民辦高校分類選擇的利弊及可持續(xù)發(fā)展路徑

段淑芬 黎爾平 蘇海紅 郭倍寧

(1.昆明理工大學 管理與經(jīng)濟學院，云南 昆明 650093； 2.云南師范大學 商學院，云南 昆明 650106)

2016年11月全國人大通過的《民辦教育促進法》(以下簡稱《修正案》)已于2017年9月1日正式實施。該法第十九條規(guī)定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立營利性或非營利性學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校?！边@一規(guī)定要求民辦高校作出營利性或非營利性選擇，民辦高校在選擇時應考慮哪些因素，兩類性質(zhì)的民辦高校有何利弊，如何實現(xiàn)兩類民辦高校的可持續(xù)發(fā)展？本文擬對這些問題進行探討。

一、民辦高校辦學性質(zhì)的困惑及消除

(一)民辦高校辦學性質(zhì)的困惑

1.法律層面上的矛盾導致民辦高校辦學性質(zhì)的困惑。從《民辦教育促進法》頒布至今，中國民辦高校迅猛發(fā)展，學校數(shù)量和在校生人數(shù)從2002年的175所、本?？圃谛Ｉ?1.89萬人①周海濤、劉俠：《民辦高等教育發(fā)展研究報告——基于近十年全國民辦高校數(shù)據(jù)統(tǒng)計與政策文本分析》，《中國高等教育》2016年第2期，第18-22頁。，發(fā)展至2017年的746所、本?？圃谛Ｉ?28萬余人②教育部：《2017年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，2018-08-20，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2017/qg/。，且實現(xiàn)了從專科為主到本科為主的跨越。盡管民辦高等教育已成為我國高等教育的重要力量，但長期以來，舉辦者一直受民辦高校辦學性質(zhì)的困擾。這一困擾產(chǎn)生的根源在于法律層面上的矛盾。1997年頒布的《社會力量辦學條例》第六條規(guī)定，民辦學?！安坏靡誀I利為目的”，但民辦高校均登記為“民辦非企”，即“從事非營利性社會服務活動的社會組織”。在現(xiàn)實中，民辦高校大都通過辦學結(jié)余、出租門面及考試培訓等方式獲取回報。對于這種營利現(xiàn)象，《民辦教育促進法》第五十一條規(guī)定民辦學?！翱梢匀〉煤侠砘貓蟆?，但必須從年度凈資產(chǎn)增加額或者凈收益中提取“不低于25%的發(fā)展基金”?？梢?，“非營利性”與“可以取得合理回報”存在矛盾，“民辦高等教育投資辦學的本質(zhì)特征與法律層面上的非營利性定位已構(gòu)成尖銳的沖突”③何雪蓮：《民辦高等教育的性質(zhì)界定及制度設計》，《浙江樹人大學學報》2007年第3期，第7-14頁。，即資本天然的逐利性和“非營利性”的登記是不一致的。

2.辦學性質(zhì)的困惑導致舉辦者承受道德與利益的兩難取舍。大量社會資本進入民辦教育，其主要目的是獲得高回報。由于民辦高校獲得政府財政支持的經(jīng)費極少，辦學經(jīng)費主要來自學費，資金難題成為民辦高校發(fā)展過程中一道難以逾越的屏障[注]陳武元：《中國民辦高校如何走出辦學水平不高的困境——經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)的視角》，《教育研究》2011年第7期，第43-46頁。。舉辦者在資金短缺的情況下，既想通過提高學費來增加辦學經(jīng)費、提高辦學能力，又想在辦學過程中獲得一定的經(jīng)濟回報。這種道德與利益之間的兩難取舍，使民辦高校舉辦者無法大膽營利，不愿在基礎(chǔ)設施和師資上進行大的投入，長此以往必然不利于民辦高校的長遠發(fā)展。

3.辦學性質(zhì)的困惑加劇公辦與民辦高校之間的不公平。公辦高校社會認可度高、師資力量強且學費低，可以擇優(yōu)招生；民辦高校社會認可度低、師資力量弱且學費高，易陷入招生困境。但是，公、民辦高校同樣肩負著為社會培養(yǎng)人才的使命，兩者對社會的貢獻是一樣的。一些舉辦者選擇將辦學結(jié)余全部用于學校的辦學，同樣沒有享受到與公辦高校同等的政府財政支持，這就影響了該部分舉辦者的辦學積極性。

