淺析環(huán)境污染強制責任保險制度優(yōu)化路徑
——以《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》為視域

張珍旭，李小蘋

（甘肅政法學院環(huán)境法學院，甘肅蘭州，730070）

2013年1月21日，中華人民共和國環(huán)境保護部、中國保險監(jiān)督管理委員會印發(fā)《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，這標志著環(huán)境污染強制責任保險即將開始推行。經(jīng)過數(shù)年的試點工作，環(huán)境污染強制責任保險不僅收效甚微，甚至一度進入停滯狀態(tài)。在實踐中面臨著保險公司保險產(chǎn)品供給不足、承保代價過大、承保積極性不高、相關法律缺位等問題，使得環(huán)境污染強制責任保險環(huán)境責任社會化的優(yōu)點成為紙上空談，根本無法發(fā)揮。讓環(huán)境污染強制責任保險試點陷入困境的核心原因就是沒有相關立法的保障。2017年6月，環(huán)境保護部辦公廳發(fā)布了《關于公開征求〈環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）〉意見的函》，廣泛地向社會公眾征求關于《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法》的意見，終在2018年5月7日，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在北京主持召開生態(tài)環(huán)境部部務會議，審議并原則通過《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》）。①該辦法是在試點實行進入困境后出臺的第一部正式的文件，是由生態(tài)環(huán)境部召開部務會議，獨立完成并發(fā)布的一部部門規(guī)章。該《辦法（草案）》是截止目前規(guī)范環(huán)境污染強制責任保險最高效力位階的法律文件。在數(shù)十年環(huán)境污染強制責任保險研究基礎上發(fā)布的該《辦法（草案）》有一定的進步性，例如在強制投保范圍中規(guī)定了八種應當強制投保的環(huán)境高風險生產(chǎn)經(jīng)營活動，在保險責任范圍方面規(guī)定了第三者人身和財產(chǎn)損害、生態(tài)環(huán)境損害以及應急處置與清污費用，但在保險公司、事故鑒定費用承擔、風險防范措施以及相關配套制度等方面，仍舊只是含糊帶過，這無疑降低了該《辦法（草案）》的可操作性。該《辦法（草案）》的目的是為了完善環(huán)境污染損害賠償機制，在環(huán)境高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度，由于環(huán)境污染風險過大，代價巨大，僅僅在部門規(guī)章層面規(guī)定實施環(huán)境污染強制責任保險是不夠的，必須要提高法律位階，完善相關制度內容設計，完善相關配套制度的建立，以便環(huán)境污染強制責任保險能夠在良好的法律制度環(huán)境下順利推行。

一、賠償范圍的實然狀態(tài)與應然狀態(tài)

