生成再生PET飲料瓶。PET塑料回收的全過程包括分選技術、清洗技術、破碎技術、化學分解技術、超純凈清洗技術。目前，國際上塑料包裝制品的再生利用技術取得不斷突破，在技術層面100%再生塑料制品已能達到與原料制品同等的食品安全要求，這是對食品接觸塑料包裝制品的再生利用進行規(guī)制的必要技術前提。

3 回收塑料用于食品接觸制品之域外法律規(guī)制考察

回收塑料被用于食品接觸包裝制品，從性質(zhì)上而言，回收塑料歸屬于食品接觸材料，需要遵循與作為食品接觸材料的原生塑料同等的法律與監(jiān)管要求[20-21]，同時，因為回收過程存在更高的受污染風險，需對其回收過程與再生材料提出更高的要求。本文主要對美國、歐盟的法律規(guī)制加以介紹。

美國是最早批準再生塑料用于食品接觸制品的國家。從20世紀80年代后期以來，美國食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration ，F(xiàn)DA）就在關注與探討回收塑料能否用于食品接觸包裝制品[22]。美國食品接觸材料的法規(guī)主要包括：《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《美國聯(lián)邦法規(guī)匯編》、《符合性政策指南》，《美國聯(lián)邦法規(guī)匯編》原則上允許回收塑料用于食品包裝。FDA不要求對回收再生的食品接觸塑料包裝制品進行獨立的監(jiān)管審查或上市前許可，這是因為FDA的監(jiān)管方案是基于塑料的成分，而不是特定的制造工藝。美國企業(yè)有權獨立評估通過特定回收工藝生產(chǎn)的再生制品的狀態(tài)和安全性，但出于評估的可信度與市場營銷的考量，通常決定交由FDA對其再生利用過程進行評估并獲得認可。FDA于1992發(fā)布了正式批準通過的行業(yè)指南《食品包裝中再生塑料使用過程中的幾點考慮：化學因素》，該指南2006年發(fā)布修訂版本[23]。盡管FDA發(fā)布的行業(yè)指南不具有法律的強制性，但表明了FDA對再生塑料在食品包裝中使用的科學建議與認可標準，推動了美國食品接觸塑料包裝制品再生利用的發(fā)展。在該指南中，F(xiàn)DA討論了制造商在建立再生塑料的質(zhì)量安全與合規(guī)體系時應解決的一些具體問題，特別強調(diào)要確保通過回收與再生利用過程充分去除先前使用帶來的可能污染物。指南中提到3 種再生利用過程：一次回收（如產(chǎn)品邊料）；二次回收（物理再生，如研磨、熔化、重整）；三次回收（化學再生，如甲醇解或糖酵解）。一次回收為未使用的殘留原料，能夠保證其回收過程的安全性；三次回收，目前僅有PET和聚萘二甲酸乙二醇酯（polyethylene naphthalate，PEN）兩類塑料提交評估，回收PET或PEN會產(chǎn)生易于純化以生產(chǎn)成品聚合物的單體或低聚物，適合食品接觸使用，不再建議該類制造商提交數(shù)據(jù)進行評估；二次回收風險相對較高，通過模擬污染物進行挑戰(zhàn)性實驗（最壞情況下的污染假設）評估回收過程的有效性，再生塑料中的殘留污染物達到最大量時引發(fā)每日估計攝入量（estimated daily intake，EDI）不超過1.5 μg/（人·d），為可忽略的再生塑料污染物遷移的風險。指南規(guī)定再生利用企業(yè)可以自愿將相關數(shù)據(jù)資料提交FDA審查，包括回收塑料的來源與再生利用全過程的描述，證明再生制品安全有效性的實驗數(shù)據(jù)與再生制品的預期使用條件。如果通過審查，F(xiàn)DA將就生產(chǎn)食品接觸用再生塑料的特定過程的適用性發(fā)布一份無異議信（no objection letter，NOL），認可該企業(yè)通過此工藝流程進行食品接觸再生塑料包裝制品的生產(chǎn)與銷售。NOL包括提出要求的企業(yè)的名稱、再生塑料的標識、再生過程為物理再生或是化學再生、材料的使用條件。NOL最終被公布在FDA再生塑料公示的網(wǎng)站上[24]。