(二)《修正案》消除民辦高校辦學性質(zhì)的困惑

由于法律規(guī)定不清，舉辦者面臨道德和利益上兩難取舍[注]黃崴、李文章：《民辦高校分類管理改革的“中間路線”：基于舉辦者視角的分析》，《中國高教研究》2017年第2期，第19-24頁。、辦學積極性難以調(diào)動等問題。經(jīng)過長期的理論探討和實踐摸索，分類管理成為政府管理民辦高校的必然選擇。鐘秉林等(2017)指出，《修正案》的頒布從制度上解決了我國民辦教育發(fā)展的瓶頸問題，如法人屬性不明、財產(chǎn)歸屬不清及政府扶持不到位等問題[注]轉(zhuǎn)引自唐景莉、韓曉萌：《〈民辦教育促進法〉修法迎來三大利好——訪全國政協(xié)委員、中國教育學會會長鐘秉林，中國民辦教育協(xié)會副會長、北京城市學院校長劉林》,《中國高等教育》2017年第6期，第17-21頁。。周海濤等(2017)認為，《修正案》以實行營利性和非營利性民辦學校分類管理為核心，建立了師生普惠、區(qū)別對待的“共同有區(qū)別”長效機制[注]周海濤、景安磊：《民辦教育將獲得多重正效——聚焦新〈民辦教育促進法〉》，《中國教育學刊》2017年第3期，第1-3頁。?！缎拚浮返谑艞l規(guī)定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校?！弊屌e辦者自主選擇營利類型是實現(xiàn)民辦高校分類管理的第一步，也是我國民辦高等教育管理的一次大膽嘗試?！缎拚浮芬?guī)定“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學；營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益”，消除了困擾多年的法律層面上的矛盾。因此，對《修正案》的相關(guān)規(guī)定進行梳理，有利于民辦高校舉辦者作出合適的選擇。

二、《修正案》對兩類民辦高校的規(guī)定

《修正案》修訂的內(nèi)容可用“分類”和“規(guī)范”兩個詞來概括，前者主要對辦學性質(zhì)和收益、政策取向和學費管理等進行分類；后者主要對學校法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬和監(jiān)督機制等進行規(guī)范。下文對《修正案》及其配套政策、部分地方政策進行分析，為民辦高校分類選擇提供依據(jù)。

(一)差異化的優(yōu)惠政策

《修正案》對兩類民辦高校的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在收費項目和標準、政府扶持、稅收優(yōu)惠、用地政策以及財產(chǎn)清算五個方面(見表1)。

表1 《修正案》對兩類民辦高校優(yōu)惠政策的差異化規(guī)定

(二)完善的配套政策

2016年12月國務院印發(fā)的《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)對非營利性民辦高校作了更細致的規(guī)定：免征非營利性收入的企業(yè)所得稅、享受當?shù)毓k學校同等的人才引進政策；教育部等印發(fā)的《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》，對兩類民辦高?！暗侥睦锏怯洝薄叭绾蔚怯洝奔皩I利性民辦高?！叭绾伪O(jiān)管”等問題作出規(guī)定。2017年7月教育部等十四部門印發(fā)的《〈若干意見〉任務分工實施方案》(教發(fā)函〔2017〕88號)，明確民辦教育管理的責任分工并推進改革工作的落實。