（一）環(huán)境污染強制責任保險賠償范圍的具體規(guī)范

1.第三者的人身損害

環(huán)境高風險企業(yè)由于其生產(chǎn)物質的特殊性，通常會在污染事故發(fā)生時對附近的居民或企業(yè)的工作人員帶來身體上的損害。如常州毒地案中，由于三家化工企業(yè)的污染遺留問題，致使常州外國語學校搬到新校址后，數(shù)百名學生出現(xiàn)了不同程度的不適癥狀，化工企業(yè)對此應負起責任。最初設立環(huán)境污染強制責任保險制度的目的之一就是為了使第三人受到的人身、財產(chǎn)損害能夠得到及時的彌補，而《辦法（草案）》中關于第三人的人身損害規(guī)定了因環(huán)境污染事故導致第三人身體、健康，甚至生命遭受侵害，造成人體疾病、傷殘、死亡等，企業(yè)應當承擔的賠償責任。①《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》第6條：環(huán)境污染強制責任保險的保險責任，包括：（一）第三者人身損害。環(huán)境高風險企業(yè)因突發(fā)環(huán)境事件或生產(chǎn)經(jīng)營過程中污染環(huán)境，導致第三者生命、健康、身體遭受侵害，造成人體疾病、傷殘、死亡等，應當承擔的賠償責任。（二）第三者財產(chǎn)損害。環(huán)境高風險企業(yè)因突發(fā)環(huán)境事件或者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中污染環(huán)境，直接造成第三者財產(chǎn)損毀或價值減少而應當承擔的賠償責任。（三）生態(tài)環(huán)境損害。環(huán)境高風險企業(yè)發(fā)生較大、重大或者特別重大突發(fā)環(huán)境事件，導致生態(tài)環(huán)境損害而應當承擔的賠償責任，包括生態(tài)環(huán)境修復費用，生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失和生態(tài)功能永久性損害造成的損失，以及其他必要合理費用。（四）應急處置與清污費用。環(huán)境高風險企業(yè)、第三者或者政府有關部門、公益組織等機構，為避免或者減少第三者人身損害、財產(chǎn)損失或者生態(tài)環(huán)境損害而支出的必要、合理的應急處置費用、污染物清理費用。相關司法解釋中對造成相應損害的具體賠償費用作了規(guī)定，包括各種醫(yī)療支出的費用、誤工費、殘疾賠償金、殘疾輔助器具費、被扶養(yǎng)人的生活費、喪葬費、死亡補償費以及辦理受害人喪葬事宜支出的合理費用。上述具體賠償費用應該對具體賠付費用作出詳細的規(guī)定，抑或延用民事侵權中對于相關賠付費用的規(guī)定，明確作出引用的說明。對此有學者提出問題，環(huán)境污染強制責任保險中因環(huán)境污染導致的人身損害中能否將精神損害賠償納入其中？保險公司在承保時，需要了解投保企業(yè)的排污狀況，利用科學監(jiān)測技術對污染事故的發(fā)生做出預期，從而制定保險費率。環(huán)境污染損害后果的不可預計性導致保險費率定制困難，存在無形又不固定的精神損害更是加大保險費率、保險產(chǎn)品設計的難度，且精神損害的賠償金額可大可小，難以預估，這些困難無疑直接降低了保險公司的承保積極性。現(xiàn)階段我國保險產(chǎn)業(yè)并未發(fā)展到如此精致化的地步，因此將精神損害納入環(huán)境污染強制責任保險的承保范圍內并不現(xiàn)實。

2.第三者財產(chǎn)損害

《辦法（草案）》規(guī)定，因環(huán)境污染直接造成的第三者財產(chǎn)毀損或價值減少屬于環(huán)境污染強制責任保險的保險責任范圍之內，但卻規(guī)避了間接造成的第三者財產(chǎn)損害的賠償。財產(chǎn)損失包括直接和間接，現(xiàn)實存在的和未來具有期待利益的，直接的、有形的和已經(jīng)確定現(xiàn)實存在的損失已被《辦法（草案）》所規(guī)定為必須償付的損失，對于其他的損失，可以分類進行討論。首先，間接損失如果是可以被計算的，那其也應該具有可保性，但間接損失應該是與環(huán)境污染有一定的聯(lián)系，這部分聯(lián)系需要由受害人舉證證明。其次，未來的可期待利益具有不可預測性，這與保險自身承保風險的不確定性并不能混為一談，無法預測的利益自身在法律上并不屬于被保險人的可保利益，因此它不具有可保性。

3.生態(tài)環(huán)境損害

生態(tài)環(huán)境損害的賠償責任主要包括生態(tài)修復的費用、修復期間生態(tài)功能的損失以及永久性損害造成的損失，和其他必要的合理費用。反觀美國，生態(tài)環(huán)境損害的賠償責任不僅包含了生態(tài)損害修復和評估的費用，拆遷費用、生態(tài)本身的減損所作的賠償、管理生態(tài)所支付的費用以及相關研究發(fā)展的費用也被囊括其中。雖然《辦法（草案）》中規(guī)定的有關生態(tài)環(huán)境損害的賠償責任已經(jīng)比較完備，但對比美國寬泛的賠償范圍來說，還有繼續(xù)發(fā)展的空間。值得一提的是，“其他必要合理費用”的規(guī)定，為日后生態(tài)損害賠償范圍的研究、發(fā)展與擴充提供了各種可能。