歐洲國家20世紀90年代以來也開始探討將回收塑料用于食品接觸包裝制品[25]，但不同于美國法律上允許并出臺行業(yè)指南的做法，歐盟沒有明確回收塑料的法律地位，各個國家采取不同的做法。以PET飲料瓶為例，在奧地利、比利時、芬蘭、法國、挪威和瑞典，多層材料的應用已經(jīng)得到許可；在奧地利、比利時、法國、德國、荷蘭、挪威、瑞典和瑞士，單層直接接觸方案已經(jīng)得到許可；在意大利、西班牙禁止回收塑料用于食品包裝[26]。直到2008年歐盟委員會頒布《歐盟再生塑料法規(guī)》（EC No 282/2008），作為各成員國必須遵守的歐盟法規(guī)。該法規(guī)規(guī)定用于制造食品接觸材料和物品的再生塑料應從歐盟委員會授權的工藝中獲得，該工藝應經(jīng)過歐洲食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA）的安全評估，同時生產(chǎn)商應建立有效的質(zhì)量保證體系對再生塑料進行有效控制。需要授權的回收工藝僅限于物理回收，化學解聚再生、功能性屏障層的使用、工廠生產(chǎn)的邊角碎料的回收除外[27]。將回收工藝授權程序納入食品接觸產(chǎn)品新物質(zhì)授權程序，對申請人作出全面的個案評估，是出于如下考慮：只有將原料特性、分揀效率和減少污染的工藝有效性與再生塑料的預期用途相結合，才能確保再生塑料用于食品接觸制品的安全。根據(jù)《歐盟再生塑料法規(guī)》規(guī)定，EFSA頒布提交安全評估材料指南[28]，主要包括對再生塑料用于食品接觸制品安全評估的一般原則與具體的技術材料要求。再生塑料用于食品接觸制品的風險來自化學遷移，包括輸入污染物、回收工藝中使用的化學制品、聚合物或塑料添加劑的降解產(chǎn)物?；厥赵系馁|(zhì)量、回收工藝去除污染物的效率以及再生塑料的預期用途是風險評估的關鍵點。申請人應詳細地描述回收工藝的所有相關步驟，從原料輸入到再生塑料材料或制品的產(chǎn)出；確定并描述過程中用于降低輸入中可能存在的任何污染物水平的步驟，應解決清潔步驟中使用的化學制品以及聚合物或塑料添加劑可能降解產(chǎn)物的問題；強調(diào)與工藝特征和相關步驟（如溫度、壓力、時間、操作細節(jié)、特殊裝置）相關的參數(shù)。申請人應進行挑戰(zhàn)性測試，添加可能受到污染的替代物，確定回收工藝的去污率，并提交相應設計方案與數(shù)據(jù)。申請人應提供有關回收塑料來源的相關信息，確保可追溯性以及防止不適合食品接觸應用的材料和物品進入原料流的措施。申請人應提供擬接觸食品類型、接觸時間和溫度、塑料/食品體積比表面、一次性或重復使用應用的詳細信息，以評估可能的遷移。

美國FDA關注最終再生制品，明確提出再生塑料制品的膳食暴露閾值與計算方法，歐盟更關注回收再生過程的具體控制，EFSA尚未給出相關標準數(shù)值。但于2011年，EFSA的專家組在評估再生PET的回收工藝中，形成了針對該類塑料的評估方案與標準數(shù)值，并通過科學意見的形式進行公開[29]。該文件描述了專家組所采用的風險評估方法，并為專門用于食品接觸制品的PET回收工藝評估提供了標準數(shù)值。專家組認為，3 mg/kg PET的假定輸入?yún)⒖嘉廴疚镌诮?jīng)過回收程序后，殘留污染物濃度不高于相應遷移標準對應的模擬濃度，相應的遷移標準包括0.10、0.15、0.75 μg/kg（以食品質(zhì)量計），分別對應嬰兒、幼兒、成人的使用場景，對應嬰兒的場景為默認的使用場景。在此前提下，潛在的膳食暴露量不高于0.002 5 μg/（kg mb·d），低于該暴露閾值被視為幾乎不會造成健康威脅，該回收PET即被視為安全的再生PET。同時來自非食品消費品應用的PET比例在回收原料中不應超過5%。如果不滿足上述條件，申請人必須提供進一步的信息，以證明工藝的安全性。此外，巴西國家衛(wèi)生監(jiān)督局制訂了《食品包裝用再生PET南方共同市場（南美市場）技術規(guī)程》，對在接觸食品包裝中使用消費過的PET規(guī)定了一般要求及評估、授權、注冊和標簽標準[30]，使得再生PET成為南方共同市場禁止使用回收塑料的例外。

