中國干部治理的經(jīng)濟學(xué)解釋

摘要：新中國成立特別是改革開放以來，高度重視官員干部治理體系的建設(shè)，并逐步形成了自身的特色。文章基于經(jīng)濟學(xué)視角將這一體系看成是一個勞動力市場，并提煉出其內(nèi)部性和統(tǒng)一性兩大特征。統(tǒng)一性主要體現(xiàn)為內(nèi)部勞動力市場當(dāng)中的官員干部的高度流動性，包括了頻繁的調(diào)動、交流和更替等。這種統(tǒng)一性為整個政治勞動力市場運行帶來了可觀的效率，成為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要組織保障，有力驅(qū)動了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。然而，這種高流動性也隱藏著不可忽視的風(fēng)險，包括官員行為的短期性和政策不確定性等。中國應(yīng)當(dāng)通過簡政放權(quán)和增強監(jiān)察等戰(zhàn)略手段，塑造更加穩(wěn)定和高效的干部治理體系。

關(guān)鍵詞：干部治理;政治勞動力市場;內(nèi)部性;統(tǒng)一性;干部配置效率

中圖分類號：F062.6;F240 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-5831（2019）04-0053-10

一、研究背景與問題

中國經(jīng)濟社會發(fā)展成就斐然，特別是改革開放四十年來，中國人均實際GDP上升到8 000美元左右，總量躍升為世界第二大經(jīng)濟體，成為世界重要的經(jīng)濟力量。這在很大程度上依賴于從未中斷過的改革開放戰(zhàn)略持續(xù)地推進。中國作為一個地理和人口大國，一以貫之地推行一個戰(zhàn)略并且不被中斷，毫無疑問需要穩(wěn)定的政府組織支撐。中國改革開放的成功，不能忽略從中央到地方的各級政府組織的有序?qū)嵤┖陀行苿?，它們作為設(shè)計者、參與者，發(fā)揮了不可替代的作用。在整個政府組織體系當(dāng)中，作為個人的官員干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部更是發(fā)揮了主導(dǎo)的作用。

近十年，越來越多的社會科學(xué)特別是經(jīng)濟學(xué)研究聚焦于中國官員干部行為[1-10]。這一研究潮流體現(xiàn)了將經(jīng)濟發(fā)展的源泉延伸到制度和規(guī)則等深層次因素上來的趨勢[11-12]，并且從微觀個體層面切入。周黎安將中國的干部治理體系理解為晉升錦標(biāo)賽模式[3]。這種理論提煉實質(zhì)上是將干部治理體系理解為一種組織結(jié)構(gòu)。本文基于相似的組織觀，更加集中地將這種運行體系稱為中國特色的政治勞動力市場體系。中國共產(chǎn)黨自新中國成立以來就不斷構(gòu)建中國特色的政治勞動力市場體系。特別是改革開放以來，中國共產(chǎn)黨對政治勞動力市場體系的建設(shè)與完善的戰(zhàn)略和思路更加清晰，步伐和進程更加穩(wěn)健，使得這一體系愈加穩(wěn)定和完備，并體現(xiàn)出顯著的中國特色。本文對此進行深入剖析，解讀其運作模式的經(jīng)濟學(xué)內(nèi)涵，討論其所具有的效率及扭曲，并探討如何化解潛在的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！碑?dāng)前，中國特色的政治勞動力市場體系優(yōu)勢與扭曲并存，同樣呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡不充分特征。黨的十九大報告也明確指出：“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！备刹恐卫砗透刹恐卫眢w系建設(shè)是國家治理體系建設(shè)的重要組成部分，本文的討論有望為此提供理論和經(jīng)驗雙重啟示。

本文接下來的結(jié)構(gòu)安排如下：第二節(jié)總結(jié)了這一勞動力市場運作模式所具有的基本特征;第三節(jié)具體分析了統(tǒng)一的政治勞動力市場的效率涵義;第四節(jié)闡述了統(tǒng)一的政治勞動力市場的意外扭曲;第五節(jié)討論了這一政治勞動力市場體系的一些重要關(guān)系，分析如何建設(shè)和理順關(guān)系以糾正扭曲;最后是小結(jié)。