4.應急處置與清污費用

《辦法（草案）》將為避免或減少損害而支出的必要合理的應急處置與清污費用都囊括在內，且不追究其目的是為了減少第三人的人身、財產(chǎn)損害還是生態(tài)環(huán)境損害。為了減少損害而作出的應急措施，支付的必要費用應當納入賠償范圍中，一般來說，采取應急措施支出的費用會小于損害繼續(xù)擴大產(chǎn)生的費用，但在減少第三人人身、財產(chǎn)損害上，有可能會出現(xiàn)大于損害繼續(xù)擴大產(chǎn)生的費用，此時需要討論的就是“必要合理”的問題。筆者認為，若真出現(xiàn)此種情形，應當計算出損害擴大的費用、以及合理采取應急措施時的費用，由受害人擇一賠償。

（二）漸進性環(huán)境污染引起的損害賠償是否應納入賠償范圍中

漸進性環(huán)境污染是指污染物經(jīng)過長期累積對環(huán)境造成的危害后果，又稱累積性環(huán)境污染。對于漸進性環(huán)境污染，無論是發(fā)生的時間，還是造成的污染后果，就我國現(xiàn)階段技術發(fā)展情況來看都難以對其進行確定，所以保險公司承保漸進性環(huán)境污染的可能性很小。在理論研究上，大多數(shù)學者認為漸進性環(huán)境污染不應予以承保，因為它不只存在發(fā)生時間、污染后果難以確定的問題，而且長期性的污染累積必定會使引起污染的因素變得復雜，具體侵權人將會很難確定。在國外的保險實踐中，有部分國家已經(jīng)將漸進性污染納入到承保范圍中，也有部分國家并未對其給予承保。例如，20世紀70年代，環(huán)境污染責任的巨大壓力致使美國的保險公司不得不將故意造成的環(huán)境污染和漸進性污染引起的環(huán)境責任排除于保險責任范圍之外。但此舉并未得到司法實踐的贊同，繼而由政府出資，于1988年成立了由政府控制的專門的環(huán)境保護保險公司，承保范圍擴大至將突發(fā)性污染事故、漸進性污染事故、第三者責任都納入到保險單中。

漸進性污染事故是否應當納入到環(huán)境污染強制責任保險的承保范圍中，首先應當從漸進性污染事故是否具有可保性來看，它需要滿足幾個條件：（1）存在大量的同質風險使保險公司便于較精確地預測損失的平均頻率和程度；（2）事故的發(fā)生必須是意外的；（3）事故發(fā)生的原因、時間、地點和金額必須確定或有預測可能性；（4）為了不喪失保險分擔損失的職能，被保險人不能大多數(shù)同時遭受損失；（5）考慮到被保險人經(jīng)濟承受能力，保險費率必須合理。從表面看，漸進性污染事故并不滿足風險的可保性要求，但由于長期排放污染物的累積，漸進性污染事故所帶來的風險可能會比突發(fā)性環(huán)境污染事故更加嚴重。另外，隨著科技的發(fā)展，可以對企業(yè)排放污染物進行嚴格的管控，并對污染物質進行研究分析，這樣會增加對漸進性污染事故的預測可能性，如此，造成漸進性污染事故的原因成分就會愈加明朗。再次，近年來我國保險業(yè)發(fā)展呈異常迅猛之勢，保險產(chǎn)品供給多種多樣，保險的實際發(fā)展已經(jīng)突破了保險法的傳統(tǒng)理論，風險的可保性要求發(fā)生變化，逐步將漸進性污染事故歸入可保的風險中。基于此，筆者認為，漸進性污染事故具有很強的可保性，雖然《辦法（草案）》中只明確規(guī)定了必須承保突發(fā)性的環(huán)境污染事故，但隨著社會發(fā)展和環(huán)境保護的需求，漸進性環(huán)境污染事故也必將納入到環(huán)境污染強制責任保險的承保范圍中，隨之引起的第三者人身財產(chǎn)損害以及生態(tài)損害，都將是環(huán)境污染強制責任保險賠償范圍的應有之義。