4 我國構建回收塑料用于食品接觸制品法律體系的路徑選擇

4.1 確認回收塑料的法律地位

對于我國食品接觸塑料包裝制品再生利用的法律規(guī)制，首先是要明確回收塑料的法律地位，即回收塑料能用于食品接觸制品的生產(chǎn)與使用，進而強調(diào)回收塑料與原生塑料的不同，對回收塑料進行特殊規(guī)制。對于我國尚未充分發(fā)展的食品接觸塑料包裝制品的再生利用，基于保障食品安全與加強監(jiān)管的需求，以及環(huán)境保護與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的考慮，應由法律予以明確規(guī)定并加以促進。

我國食品接觸制品的法律規(guī)制可以追溯到20世紀末《食品衛(wèi)生法》的實施，以及衛(wèi)生部制定的《食品用塑料制品及原材料衛(wèi)生管理辦法》、《食品用塑料制品及原材料衛(wèi)生管理辦法》等9 個部門規(guī)章?，F(xiàn)行的法律體系包括《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法實施條例》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》等做出的概括性總體要求，《食品相關產(chǎn)品新品種行政許可管理規(guī)定》對用于食品接觸制品的新材料、新原料、新添加劑做出規(guī)定，《食品用塑料包裝容器工具等制品食品相關產(chǎn)品生產(chǎn)許可實施細則》、《食品用紙包裝、容器等制品食品相關產(chǎn)品生產(chǎn)許可實施細則》等對食品相關產(chǎn)品生產(chǎn)許可的具體規(guī)定[31]，以及GB 4806—2016一系列食品安全國家標準對食品接觸材料通用基本要求、各類產(chǎn)品標準、生產(chǎn)規(guī)范、檢驗方法做出的具體要求[32-33]?？傮w而言，我國對食品接觸材料的法律規(guī)制形成了以較為完善的食品安全國家標準體系為基礎，對新品種的安全性評估，與對風險較高的5 類食品接觸產(chǎn)品實施生產(chǎn)許可制度，從而保障食品接觸制品的安全性。

基于現(xiàn)行的食品接觸材料法律體系，對于回收塑料法律地位的明確，有兩種立法完善途徑。一是對現(xiàn)行法規(guī)進行修訂，如在《食品用塑料包裝容器工具等制品食品相關產(chǎn)品生產(chǎn)許可實施細則》中，增加原料允許使用回收塑料的內(nèi)容，可作如下表述：原用于食品接觸用的塑料制品，經(jīng)單獨回收處理，達到國家食品安全標準或者通過安全性評估的，可作為再生塑料用于食品接觸塑料制品的生產(chǎn)；或者在食品安全國家標準《食品接觸用塑料材料及制品》增加上述類似規(guī)定。二是在現(xiàn)行食品接觸材料法規(guī)之外，仿照已實施的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》，推動制定單行的《塑料廢棄物回收處理管理條例》或者《包裝條例》[34]，將食品塑料包裝制品的再生利用作為該條例的重要內(nèi)容之一，明確回收塑料可用于食品接觸制品的生產(chǎn)，如原環(huán)保部發(fā)布的推薦性行業(yè)標準《廢塑料回收與再生利用污染控制與技術規(guī)范（試行）》就做出過類似規(guī)定。為了強調(diào)回收塑料用于食品接觸制品，其對食品安全的保障應是首要考慮因素，因此建議將回收塑料法律地位的明確列入食品接觸材料的法律框架內(nèi)部，以便在此基礎上，推動回收塑料納入新品種的安全性評估程序并制定相關技術標準。