二、中國的政治勞動力市場運作模式

中國特色的政治勞動力市場體系，是中國整個政治體系維系的核心。這一具有中國特色的政治勞動力市場，既具有高度的凝聚力，又具有較高的效率，從而構(gòu)成了中國有力的國家能力的重要基礎(chǔ)。我們從以下三個方面提煉這一勞動力市場體系的特點。

首先，這是一個非完全競爭的勞動力市場，并且供求雙方的市場勢力并不對等，需求方相對于供給方具有更強的勢力。在這個勞動力市場當(dāng)中，官員干部是勞動力供給方，中央和上級政府部門是需求方。在這個供求關(guān)系中，中央作為需求方具有買方壟斷勢力，這體現(xiàn)在其獨一無二及至高無上的政治地位上，其對干部系統(tǒng)實施了一種政治集權(quán)的“任命制”。正是因為其具有壟斷勢力，因此中央能夠決定勞動力市場的交易規(guī)則和契約特征。換而言之，這一勞動力市場的交易規(guī)則基本上是由勞動需求方所決定的。具體看，中央政府和上級政府決定官員干部選拔和任免的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果。這使得各級政府官員的決策與行為高度取決于中央和上級的意志取向，中央維持了強大的方向和戰(zhàn)略掌控力。在這種非對稱的權(quán)力關(guān)系之下，中央和下級及地方各級官員之間的契約關(guān)系是不完備的，關(guān)鍵時刻的契約關(guān)系決定權(quán)保留在中央手中，使得其維持了對整個政治勞動力市場的最終控制力。

其次，這是一個具有較強內(nèi)部性的勞動力市場。政治勞動力市場中的勞動力群體基本上是穩(wěn)定的，其進入的方式和渠道相對單一。同時，這一勞動力市場的退出難度也較大，官員干部從這一體系中退出意味著職業(yè)生涯發(fā)展路徑的巨大改變，其成本非常高。這種內(nèi)部穩(wěn)定的狀態(tài)，增強了中央對整個勞動力市場的控制力。當(dāng)然，這一勞動力市場正以一種審慎的態(tài)度增強其開放性。這是因為，封閉性可以增強中央對整個勞動力市場以及市場參與者的控制力，但是中央始終面臨著控制和效率的權(quán)衡。當(dāng)整個政治勞動力市場的封閉性增強時，其在一定范圍內(nèi)可能還能提高干部隊伍的運作效率。但是，在經(jīng)濟社會環(huán)境快速變遷的時代，過于封閉的政治勞動力市場會導(dǎo)致市場參與者的能力偏低，從而降低市場運作效率。因此，中央逐漸加大了官員干部系統(tǒng)的對外開放性。當(dāng)前最為常見的方式是群眾參加干部選拔考試，并主要從干部層級的底層進入，使得整個系統(tǒng)具有一定的開放性。此外，黨政干部體系的交流已經(jīng)不再完全局限于內(nèi)部，而是出現(xiàn)了黨政人才、國有企業(yè)人才、事業(yè)單位人才相互流動的現(xiàn)象，黨政機關(guān)與企事業(yè)單位之間以及行業(yè)、系統(tǒng)、部門之間干部交流正變得更加常態(tài)化和制度化。這反映出官員體系以更加開放的姿態(tài)與外界進行互動，使得局外人進入系統(tǒng)內(nèi)部的渠道和方式更加多元化。官員體系的開放性趨勢，也體現(xiàn)在局內(nèi)人退出的維度上。早期的中國官員體系沒有常規(guī)的干部退出機制，官員離開黨政干部隊伍屬于個別事件;隨著改革的推進，干部正常退出機制開始出現(xiàn)，干部逐步實現(xiàn)“能出”。簡單來看，中國官員體系作為一個內(nèi)部勞動力市場，相對以前變得更加開放了，這無疑提升了整個組織的能力水平，并且?guī)砹烁叩倪\作效率。