二、完善現(xiàn)有相關法律

（一）提高法律位階

環(huán)境強制污染責任保險早在2013年就開始推行試點工作，但由于試點推行的主要依據(jù)是政策性文件，缺乏法律支撐，導致試點一度無法繼續(xù)，陷入困境。現(xiàn)如今，生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)了《辦法（草案）》，規(guī)定了環(huán)境污染強制責任保險相關內容，但實質與《環(huán)境保護法》第52條規(guī)定的鼓勵性環(huán)境污染責任保險存在沖突，作為部門規(guī)章，它的法律效力層級并不足以解決目前國內存在的試點困境。在特別法優(yōu)于一般法的原則下，筆者認為，應當制定《環(huán)境污染責任保險條例》，將環(huán)境污染責任保險的一般規(guī)定以及環(huán)境污染強制責任保險集中立法，確立環(huán)境污染責任保險的基本規(guī)則，結合《保險法》將環(huán)境污染責任保險的保險產(chǎn)品、保險合同等相關內容清晰列明。提高《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》的法律位階，結合相關法律將其中保險費率、責任限額、保險合同、風險排查等相關事宜盡數(shù)詳述，以增強環(huán)境污染強制責任保險的現(xiàn)實可操作性。

（二）明確我國環(huán)境污染責任保險的模式選擇

我國目前出臺了《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》，將從事石油和天然氣開采、化學藥品原料，收集、貯存、利用、處置危險廢物等八種具體的環(huán)境高風險企業(yè)，外加2005年以來發(fā)生過特別重大、重大或較大突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)都納入強制投保范圍中。①《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》第五條：具有以下情形之一的，屬于本辦法第二條所稱環(huán)境高風險生產(chǎn)經(jīng)營活動。（一）從事石油和天然氣開采，基礎化學原料制造、合成材料制造，化學藥品原料藥制造，iii類及以上高風險放射源的移動探傷、測井；（二）收集、貯存、利用、處置危險廢物；（三）建設或者使用尾礦庫；（四）經(jīng)營液體化工碼頭、油氣碼頭；（五）生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營、運輸《突發(fā)環(huán)境事件風險物質及臨界量清單》（環(huán)境保護部印發(fā)的《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估指南（試行）》（環(huán)辦【2014】34號）附錄B）所列物質并且達到或者超過臨界量；（六）生產(chǎn)《環(huán)境保護綜合名錄（2015年版）》（環(huán)境保護部印發(fā)的《關于提供環(huán)境保護綜合名錄（2015年版）的函》（環(huán)辦函【2015】2139號）附件）所列具有高環(huán)境風險特性的產(chǎn)品；（七）從事銅、鉛鋅、鎳鈷、錫、銻冶煉，鉛蓄電池極板制造、組裝，皮革鞣制加工，電鍍，或生產(chǎn)經(jīng)營活動中使用含汞催化劑生產(chǎn)氯乙烯、氯堿、乙醛、聚氨酯等。（八）國務院規(guī)定或者國務院授權環(huán)境保護部會同保監(jiān)會規(guī)定應當投保環(huán)境污染強制責任保險的其他情形。2005年以來發(fā)生過特別重大、重大或者較大突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)也應當投保環(huán)境污染強制責任保險。這表明我國在環(huán)境污染責任保險上選擇了自愿為主、強制為輔的模式：詳細列明了強制要求投保的環(huán)境高風險企業(yè)類型，其他類型的企業(yè)則以鼓勵性方式支持其自主投保環(huán)境污染責任保險。這種模式選擇類似于法國和英國，但我國并未集中明確地規(guī)定環(huán)境污染責任保險的模式選擇。筆者認為，應當在上述建議的《環(huán)境污染責任保險條例》中厘清鼓勵投保與強制投保的界限，并將其統(tǒng)一在同一部法律中，這樣就會明確我國環(huán)境污染責任保險的模式選擇。