4.2 制定再生PET材料食品安全國家標準

推進我國食品接觸包裝制品再生利用的法律規(guī)制，制定技術標準作為微觀規(guī)制層面[35]，應發(fā)揮重要作用。但是，由于回收塑料來源廣泛，可能受到多種未知污染物的遷移，加之不同類別的再生利用技術，很難制定出用于回收塑料的通用標準，國外往往是通過行業(yè)指南的方式予以建議，通過“一事一議”的形式對特定回收塑料進行審查。隨著審查數(shù)目的增加，回收的PET塑料往往占據(jù)了很大比例，對于PET材料逐漸形成類型化的審查方式與標準數(shù)據(jù)，針對該類物質(zhì)，可在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，制定我國對于再生PET材料的食品安全國家標準。并根據(jù)生產(chǎn)與審查實踐的進一步發(fā)展，完善關于特定類別再生塑料材料的食品安全國家標準，以優(yōu)化該類材料的審查流程，在確保食品安全的基礎上推動產(chǎn)品的上市進程。

我國再生PET材料技術標準的制定，包括回收原料要求、挑戰(zhàn)性實驗、基于毒理學關注閾值（threshold of toxicological concern，TTC）的評估方法、標簽標識四大主要內(nèi)容。根據(jù)國外對再生過程風險的考察，存在較大食品安全風險的是通過二次回收即物理再生技術的再生塑料，因此該標準也將再生PET材料的范圍限定為采用物理再生技術的回收PET材料，排除利用化學解聚、邊角碎料、功能障礙層的3 類再生塑料。在回收原料的要求上，一是規(guī)定回收塑料來源應為原用于食品接觸的PET制品，由于可能混入少量非食品用或被人為用于非食品用的PET制品，規(guī)定5%的非食品用PET制品的上限，根據(jù)歐盟多年的實踐，5%是較為保守的數(shù)值，在5%的比例內(nèi)能夠保證污染物的最高平均濃度不超過食品用PET制品的參考污染水平，超出這一比例時，需要另行評估；二是允許回收PET材料與原生PET材料的混和使用，仍需滿足回收PET材料的相關技術標準；三是假定回收原料的輸入污染物的參考數(shù)值，作為經(jīng)過再生工藝后殘留污染物計算的基礎。挑戰(zhàn)性實驗是指對物理再生技術即超純凈清洗去污效率的檢驗，可借鑒美國FDA給出的替代污染物與檢驗方法，結合國內(nèi)PET制品使用可能接觸到的污染物，在標準中規(guī)定需要進行挑戰(zhàn)性實驗的替代污染物質(zhì)與相應方法，得出再生工藝的去污率。由于在對回收利用的接觸材料進行檢測時，經(jīng)常會出現(xiàn)很多未知峰，評估這些未知物質(zhì)，可以引進TTC方法對這些未能鑒定結構的物質(zhì)進行風險評估[36]。TTC方法認為膳食中的所有化學物質(zhì)都可以建立一個普遍適用的安全暴露閾值，即使毒性未知或缺乏完整的毒性數(shù)據(jù)，只要人體的暴露量低于相應的毒理學關注閾值，就不會危害到健康，無需關注[37]。美國采用的回收塑料通用的最大膳食暴露量為1.5 μg/（人·d），歐盟采用的回收PET材料的最大膳食暴露量為0.002 5 μg/（kg mb·d），上述數(shù)據(jù)是以各國的實際情況為基礎，在我國尚未建立完善的風險評估體系與居民膳食數(shù)據(jù)庫前，可借鑒上述數(shù)值及計算方法，作為對回收PET中的非有意添加物質(zhì)的評估方法與相關標準。標簽標識上要明確該類材料為回收塑料或是一定比例的混合塑料，使用該類材料的產(chǎn)品也應在產(chǎn)品信息上予以標識。此外添加劑、遷移限量、追溯要求應滿足現(xiàn)行標準規(guī)定[38]。