最后，中國的政治勞動力市場正在中央的設(shè)計之下，呈現(xiàn)出越來越突出的“內(nèi)部一體化”特征。“內(nèi)部一體化”的實現(xiàn)，在很大程度上是通過提高內(nèi)部的流動性實現(xiàn)的。這種內(nèi)部的流動性，體現(xiàn)在多個層面和范圍。自20世紀(jì)80年代初以來，中央以一系列的制度和政策有力地提升了官員體系的“內(nèi)部流動性”。首先，官員體系是一種多層級式的結(jié)構(gòu)，官員體系流動性首先在層級間關(guān)系中體現(xiàn)，官員能夠跨越層級流動，這也構(gòu)成了大多數(shù)內(nèi)部勞動力市場的基本運作形式。但是，這卻并不是所有的政治勞動力市場的運作模式。在許多國家，領(lǐng)導(dǎo)官員并不一定需要從更低層級的職位上晉升而來，而可能來自于官員體系的外部，從而不具備嚴(yán)格意義上的跨層級流動晉升特點。在中國，官員干部的職業(yè)發(fā)展軌跡主要呈現(xiàn)出一種由下而上的晉升路徑，要獲得高層職位，從下級職位向上晉升是主要渠道。此外，官員體系涵蓋多個地區(qū)、部門乃至系統(tǒng)，官員干部跨地區(qū)、部門乃至系統(tǒng)流動的特征愈加明顯。在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，具體可以分為不同的部門、不同的系統(tǒng)，中國的官員干部可以在不同部門、不同系統(tǒng)任職。官員體系也涵蓋整個國家不同地區(qū)的官員干部，中國的官員干部可以在不同地區(qū)任職，這種官員跨地區(qū)交流的現(xiàn)象正發(fā)展成為一種常規(guī)模式。黨政系統(tǒng)與其他某些系統(tǒng)具有緊密聯(lián)系，這些系統(tǒng)包括了軍隊系統(tǒng)、事業(yè)單位系統(tǒng)和國企系統(tǒng)等各大系統(tǒng)，中國以黨政系統(tǒng)為核心的官員系統(tǒng)在一定程度上實現(xiàn)了與這些系統(tǒng)的交流。上述各個維度的流動性，可以交叉實現(xiàn)，譬如一個官員可以由一個地區(qū)的某個部門的某個級別的職位，調(diào)動交流到另一個地區(qū)的另一個部門的一個更高級別的職位。統(tǒng)一的勞動力市場不是分割的，官員可以在下層和上級之間、地方和中央之間、不同地區(qū)之間、不同系統(tǒng)部門之間進行流動，這種流動機制具有深遠的制度影響。這種全系統(tǒng)的“內(nèi)部流動性”或者“內(nèi)部一體化”特征和趨勢，是一種具有中國特色的政治勞動力市場特征。在很多國家譬如聯(lián)邦制國家的政治體系當(dāng)中，一個地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)官員往往只會來自于本地區(qū)的政治體系，而不可能來自其他平行的地方政府組織。這使得中國的政治勞動力市場更加接近真正的勞動力市場。

因此，具有買方壟斷特征的內(nèi)部統(tǒng)一的政治勞動力市場，可以成為經(jīng)濟學(xué)視角的對中國干部運行體系的一個理論解讀。這一運行體系在具體的運行規(guī)則之下具有突出的效率涵義，同時也伴隨著一系列越來越突出的扭曲，所有這些都需要我們充分把握與應(yīng)對。

三、統(tǒng)一的政治勞動力市場的效率涵義

從經(jīng)濟學(xué)角度看，政治勞動力市場分割性的削弱和市場流動性的增強，官員在整個政治勞動力市場的自由流動和配置，帶來了更高的勞動力市場效率。這種配置效率的提高，來自于以下幾個方面。

第一，官員的流動，使得整個政治勞動力市場的厚度增加，大大擴展了各個職位所能選擇的官員集合，增加各個職位獲得更加合適的人選的概率，也增加了各個干部落實到更加合適的崗位上的概率。換而言之，在可流動的相對統(tǒng)一的政治勞動力市場之下，崗位職位是固定的，但官員干部是可以流動的，這種流動性能夠降低政治人力資本錯配的程度，提升整個政府組織的效率。整個政治勞動力市場是分層次的，不同級別干部的流動范圍是有差異的。相對而言，越高級別的干部的流動范圍和半徑越大，如省部級干部的流動范圍是跨省區(qū)和可以跨越中央部門和地方轄區(qū)，而縣級干部的流動范圍可能只是在本地級市內(nèi)部流動。這是與當(dāng)前中國的干部治理體系中的下管一級的特征對應(yīng)的。這意味著，地市級政府可以在本轄區(qū)內(nèi)自由調(diào)配干部，最大化本轄區(qū)內(nèi)的干部配置效率。正是因為同一級別的政治勞動力市場上的干部之間存在著橫向競爭，這種橫向競爭一定程度上會轉(zhuǎn)化為各個轄區(qū)之間的干部配置效率競爭。在整個國家層面，中央對下級特別是省部級領(lǐng)導(dǎo)的配置效率情況，很大程度上決定了整個國家的治理效率和政府能力，進而對整個國家和民族發(fā)展走向產(chǎn)生重大影響。