（三）關于《保險法》的修改建議

我國有學者主張制定單獨的《環(huán)境責任保險法》，以便于為環(huán)境污染責任保險的發(fā)展提供法律依據(jù)。筆者認為，如此一來，似乎環(huán)境污染責任保險更加傾向于保險法，且環(huán)境污染責任保險本就是責任保險的類型之一，雖然它本身具有著環(huán)境法獨有的特殊性，但本質屬于環(huán)境污染事故引起的環(huán)境責任的社會化分擔機制，是環(huán)境責任承擔的一項法律制度，單獨立法的理由并不充分。此外，《保險法》中并未涉及到環(huán)境污染責任保險，且只有兩款涉及到責任保險，并將其歸入到財產(chǎn)保險中。因此，若將環(huán)境污染責任保險規(guī)定在保險法中，可以模仿《環(huán)境保護法》在保險合同一章中增加一項原則性的規(guī)定，但要將鼓勵性投保和強制性投保兩種投保方式相結合表現(xiàn)出來。至于具體的強制投保行業(yè)名錄和合同內容，在上文中建議的《環(huán)境污染責任保險條例》中有詳細指明。

三、承保機構的改進

《辦法（草案）》中提到，承保環(huán)境污染強制責任保險的機構有商業(yè)性保險機構（即保險公司）和互助性保險機構。由于環(huán)境污染強制責任保險的設立對專業(yè)性、技術性要求很高，保險產(chǎn)品的設計、保險費率的確定、保險合同的內容都需要專業(yè)的技術人員操作，而我國保險公司目前的發(fā)展水平還不到位，不足以同時對這些專業(yè)技術性很強的方面全部承攬在內。

反觀國外，在承保機構的設置方面，美國環(huán)境污染責任保險的承保機構有大量的一般性商業(yè)保險公司，如1982年成立的污染責任保險承保聯(lián)合體——污染責任保險協(xié)會，此外還有美國式的專門的政策性公辦保險機構，即1988年成立的專門應對環(huán)境風險的新的保險集團，稱為環(huán)境保護保險公司。環(huán)境保護保險公司由政府出資設立，并由政府實際控制與監(jiān)督，不以盈利為目的。政策性公辦保險機構比一般的商業(yè)型保險公司具有更加強大的資金支持，而且更具有公信力。另外，美國還有超級基金為環(huán)境污染責任保險作支撐。再看法國，20世紀70年代，法國保險公司與外國的保險公司聯(lián)合成立了再保險聯(lián)營（GARPOL）。意大利也出現(xiàn)了一種聯(lián)合承保集團，由76家保險公司組成。從中可以看出，美國或法國的承保機構發(fā)展已經(jīng)非常成熟，美國的承保機構由政府大量參與，使保險機構的資金更加可靠，而法國則選擇聯(lián)合承保的方式，意味著環(huán)境保護不只是一個國家的事，而是全人類共同為之而努力奮斗的事。我國的保險公司目前聯(lián)合意識不強，需要政府牽引指導，政府應當根據(jù)我國“大政府”的情形，選擇適合我國的承保機構進行發(fā)展，同時政府應該主動承擔起公眾責任，對承保機構提供資金和政策支持。

四、責任限額

按照傳統(tǒng)的民事侵權責任理論，排污企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中侵害了他人合法權益或對環(huán)境造成了損害，就應當按照損失來完全地承擔賠償責任。但是在環(huán)境侵權中，環(huán)境的損害以及受害者的損失一般都相當巨大，完全的賠償可能會導致環(huán)境侵權人的破產(chǎn)，如果是企業(yè)破產(chǎn)，帶來的后果就不僅僅是企業(yè)的消失，還會伴隨成百上千人的失業(yè)，這對于社會的發(fā)展是極其不利的。此外，環(huán)境污染責任保險承包的環(huán)境風險有一定的潛伏期，事故發(fā)生后，后果往往是逐步顯現(xiàn)和擴大的，如果要求全額賠償，后果很難估量，全額賠償會有很大難度，如果實行限額賠償，為了減少自身損失，環(huán)境侵權人和受害者都將會積極地減少損失的發(fā)生及擴大，對環(huán)境保護來說不失為一件好事。再次，從保險公司方面來說，我國現(xiàn)階段保險公司的資產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營能力有限，全額賠償將會超出大部分保險公司的承保能力，保險公司出于自身經(jīng)營考慮，將會不愿意承保環(huán)境污染責任保險，這樣將導致環(huán)境污染責任保險制度走入另一條“死胡同”。綜合上述原因，以及遍觀世界各國的制度概覽，實行責任限額是必要的。至于責任限額的具體數(shù)額，可以按照不同的險種，不同的情況，在法律中列明范圍，具體限額由保險公司根據(jù)具體情況自主在保險合同中確定。