4.3 完善食品接觸再生塑料包裝制品的市場準入

上市前安全性評估與生產(chǎn)許可作為對食品接觸材料及制品兩大事前監(jiān)管的制度設計，兩者互相獨立，也存在一定的關聯(lián)。在我國，由衛(wèi)生健康委員會負責食品相關產(chǎn)品新品種的安全性評估，其進行評估的范圍包括食品接觸材料新品種的應用與擴大使用范圍等[39-40]。食品接觸制品的生產(chǎn)許可由省級市場監(jiān)督管理局及其委托的下級市場監(jiān)督管理局負責。生產(chǎn)尚未列入食品安全國家標準或者衛(wèi)生部公告允許使用的食品包裝材料，需要先通過上市前安全性評估，再獲得生產(chǎn)許可。但回收塑料并不屬于需要進行安全性評估的食品相關產(chǎn)品新品種，食品接觸用塑料制品在消費前作為符合食品安全標準的食品接觸材料，并不因為回收再利用的過程而改變塑料分子結構成為需要進行安全性評估的新品種；因此目前關于此類再生制品的市場準入與使用原生塑料的制品并不存在差異，僅需獲得生產(chǎn)許可即可。第1節(jié)提及的北京盈創(chuàng)公司食品級再生PET切片的生產(chǎn)，先由原衛(wèi)生部進行安全性評估，再由原質(zhì)檢總局予以生產(chǎn)許可，這主要是出于對當時生效的法規(guī)條文“不得使用回收塑料”的突破而進行的安全性評估。

依據(jù)原生塑料制品的技術標準對使用回收塑料制品進行監(jiān)管時，缺失關于回收塑料材料的相關技術標準，同時缺少個案式的安全性評估過程；因此回收塑料制品的食品安全風險難以得到有效控制，這對于取消使用回收塑料的規(guī)定留下較大隱患。國外盡管很早就開始對作為食品接觸材料的回收塑料進行開發(fā)研究，仍采取相對保守做法，如歐盟對回收程序的個案授權，美國對回收塑料的非強制性的個案評估，其采取的“一事一議”式的對回收塑料用于食品接觸制品的審批類似于我國對食品相關產(chǎn)品新品種的安全性評估，關注于回收塑料的實質(zhì)安全，這是出于對食品安全的重視。但這一做法存在效率較低的問題，政府監(jiān)管部門資源有限，往往需要耗費較長的時間才會準許或不予準許再生塑料制品的生產(chǎn)，引起了產(chǎn)業(yè)界的質(zhì)疑。因此，筆者建議將回收塑料納入食品相關新品種安全性評估程序，通過選取替代污染物進行挑戰(zhàn)性實驗，根據(jù)毒理學關注閾值的評估方法，結合我國的膳食暴露量計算安全的最大可接受的污染物殘留，同時對回收塑料的來源、回收塑料的分揀與清洗過程、再生利用的生產(chǎn)工藝進行評估。對于發(fā)展較為成熟的塑料材料，如PET材料，在制定4.2節(jié)所述的技術標準后，可不再進行上市前的安全性評估，但仍應加強對可能產(chǎn)生的食品安全風險進行上市后的監(jiān)測評估。而回收塑料制品只能使用通過安全性評估或符合特定再生塑料材料標準的回收原料，并需要符合原生塑料制品的產(chǎn)品標準、獲取生產(chǎn)許可，才可上市銷售。對于進口食品使用再生塑料食品包裝，在食品包裝符合相關法規(guī)標準的同時，還需符合特定再生塑料的技術標準，如標準尚未制定，使用的再生材料需要通過安全性評估，提交經(jīng)過原產(chǎn)國政府部門認可的相關文件，可對安全性評估流程進行適當簡化。

4.4 構建食品接觸塑料制品再生利用的社會共治格局

回收塑料法律地位的明確、技術標準的制定與市場準入的完善是保障再生食品包裝制品安全的關鍵，而完善的廢棄塑料回收體系有利于促進食品接觸包裝制品再生利用的發(fā)展。廢棄塑料回收體系的建立和完善可以借鑒食品安全社會共治的理念[41]，推動再生利用社會共治格局的構建。