(三)創(chuàng)新的地方政策

實施新政需要鼓勵地方進行民辦教育政策創(chuàng)新[注]吳華：《地方實施民辦教育新政要堅持市場取向的變革方向》，《教育發(fā)展研究》2017年第3期，第51-53頁。?！度舾梢庖姟分猩形醇毣膬?nèi)容，如加大財政投入力度、創(chuàng)新財政扶持方式和保障依法自主辦學等，為地方政策的出臺提供了制度創(chuàng)新的空間。一是過渡期。上海規(guī)定現(xiàn)有民辦學校應當在2018年12月31日前提交辦學屬性選擇書面材料，否則不得轉(zhuǎn)設為營利性民辦學校，財務清算、稅費和產(chǎn)權(quán)等工作在2021年前完成。其他一些省份也設定了過渡期，如吉林規(guī)定3年、河北規(guī)定5年、湖南規(guī)定10年。二是財政扶持和補償獎勵。上海和天津規(guī)定，從學費收入中提取不少于5%的資金用于獎勵和資助學生；河北自2018年起，省級財政每年設立2億元專項資金用于扶持非營利性民辦學校，營利性民辦學校的企業(yè)所得稅按15%的稅率執(zhí)行；湖南對過渡期后繼續(xù)選擇登記為非營利性的民辦高校給予學校清償后剩余資產(chǎn)25%以上的補償；遼寧規(guī)定，企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得500萬元以內(nèi)免征企業(yè)所得稅，超過500萬元的部分減半征收企業(yè)所得稅。三是土地供應。大部分省份遵循《修正案》規(guī)定，做法統(tǒng)一，如吉林對土地出讓金問題作出規(guī)定：“若原劃撥方式獲得土地的營利性學校，需要經(jīng)評估后補交土地出讓金?！彼氖菍W費?！度舾梢庖姟芬?guī)定：“營利性高校學費由學校自主確定，非營利性高校逐步實行市場調(diào)節(jié)價?！焙弦?guī)定營利性高校收費須保持在當?shù)厣夏晟逃聵I(yè)費3倍以內(nèi)；吉林規(guī)定民辦高校的學費公示期：非營利性民辦高校15天、營利性民辦高校30天。盡管各省政策有差異，但也有一些共同特征：第一，政府對不同性質(zhì)的民辦高校實行差別補貼；第二，無論是補繳土地出讓金還是重新定價供應，都會大大增加營利性民辦高校的辦學成本；第三，未來全國大部分地區(qū)兩類民辦高校的學費都存在上升空間，且營利性民辦高校的學費比較靈活，上升空間更大。

目前，一些學者已對《修正案》進行了深入研究，如徐緒卿(2017)認為，非營利性不等于公辦、低收費、低酬金、嚴格的政府管理且得不到政府資助[注]徐緒卿：《貫徹落實〈民辦教育促進法〉新法的若干思考》,《復旦教育論壇》2017年第2期，第29-33頁。；王諾斯等(2017)提出，民辦高校分類管理中存在變革觀念有阻力、營利性無人喝彩、存量產(chǎn)權(quán)難以理順以及控制權(quán)難以實質(zhì)轉(zhuǎn)變等困難[注]王諾斯、張德祥：《制度創(chuàng)新視域下民辦高校分類管理的現(xiàn)實困境分析》，《中國高教研究》2017年第2期，第14-18頁。；王一濤等(2017)認為，相當數(shù)量的民辦高校舉辦者對選擇走非營利發(fā)展道路心存顧慮[注]王一濤、徐緒卿、宋斌等：《非營利性民辦學校舉辦者權(quán)益的合理保護》，《中國教育學刊》2017年第3期，第9-13頁。；宋廣偉(2017)認為，當前營利性民辦高校存在“社會抵觸現(xiàn)象”[注]宋廣偉：《論我國營利性民辦高?！吧鐣钟|現(xiàn)象”的突圍策略》，《黑龍江高教研究》2017年第4期，第48-53頁。?？梢?，民辦高校分類管理改革仍面臨重重困難，舉辦者應認清形勢并作出合適的選擇。

三、民辦高校分類選擇的利弊

民辦高校在選擇營利或非營利辦學性質(zhì)時，應充分考慮學校的辦學宗旨、辦學實力以及當?shù)卣呷齻€因素。首先，辦學宗旨是民辦高校選擇的首要決策依據(jù)，因為它決定學校的價值標準和發(fā)展方向。辦學宗旨的決定權(quán)在于舉辦者，他是決定學校辦學性質(zhì)的關(guān)鍵因素。其次，辦學實力是民辦高校選擇的第二決策依據(jù)。學校排名具有一定的參考價值，大體能反映高校的辦學實力，如武書連的中國民辦大學排行榜考慮到民辦高校以培養(yǎng)應用型人才為主的實際，加大了人才培養(yǎng)評價權(quán)重。最后，當?shù)嘏涮渍呤敲褶k高校選擇的第三決策依據(jù)，因為各地政策存在差異，決策時必須參考地方政策。