五、索賠時效

環(huán)境事故累積性、潛伏性的特點致使環(huán)境污染責任保險不同于其他一般的保險，索賠時效的確定也應當有自身的特殊性。民事法律中，與索賠時效明顯相關的民事制度就是訴訟時效。2017年民法總則修訂之前，環(huán)境公益訴訟的訴訟時效是作為長于普通訴訟時效的特殊訴訟時效存在于民事法律當中的。環(huán)境事故的不確定性往往無法確定保險公司在保單內應當承擔的責任，基于這一特性，西方國家通常引用“日落條款”來限制保險公司的責任，即在合同中約定的保險單失效之日起最長30年內發(fā)生的環(huán)境侵權索賠案件，保險公司都承擔保險責任。①周珂,劉紅林.論我國環(huán)境侵權責任保險制度的構建[J].政法論壇.2003(5).“日落條款”類似于我們國家法律當中規(guī)定的最長訴訟時效，3年對環(huán)境事故來說，不是一個合格的訴訟時效，民法中需要適當考慮將其延長?！董h(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》并未規(guī)定索賠時效的期限，筆者認為，考慮到取證、保險公司利益等方面，確定索賠時效是必要的?；谑芎φ吆捅ｋU公司的利益平衡，我國應當在《環(huán)境保護法》環(huán)境污染責任保險專章中，明確規(guī)定不宜過短的最長索賠時效。

六、環(huán)境污染責任保險的相關配套制度

《辦法（草案）》中并未提及相關配套制度的銜接建設，但是環(huán)境污染本身伴隨著巨大的風險，尤其是《辦法（草案）》中規(guī)定的環(huán)境高風險企業(yè)，一旦爆發(fā)突發(fā)性環(huán)境事故或者漸進性環(huán)境事故，損害后果都是難以彌補的，投保環(huán)境污染責任保險只是將環(huán)境責任承擔方式社會化，但由于保險公司財力有限，完全承擔起環(huán)境責任也是近乎不可能的事。因此，為了穩(wěn)固市場經(jīng)濟發(fā)展，防止保險公司因不堪重負而瀕臨破產(chǎn)，同時保障環(huán)境污染責任保險能夠在良好的制度環(huán)境中順利推行，必須要建立完善相關配套制度，為環(huán)境污染責任保險制度的良性發(fā)展保駕護航。這些配套制度適用于整個環(huán)境污染責任保險制度，尤其是強制投保的企業(yè)，舉輕以明重，強制投保的環(huán)境高風險企業(yè)都是對環(huán)境威脅更重的企業(yè)，危險廢物、天然氣等造成的污染后果都會更加嚴重，因此，應當建設好相關配套制度，為保險公司、社會經(jīng)濟發(fā)展以及受害第三人、生態(tài)環(huán)境等再加固一層保險鎖。

（一）再保險制度

再保險，也稱分保，是保險公司在原與環(huán)境高風險企業(yè)簽訂的保險合同的基礎上，再與其他保險公司簽訂分保合同，將原保險公司所承保的部分環(huán)境風險和環(huán)境責任向其他保險公司進行再次保險的行為。由于環(huán)境污染事故引起的損失巨大，保險公司承保環(huán)境責任都面臨著很大的風險，為了保障保險公司的運營能力，分散保險公司的風險，可以對環(huán)境污染責任保險進行再保險。

