中國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)要素與展望

■文 / 李路路 張斌亮 李魏宏

一、背景

IPCC 第五次評(píng)估報(bào)告指出，人為溫室氣體排放已經(jīng)成為全球氣溫上升的主要原因。2015 年12 月12 日，在巴黎召開的聯(lián)合國第23屆氣候變化大會(huì)近200 個(gè)締約方一致通過《巴黎協(xié)定》，該協(xié)定指出各方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)氣候變化的全球應(yīng)對(duì)，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平控制在2℃以內(nèi)，并努力實(shí)現(xiàn)氣溫控制在1.5℃，爭取21世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放，同時(shí)各方應(yīng)以“國家自主貢獻(xiàn)”的方式參與到全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中。2015年6月，中國向聯(lián)合國氣候變化公約秘書處提交了應(yīng)對(duì)氣候變化國家自主貢獻(xiàn)文件，確定了中國到2030年的自主行動(dòng)目標(biāo)：二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并盡早達(dá)峰、單位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%-65%、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。

中國高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化問題，通過印發(fā)《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等一系列政策文件，加快推進(jìn)中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，開展節(jié)能減排和生態(tài)文明建設(shè)，積極應(yīng)對(duì)氣候變化。

中國以往的節(jié)能減排工作中過于依賴行政手段，雖然取得階段性良好減排效果，但政府監(jiān)管成本和社會(huì)減排成本過高，造成了一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失并產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。近些年來，歐盟碳市場和中國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)通過實(shí)踐證明：市場手段是減少溫室氣體排放的有效政策工具，能夠有效降低全社會(huì)的減排成本，并充分調(diào)動(dòng)企業(yè)減排的積極性。

二、中國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)

碳排放權(quán)交易體系是指以控制溫室氣體排放為目的，以溫室氣體排放配額或溫室氣體減排信用為標(biāo)的物所進(jìn)行的市場交易。與傳統(tǒng)的實(shí)物商品市場不同，碳交易看不見摸不著，是通過法律界定人為建立起來的政策性市場，其設(shè)計(jì)的初衷是為了在特定范圍內(nèi)合理分配減排資源，降低溫室氣體減排的成本，因此堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和有效的約束機(jī)制必不可少。

（一）整體建設(shè)思路

目前中國碳市場建設(shè)主要以“自下而上”和“自上而下”兩種方式穩(wěn)步推進(jìn)。2011年10月，中國國家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，經(jīng)過近6年的試點(diǎn)運(yùn)行，7個(gè)碳交易試點(diǎn)基本建設(shè)成權(quán)責(zé)明晰、運(yùn)行順暢、交易活躍、履約積極的區(qū)域碳市場?！白韵露稀敝傅氖峭ㄟ^碳排放權(quán)交易試點(diǎn)建設(shè)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為中國碳交易市場建設(shè)提供參考。通過試點(diǎn)示范培養(yǎng)一批參與機(jī)構(gòu)和企業(yè)，下階段發(fā)揮其在全國范圍內(nèi)的示范引領(lǐng)作用；“自上而下”指中國碳排放權(quán)交易市場規(guī)則制定必須在國家層面統(tǒng)一，比如法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、注冊(cè)登記系統(tǒng)等，而具體工作的實(shí)施是通過“自上而下”，即由國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但在執(zhí)行過程中對(duì)各級(jí)政府授權(quán)，由各級(jí)政府推動(dòng)具體工作開展。