(一)選擇營利性民辦高校的利弊

選擇營利性民辦高校，其有利之處在于“營利合法化、學費自主化、清算依照《公司法》”。一是營利合法化?！缎拚浮芬?guī)定營利性民辦高?？梢匀〉棉k學收益，終結(jié)了“合理回報”的模糊界定。如果民辦高校的辦學宗旨確定為“向社會輸送需要的人才，但舉辦者要求獲得經(jīng)濟回報”，可選擇營利性辦學，舉辦者可以合法營利。二是學費自主化?！缎拚浮芬?guī)定營利性民辦高校的學費實行市場調(diào)節(jié)、學校自主決定，終結(jié)了“民辦高校學費由政府統(tǒng)一制定”的做法，為民辦高校制定學費標準提供了彈性空間。學費自主化將有利于一些辦學實力強的民辦高校收取較高的學費，以實現(xiàn)高水平辦學。三是清算依照《公司法》。《修正案》規(guī)定營利性民辦高校清算依照《公司法》，這是營利性民辦高校最大的政策利好，因為根據(jù)《公司法》，清算后的剩余財產(chǎn)都屬于舉辦者。

選擇營利性民辦高校，其不利之處在于“土地成本高、政策扶持少”。一是土地成本高。無論是補繳土地出讓金還是重新定價供應土地，都會大大增加營利性民辦學校的用地成本。二是政策扶持少。營利性民辦高校僅享受免征房產(chǎn)稅和城市土地使用稅，不享受用電、用水、用氣和用熱優(yōu)惠，其教師也不享受當?shù)毓k高校同等的人才引進政策。

(二)選擇非營利性民辦高校的利弊

選擇非營利性民辦高校，其有利之處在于“土地成本低、政策扶持多、辦學成本低、生源基數(shù)大、實行補償性清算”。一是土地成本低。非營利性民辦高校用地享受公辦高校同等的劃撥政策。二是政策扶持多。除營利性民辦高校享受的扶持政策外，非營利性民辦高校還享受免征非營利性收入的企業(yè)所得稅，其教師享受當?shù)毓k高校同等的人才引進政策。三是辦學成本低。與營利性民辦高校相比，非營利性民辦高校在政府扶持、稅收優(yōu)惠和學校用地等方面享受更多的扶持政策，辦學成本較低。四是生源基數(shù)大。非營利性民辦高校的學費通常較營利性民辦高校低，生源基數(shù)會相對較大。五是補償性清算。《修正案》規(guī)定“非營利性民辦學校清償債務后的剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學”，一些省份已明確將對非營利性民辦高校給予清償后剩余資產(chǎn)約25%的補償。

選擇非營利性民辦高校，其不利之處在于“無法實現(xiàn)營利、學費制定不夠靈活”。一是無法實現(xiàn)營利?！缎拚浮芬?guī)定“非營利性民辦高校不得取得辦學收益”，這就決定了非營利性民辦高校舉辦者無法取得辦學收益。如果民辦高校的辦學宗旨確定為“向社會輸送需要的人才，舉辦者不要求獲得經(jīng)濟回報”，即選擇公益性辦學，舉辦者將無法實現(xiàn)營利，所有辦學結(jié)余將全部用于辦學。二是學費制定不夠靈活?！缎拚浮芬?guī)定“非營利性民辦高校收費由省級人民政府通過市場化改革試點，逐步實行市場調(diào)節(jié)價”，這意味著非營利性民辦高校的學費制定相對統(tǒng)一，缺乏靈活性。

四、民辦高校實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的路徑

對民辦高校舉辦者來說，選擇營利性或非營利性是被動的政策驅(qū)使，如何發(fā)展則是主動的探索行為。明確辦學定位和辦學特色、深化內(nèi)涵建設以及教育行政部門加強引導，是民辦高校實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的路徑。