在法律規(guī)制層面推動再生利用共治格局的構建，關鍵是對政府、企業(yè)（如再生利用鏈條上的生產(chǎn)者、銷售者、回收者）、社會組織（如行業(yè)協(xié)會、研發(fā)機構）、消費者各方權利義務與法律責任的明確[42]。概括而言，政府承擔規(guī)制與促進的公共責任[43]，包括回收塑料法規(guī)與標準的制定與完善；在市場起決定作用基礎上采用以經(jīng)濟手段為主的宏觀調(diào)控，如稅收優(yōu)惠、財政補貼以及環(huán)境押金制等的推行；依法履行引導、監(jiān)管與獎懲的職責；向企業(yè)、公眾宣傳與教育的職責。關于企業(yè)的責任，在生產(chǎn)者責任的基礎上，強調(diào)生產(chǎn)者責任延伸制，包括進行生態(tài)設計的責任[44]、使用再生材料的責任、規(guī)范回收利用的責任與信息公開的責任。我國目前主要是對生產(chǎn)者強調(diào)其再生利用的責任，但作為再生利用鏈條中的一環(huán)，難以將產(chǎn)品全生命周期的責任落到實處，應將銷售者與回收者納入再生利用責任制的鏈條中，強調(diào)其在再生利用社會共治中的主體作用[45]。社會組織作為社會共治的重要力量，行業(yè)協(xié)會應加強自身建設，加強行業(yè)自律與協(xié)調(diào)，作為溝通政府、企業(yè)、消費者的橋梁，推動行業(yè)發(fā)展；研發(fā)機構如高校等研究機構，利用科研優(yōu)勢，與企業(yè)開展再生利用技術的研發(fā)合作，促進技術創(chuàng)新。消費者處于產(chǎn)品使用到回收的中間環(huán)節(jié)，其再生利用意識的培養(yǎng)既能推動再生產(chǎn)品的生產(chǎn)使用，也會極大便利回收過程，因此有必要對消費者對再生利用的義務與責任加以強調(diào)[46]。下文將以完善PET飲料瓶的再生利用為例，探討構建食品接觸制品再生利用的社會共治格局。

我國消費后的PET飲料瓶的回收，問題不在于回收率過低，而在于回收環(huán)節(jié)受到的污染風險大、再生利用的程度低，這是制約回收塑料用于食品包裝的主要原因。根據(jù)學者的調(diào)研，在北京，90%的廢PET飲料瓶是由非正規(guī)的回收者回收的，幾乎所有的廢PET飲料瓶都被小型的、非正規(guī)的、沒有環(huán)境污染防治設施的小工廠使用[47-48]。因此，實現(xiàn)PET飲料瓶“瓶到瓶”的回收，需要改善回收利用的現(xiàn)狀。為此，政府應加強監(jiān)管，取締小型違法使用廢棄PET飲料瓶的工廠，此類再生利用不僅無法實現(xiàn)資源的循環(huán)利用，更對環(huán)境造成污染，有悖于再生利用的初衷。同時完善回收企業(yè)的市場準入，推動建立正規(guī)專業(yè)的回收機構，吸收拾荒者的加入，對回收的PET飲料瓶進行初步的分揀與清洗。PET飲料瓶生產(chǎn)企業(yè)與飲料生產(chǎn)企業(yè)應落實生產(chǎn)者延伸責任，加強研發(fā)投入，聯(lián)合研發(fā)機構，提高對回收PET瓶的再生利用。行業(yè)協(xié)會加強對再生利用政策、技術與市場前景的宣傳，出臺關于PET瓶的包裝設計標準[49]，提高PET瓶的再生利用效率。試行飲料瓶押金制度[50]，政府與企業(yè)合作在商場、地鐵站、居民小區(qū)、學校、景點等地投放飲料瓶自動回收機，飲料零售商配合回收，通過預先收取一定費用，在回收時予以返還的方式，消費者從正規(guī)渠道參與飲料瓶的回收，對于積極參與回收的消費者予以綠色信用獎勵等，以經(jīng)濟手段與激勵措施推動綠色消費[51]。

5 結 語

食品接觸塑料包裝制品的再生利用是全球的發(fā)展趨勢，在產(chǎn)業(yè)界與學術界的共同努力下，已成為歐美多個國家的發(fā)展戰(zhàn)略，再生利用也是我國推動綠色發(fā)展、建設生態(tài)中國的重要舉措。食品接觸塑料包裝制品的再生利用應當在保障食品安全的前提下依法有序推進。為此，必須確認回收塑料的法律地位，制定再生PET材料等食品安全國家標準，完善食品接觸再生塑料包裝制品的市場準入與構建食品接觸制品再生利用的社會共治格局，從而推動我國食品接觸塑料包裝制品再生利用的發(fā)展，實現(xiàn)食品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護的共贏局面。