（二）工作部署與安排

2017年12月18日，中國國家發(fā)改委（原氣候變化主管部門）印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，標(biāo)志著中國碳排放交易體系完成了總體設(shè)計(jì)并正式啟動(dòng)，文件要求將發(fā)電行業(yè)作為首批納入行業(yè)，率先啟動(dòng)碳排放交易，根據(jù)方案，目前中國全國碳市場建設(shè)包括三個(gè)階段：2018年為基礎(chǔ)建設(shè)期：完成中國全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)、注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)；深入開展能力建設(shè)，提升各類主體參與能力和管理水平；開展碳市場管理制度建設(shè)。2019年為模擬運(yùn)行期：開展發(fā)電行業(yè)配額模擬交易，全面檢驗(yàn)市場各要素環(huán)節(jié)的有效性和可靠性，強(qiáng)化市場風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控機(jī)制，完善碳市場管理制度和支撐體系。2019年之后為深化完善期：發(fā)展逐步成熟階段（10年左右時(shí)間），發(fā)電行業(yè)交易主體間開展配額現(xiàn)貨交易、逐步擴(kuò)大覆蓋范圍、豐富交易品種與方式并盡早完成CCER的納入。2030年以后進(jìn)入成熟運(yùn)行階段：初始配額的有償分配比例進(jìn)一步提高，進(jìn)一步增強(qiáng)碳金融產(chǎn)品的種類、市場規(guī)模等，加大國際合作的深度與廣度。

三、碳市場建設(shè)核心要素與進(jìn)展

2013年以來，國家發(fā)改委組織有關(guān)部門及支撐機(jī)構(gòu)，在碳交易立法、重點(diǎn)行業(yè)排放核算指南、配額分配、抵消機(jī)制、重點(diǎn)企業(yè)溫室氣體報(bào)送和國家注冊(cè)登記系統(tǒng)等方面開展了大量工作，并取得階段性成果。

（一）碳交易立法

國家發(fā)改委于2014年12月26日頒布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，明確了中國統(tǒng)一碳排放交易市場的基本框架。中國碳排放權(quán)交易市場將建立包括國家主管部門和省級(jí)主管部門的二級(jí)管理體系，國家主管部門主要負(fù)責(zé)體系內(nèi)主要標(biāo)準(zhǔn)的制定以及市場的統(tǒng)一監(jiān)管，省級(jí)主管部門主要負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行、體系在本行政區(qū)域內(nèi)的日常運(yùn)行與管理。目前《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》已進(jìn)行了廣泛研討和多輪修改，形成立法建議并將進(jìn)一步開展立法審查工作。企業(yè)碳排放報(bào)告管理辦法、碳市場交易管理辦法、第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法、“發(fā)電行業(yè)配額分配計(jì)算指南”等相關(guān)配套管理規(guī)章和技術(shù)規(guī)范正在研究制定。

（二）覆蓋范圍

覆蓋范圍是碳排放權(quán)交易體系建設(shè)過程中首先需要解決的問題。具體包括覆蓋的溫室氣體種類和排放類型、覆蓋的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)類型、覆蓋的排放源邊界、覆蓋對(duì)象的納入標(biāo)準(zhǔn)。目前中國碳交易體系采取“抓大放小”和分批逐步擴(kuò)大管控范圍的工作思路。2017年12月15日發(fā)改委印發(fā)了《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好2016、2017年度碳排放報(bào)告與核查及排放監(jiān)測計(jì)劃制定工作的通知》（發(fā)改辦氣候 〔2017〕1989號(hào)），通知明確了納入的覆蓋行業(yè)及代碼，涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、民航等八大行業(yè)。納入的企業(yè)范圍為2013至2017年任一年溫室氣體排放量達(dá)2.6萬噸CO2eq（綜合能源消費(fèi)量約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上的自備電廠。

（三）配額總量設(shè)定

配額總量的多寡決定了配額的稀缺性，直接影響碳市場的配額價(jià)格。中國全國碳市場建設(shè)初期采取“先分配后定總量”的方法。根據(jù)國家發(fā)改委《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》的規(guī)定，首先國務(wù)院碳交易主管部門制定國家配額分配方案，明確各省、自治區(qū)、直轄市免費(fèi)分配數(shù)量、國家預(yù)留的排放配額數(shù)量等；其次各省、自治區(qū)和直轄市向本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位免費(fèi)發(fā)放配額，其他剩余配額允許省級(jí)碳交易主管部門用于有償分配。配額總量控制需要根據(jù)國家和地區(qū)碳排放總量控制目標(biāo)制定，同時(shí)需要兼顧考慮行業(yè)企業(yè)配額與國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃的銜接，如考慮列入去產(chǎn)能、去庫存情況，一定程度上體現(xiàn)國家整體政策導(dǎo)向。