(一)明確辦學定位和辦學特色

清晰的辦學定位是實現(xiàn)學?？沙掷m(xù)發(fā)展的前提。當前，我國民辦高?？煞譃閼眯捅究聘咝：透呗氃盒深悺覍眯捅究聘咝５亩ㄎ皇桥囵B(yǎng)應用型人才，對高職院校的定位是培養(yǎng)技術(shù)技能型人才。應用型本科高校是高職院校和普通本科高校之間的“融合通道”，如吉林外國語大學(原吉林華橋外國語學院)等5所民辦高校于2011年成為首批培養(yǎng)專業(yè)學位研究生的民辦高校。在明確辦學定位后，民辦高校應凝練競爭優(yōu)勢，凸顯辦學特色，避免同質(zhì)化辦學。比如，在武書連的中國民辦大學排行榜排名第一的浙江樹人大學，其國際經(jīng)濟與貿(mào)易專業(yè)是國家級特色專業(yè)，成為民辦高校特色化辦學的典范。

(二)深化內(nèi)涵建設

深化內(nèi)涵建設是民辦高校實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。2015年修訂的《高等教育法》指出，高等教育的首要任務是培養(yǎng)具有社會責任感、創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才。因此，應用型本科高校和高職院校都應加強內(nèi)涵建設，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

民辦高校在深化內(nèi)涵建設上應作如下努力：一是在人才培養(yǎng)上，尊重大學生學習規(guī)律，積極探索先進的人才培養(yǎng)模式，優(yōu)化專業(yè)和課程設置，研究新的教學方法和手段，以提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量；二是在學校管理上，完善大學章程，以章程為依托，弱化“行政化”和“官本位”，加強民主管理和信息公開，建立靈活的管理機制；三是在人力、物力資源配置上，建立一批優(yōu)良的教師隊伍和管理干部隊伍，加大辦學經(jīng)費投入，從基礎(chǔ)設施、圖書資料和實驗儀器等多方面改善辦學條件；四是在校園文化上，從物質(zhì)、精神、制度和行為四個層面積極創(chuàng)建校園文化，以形成學校可傳承的意識形態(tài)。

(三)教育行政部門加強引導

教育行政部門加強引導，是民辦高校實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的外在力量?！度舾梢庖姟诽岬剑焊骷壵畬娀块T協(xié)調(diào)機制，共同解決民辦教育發(fā)展中的重點、難點問題；改進政府管理方式，積極轉(zhuǎn)變職能，減少事前審批，加強事中事后監(jiān)管，提高政府管理服務水平；健全監(jiān)督管理機制，強化民辦教育督導，完善民辦高校年度報告和年度檢查制度；加強宣傳引導，推進民辦高校改革試點，總結(jié)推廣試點地區(qū)和高校的成功經(jīng)驗?！缎拚浮返捻樌麑嵤?，不僅需要教育行政部門的引導，而且需要工商、物價、稅務、審計以及土地等多部門的聯(lián)動參與。此外，還應堅持“育人為本、德育為先，分類管理、公益導向，優(yōu)化環(huán)境、綜合施策，依法管理、規(guī)范辦學，鼓勵改革、上下聯(lián)動”的原則，從加強黨建、創(chuàng)新體制機制、完善扶持制度、加快建設現(xiàn)代高校制度、提高教育教學質(zhì)量和提升管理服務水平等方面推進《修正案》的實施，從而使分類管理改革取得應有的成效。

《修正案》完善了民辦教育分類管理改革的頂層設計，意義深遠。民辦高校應在明確辦學定位和辦學特色、深化內(nèi)涵建設等方面作出努力，教育行政部門也應該加強引導，以助推民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。2018年8月，司法部就《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》公開向社會征求意見。送審稿中與本文相關(guān)的規(guī)定主要有三個方面。一是對非營利性民辦學校予以進一步傾斜，規(guī)定補貼生均經(jīng)費、劃撥供應土地等優(yōu)惠政策，這將加大舉辦者選擇非營利性的信心。二是約束非營利性民辦學校的關(guān)聯(lián)交易，這勢必斷了舉辦者通過關(guān)聯(lián)交易等方式“以非營利之名行營利之實”的念想。三是規(guī)定公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校，這必將在選擇營利或非營利問題上，給“獨立學院”這類特殊的民辦高校以較大沖擊。總之，只要過渡期尚未結(jié)束，新政仍是影響舉辦者選擇的最重要因素。