環(huán)境污染責任保險的再保險至少具有如下功能：第一，能夠促進保險業(yè)的發(fā)展。我國保險行業(yè)近年來發(fā)展雖然迅速，但保險產(chǎn)品的設計基本都處在保險公司能夠保障自身基本運轉的范圍之內，再保險的發(fā)展，相對不是很發(fā)達。環(huán)境污染責任保險是風險高、賠付率高、賠付數(shù)額高的“三高”保險，隨著承保范圍的逐漸擴大，必須推進再保險的發(fā)展來保障環(huán)境污染責任保險的后果能夠控制在保險公司可以承受的范圍之內。如此，再保險的發(fā)展不僅可以促進保險業(yè)的良性發(fā)展，還可以減少保險公司因承保環(huán)境責任而導致破產(chǎn)的現(xiàn)象。第二，環(huán)境污染責任再保險可以實現(xiàn)特定時期內風險的有效分散。再保險能夠保障保險業(yè)務充分滿足保險業(yè)“大數(shù)定律”和“平均法則”的要求，更能確保保險公司財務的穩(wěn)定。保險業(yè)務承擔的風險可能會在特定時間內比較集中，所以其財務穩(wěn)定可能會具有階段性，此時保險公司可以通過再保險將特定時間段內其所承擔的風險進行分散。第三，環(huán)境污染責任再保險旨在通過相互分保的方式來擴大風險的分散面。擴大風險分散面的最好方式是相互分保，這樣可以實現(xiàn)單位風險的分量化和風險責任的平均化，使風險得到最佳的分散效果。

（二）環(huán)境損害補償基金制度

環(huán)境污染事故的發(fā)生可能存在著多種因素的相互作用，如漸進性環(huán)境事故，在理賠過程中很可能無法準確地認定侵權主體，受害人將很難得到充分的救濟。又或者保險公司的能力不足以賠償全部損失，致使生態(tài)損害和受害第三人都無法達到圓滿的狀態(tài)。在這種情況下，除了分擔風險的再保險制度，還需要更加方便快捷的制度來第一時間彌補受害人的損失。環(huán)境損害補償基金制度是指保險公司遇到無法確定環(huán)境事故的具體侵權人、經(jīng)濟能力不足以賠償受害人的損失、責任人依法免責、通過其他途徑都無法得到救濟而受害人又急需救助的情形時，由基金組織對受害人進行救濟，以彌補受害人的損失。

補償基金作為一種社會化救濟方式，以救濟受害人、修復生態(tài)環(huán)境為目的，通過多元化的方式募集資金，并建立專門的機構監(jiān)督、管理、使用資金。從國內外實踐中可以看出，環(huán)境損害補償基金大致包括國家財政專項撥款、環(huán)境稅費、行政處罰的罰金、社會公眾捐贈等，廣闊的來源基本上保障了基金的穩(wěn)定性。

目前我國還未建立環(huán)境損害補償基金制度，但從國外經(jīng)驗來看，美國《超級基金法》就是一部為了解決危險物質泄漏治理以及費用負擔的法律。美國用于治理環(huán)境污染的資金數(shù)量龐大，資金來源主要有企業(yè)上繳的稅費、政府財政的撥款、對責任人的追償金以及基金的孳息。賠償范圍主要包括反應費用、自然資源損害賠償費用和健康扶持費用，具體即清除修復行動所產(chǎn)生的費用；他人符合國家應急計劃的行動所引起的任何其他必要的反應費用；因自然資源損害、破壞滅失而產(chǎn)生的損害賠償金，包括合理的評估費用；以及根據(jù)《超級基金法》104條進行的健康評估費用或健康影響研究費用以及以上費用的利息。我國目前對于環(huán)境損害補償基金制度的規(guī)定限于船舶油污損害賠償基金、森林生態(tài)效益補償基金以及國際公約中關于國際油污損害的基金法律制度。呂忠梅教授認為環(huán)境損害補償基金制度是由政府通過征收環(huán)境稅費建立專門的基金，設定補償范圍、條件和標準，對符合條件但通過民事賠償和環(huán)境污染責任保險等其他的社會化救濟途徑仍舊無法獲得賠償?shù)沫h(huán)境損害后果進行補償。呂忠梅教授的觀點突破了以往對該制度的限定，補償范圍不再限于對受害第三人的補償，對生態(tài)環(huán)境損害的修復及其他費用也預留了可能。在呂忠梅教授的觀點中，環(huán)境損害補償基金的來源范圍和美國《超級基金法》無異，主要包括按比例提取的環(huán)境稅費和罰款；向責任人追繳的款項；政府預算的撥款；利息、捐款及其他收入。環(huán)境損害補償基金制度是在窮盡其他救濟方式之后都無法使受害者及生態(tài)環(huán)境得到充分救濟時的一道屏障，可以算作是環(huán)境損害救濟的最后一道屏障。發(fā)展環(huán)境損害補償基金制度，能有效彌補環(huán)境污染強制責任保險的不足，是侵權責任賠償體系的有機組成部分，具有一定的公益性，是一項專門為了整治環(huán)境污染、修復生態(tài)環(huán)境、補償受害人的社會保障制度。