（四）MRV體系

碳排放監(jiān)測核算/報(bào)告/核查（MRV）體系是構(gòu)建碳市場環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，是企業(yè)對(duì)內(nèi)部碳排放水平和相關(guān)管理體系進(jìn)行系統(tǒng)摸底盤查的重要依據(jù)。良好的MRV體系可以為碳交易主管部門制定相關(guān)政策與法規(guī)提供數(shù)據(jù)支撐，可以提高溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，為配額分配提供重要保障，同時(shí)有效支撐企業(yè)的碳資產(chǎn)管理。

截至2017年底，國家發(fā)改委共發(fā)布了三批共24個(gè)重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體核算方法與報(bào)告指南。雖然這24個(gè)企業(yè)歸屬不同的行業(yè)，但具有一定共性，主要體現(xiàn)于每個(gè)重點(diǎn)行業(yè)均包含了適用范圍、引用文件與參考文獻(xiàn)、術(shù)語與定義、核算邊界、核算方法、質(zhì)量保證與文件存檔、報(bào)告內(nèi)容與格式規(guī)范7部分內(nèi)容。核算指南的發(fā)布，規(guī)范了企業(yè)與核查機(jī)構(gòu)碳排放數(shù)據(jù)核算，確保了碳市場基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。目前中國大部分省份已組織開展完成了2016-2017年度碳排放報(bào)告與核查工作。

（五）配額分配

碳排放配額分配是碳交易制度設(shè)計(jì)中與企業(yè)關(guān)系最密切的環(huán)節(jié)。碳交易體系建立以后，由于配額的稀缺性將形成市場價(jià)格，因此配額分配實(shí)質(zhì)上是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的分配，配額分配方式?jīng)Q定了企業(yè)參與碳交易體系的成本，并直接影響到企業(yè)的減排效果。配額分配的類型可以分為免費(fèi)分配和有償分配兩類。免費(fèi)分配即配額以無償?shù)姆绞椒纸o企業(yè)，常用的免費(fèi)分配的方法包括祖父法（grandfathering）和基準(zhǔn)分配法（benchmarking），前者根據(jù)歷史排放發(fā)放配額（因此也被稱為“歷史法”），歷史法經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的問題是“鼓勵(lì)落后”，即過去在“減排控排”方面做得并不好的企業(yè)，由于其歷史排放高而得到了更多的配額；后者根據(jù)一定的基準(zhǔn)發(fā)放配額，這種分配方式可以做到“鼓勵(lì)先進(jìn)”，但對(duì)于基準(zhǔn)的設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性要求很高。配額的有償分配分為拍賣和固定價(jià)格出售兩種，前者由購買者競標(biāo)決定配額價(jià)格，后者由出售者決定配額價(jià)格。目前中國碳排放權(quán)交易市場中前期配額分配主要以免費(fèi)分配為主，具體采用基準(zhǔn)值法和歷史法進(jìn)行分配。

2017年5月，國家發(fā)改委公布了電力、水泥和電解鋁行業(yè)的配額分配方案的討論稿，基本工作思路為“基準(zhǔn)線法+預(yù)分配”。下階段生態(tài)環(huán)境部會(huì)根據(jù)試算結(jié)果，繼續(xù)完善相關(guān)行業(yè)配額分配工作方案，制定更加完善、科學(xué)、合理的配額分配方法。

（六）支撐系統(tǒng)

碳市場的整體運(yùn)轉(zhuǎn)需要有相應(yīng)配套的支撐工具才能順利運(yùn)轉(zhuǎn)，最主要的支撐工具為碳配額注冊(cè)登記系統(tǒng)、碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)以及碳交易系統(tǒng)。碳配額登記注冊(cè)系統(tǒng)是用于記錄排放權(quán)的創(chuàng)建、歸屬、轉(zhuǎn)移及注銷等狀態(tài)及過程的工具，是配額及減排信用賴以存在的物理基礎(chǔ)。從本質(zhì)上來說注冊(cè)登記系統(tǒng)就是一本賬簿，記錄了配額（或減排信用）從產(chǎn)生到更換所有者到最后注銷的全過程。碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)是用于排放單位向主管部門報(bào)告有關(guān)碳排放數(shù)據(jù)信息的系統(tǒng)，是政府進(jìn)行碳市場數(shù)據(jù)管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。報(bào)送系統(tǒng)既可以是原始的紙筆記錄，也可以是電子文檔記錄，但由于填報(bào)信息的復(fù)雜性，使用電子化系統(tǒng)能夠確保信息的準(zhǔn)確性以及管理上的靈活性。碳交易系統(tǒng)是交易所用于撮合市場交易的系統(tǒng)，主要用于碳排放權(quán)交易。目前已經(jīng)確定注冊(cè)登記系統(tǒng)由湖北省承建，交易系統(tǒng)由上海市承辦，兩個(gè)系統(tǒng)正在緊張建設(shè)中。

（七）抵消機(jī)制

抵消機(jī)制是中國碳排放權(quán)交易市場的重要組成部分，允許企業(yè)購買項(xiàng)目級(jí)的減排信用來抵扣其排放量。引入抵消機(jī)制的目的一是降低排放企業(yè)的履約成本，二是促進(jìn)未納入碳交易體系范圍內(nèi)的企業(yè)通過減排項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)碳減排，相當(dāng)于通過市場手段為能夠產(chǎn)生減排量的項(xiàng)目提供補(bǔ)貼；三是進(jìn)一步活躍碳市場，增加碳市場參與主體，促進(jìn)碳市場穩(wěn)定運(yùn)行。

目前中國碳市場中抵消機(jī)制主要是中國核證減排量CCER（Chinese Certified Emission Reduction）。2017年3月14日，國家發(fā)改委暫緩了溫室氣體自愿減排交易方法學(xué)、項(xiàng)目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案的申請(qǐng)。目前生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司正在著手組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，并表示會(huì)盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場。

（八）履約機(jī)制

履約是碳排放權(quán)交易重要的環(huán)節(jié)，是碳市場公信力和約束力的體現(xiàn)。為保證中國碳交易體系的有效性，中國碳市場建設(shè)將采用多種手段規(guī)范碳市場參與方的行為，包括責(zé)令限期整改，納入信用管理體系，向工商、稅務(wù)、金融等部門通報(bào)，建立“黑名單”制度并依法予以公告，取消企業(yè)的評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等，對(duì)未履約行為給予嚴(yán)格處罰，同時(shí)配備一定的執(zhí)法力量執(zhí)行處罰。

四、展望

2018年，應(yīng)對(duì)氣候變化和溫室氣體減排職能正式劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境部，相關(guān)監(jiān)管部門和參與方的能力建設(shè)仍面臨較大的工作任務(wù)，特別是各地方應(yīng)對(duì)氣候變化隊(duì)伍建設(shè)，需要及時(shí)開展相關(guān)能力建設(shè)培訓(xùn)，盡快讓相關(guān)工作人員熟悉碳市場相關(guān)業(yè)務(wù)，以保障中國碳市場順利實(shí)現(xiàn)交易與平穩(wěn)運(yùn)行。

此外，從源頭上來講，大氣污染物和溫室氣體主要都來自礦物燃料燃燒、工業(yè)、交通等人類活動(dòng)，兩者具有同源性，因此應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職能劃轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境部，將有利于增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與環(huán)境污染防治的協(xié)同性，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)中國溫室氣體排放控制和控制污染氣體排放的行動(dòng)目標(biāo)，進(jìn)一步促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，推動(dòng)中國應(yīng)對(duì)氣候變化。