（三）建立風險防范措施

環(huán)境高風險企業(yè)被強制投保，可能會引發(fā)一些負面效應。例如投保之后，受害人損失和生態(tài)修復的費用有了保障，企業(yè)或許會因此懈怠經(jīng)濟生產(chǎn)過程中的環(huán)境保護問題，從而產(chǎn)生不利影響。有學者認為：環(huán)境污染責任保險制度所具有的公共安全網(wǎng)作用增加了排污企業(yè)冒險排污的可能性，極易淡化個人責任，容易引發(fā)“道德風險”。為了抑制這種“道德風險”的發(fā)生，有必要建立一系列風險防范措施，并完善環(huán)境污染責任保險制度。

1.完善獎勵機制，由政府提供支持

環(huán)境強制責任保險因其承保范圍不局限于受損第三人的人身和財產(chǎn)，還包含了生態(tài)修復費用、清理費用等，保費就會相對提高。為了杜絕排污企業(yè)一勞永逸的想法，可以相對推行一些激勵措施，比如排污企業(yè)若在一年承保期間內沒有發(fā)生污染事故，就可以相對減少保費等。政府作為公共社會的服務者，應當在其中扮演支持者的角色，由政府發(fā)布獎勵機制，在資金上、政策上給予保險公司便利。

2.保險公司對排污企業(yè)進行強有力的監(jiān)管

環(huán)境污染強制責任保險將環(huán)境污染的后果承擔轉嫁給了保險公司，保險公司為了公司能夠正常運轉，在簽訂保險合同時，應當對排污企業(yè)的經(jīng)營狀況、風險情況、清潔設施等進行深入了解。在保險合同中明確約定企業(yè)的如實告知義務，以限制排污企業(yè)的不誠實行為。在承保期間，保險公司應該派遣專門的工作人員隨時對排污企業(yè)的污染物質排放情況進行抽檢，以避免其在正常生產(chǎn)經(jīng)營過程中違反合約大量排污。

除了上述措施以外，還可以采取限定承保范圍、規(guī)定保險公司的除外責任、實行差別保險費率、采取限額賠償制等措施防范可能出現(xiàn)的“道德風險”。這些措施在新的《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》中都有體現(xiàn)，但仍需進一步細化，增強其可操作性。

《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》的出臺意味著我們國家在環(huán)境保護方面更加成熟，進一步健全了環(huán)境污染強制責任保險制度，豐富了生態(tài)保護的社會化救濟方式，立足“大環(huán)?！备窬郑瑢崿F(xiàn)外部成本的內部化，提高風險監(jiān)管、損害賠償。但是《辦法（草案）》的腳步過小，有許多應該規(guī)定清楚的內容并未規(guī)定清晰，承保范圍、承保機構等都需要在先前研究的基礎上充分吸收研究成果，參考國外實踐，并結合我國的實際國情，借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗，完善相關配套措施，為環(huán)境污染強制責任保險提供一個良好的制度運行空間，使其能夠充分發(fā)揮社會化機制的作用，彌補環(huán)境污染帶來的第三者及生態(tài)環(huán)境的損害，平衡經(jīng)濟利益與環(huán)境利益，體現(xiàn)社會正義。