第二，官員在整個干部體系中的流動，豐富了官員的職業(yè)歷練，增進了官員獲得不同方面的能力和經(jīng)驗的機會。職業(yè)歷練是官員在職業(yè)生涯中，不斷獲取、習(xí)得與職業(yè)相關(guān)的知識、能力、經(jīng)驗、技巧的活動。調(diào)查顯示，超過50%的官員認為工作經(jīng)歷最能促進自己的成長[13]。因此，職業(yè)歷練是干部成長的基本途徑。中國的整個干部體系中不同部門和不同地區(qū)具有多樣性，包括職務(wù)多樣性和環(huán)境多樣性等。中國作為一個綜合意義上的大國，在經(jīng)濟、社會、文化、地理等方面都具有足夠豐富的多樣性，要治理好一個國家需要龐大的政治組織當(dāng)中的官員干部具有豐富和對口的能力和經(jīng)驗。在中國的五級行政區(qū)劃體系之下，官員干部從低層向上逐級或者跨級晉升，所要面對和管轄的區(qū)域愈大，其經(jīng)濟社會等復(fù)雜程度和不均衡程度也急劇增加。在中國的政治體系之下，一個省區(qū)的黨政首長需要對整個轄區(qū)的方方面面的事務(wù)負責(zé)，如果其擁有的工作能力和管理經(jīng)驗過于單一，則可能無法勝任這一職位。為了保證這一級別的地方大員具備充足的能力和經(jīng)驗，中央愈來愈重視官員的交流，通過交流任職來增加官員干部的歷練。官員干部跨地區(qū)和跨部門乃至跨系統(tǒng)的交流任職，實實在在地增加了交流官員的歷練，從而使其能力和經(jīng)驗都得到提升。這種做法的一個后果是，越到高級別的官員，其交流的次數(shù)和經(jīng)歷就越多，其能力和經(jīng)驗就越豐富。中國的許多官員干部正是這樣成長起來的。這種成長模式體現(xiàn)了強烈的中國特色。當(dāng)前，中國愈加成為一個開放性大國，各種信息愈加復(fù)雜，官員干部要治理好一個地方，要管理好一個領(lǐng)域，都面臨著前所未有的信息不確定性，而官員交流則在一定程度上彌補了其所受到的能力和信息約束。正是因為職業(yè)歷練能夠提高官員能力與經(jīng)驗，因此其能夠提高官員晉升概率。杜興強等[14]基于1978—2008年期間中國省級官員政治生涯變動的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)，官員歷練程度顯著提高晉升概率，其中中央工作經(jīng)歷、企業(yè)工作經(jīng)歷作用最為突出。

第三，高度流動性為各級官員提供了強力的職業(yè)晉升激勵。由于官員干部在勞動力市場當(dāng)中處于一種高度的流動環(huán)境當(dāng)中，這能夠傳遞出更廣闊的晉升前景和更大的晉升空間，從而激勵官員更加努力地完成上級政府設(shè)定的目標(biāo)和任務(wù)。高度流動的政治勞動力市場使得處于晉升競爭當(dāng)中的官員干部面臨著一次次的短期競爭，其在某一職位上的任期往往非常有限，很多官員干部在其職位上實際任職時間往往不足一個完整的任期，其唯有在較短時間內(nèi)顯示出優(yōu)越的政績和突出的能力才有望被晉升。這種高度流動性不僅使得官員面臨著強烈的短期競爭，并且導(dǎo)致他們在這種一次次的短期競爭中面對的競爭對手也是流動性而非完全確定的。這意味著他們要在激烈的晉升競爭中勝出，可能需要顯示出比具有確定的競爭對手的情形下更大的努力。這些都形成了一個高度競爭的勞動力市場，激發(fā)出參與者的積極性和能動性。中國整個政府組織的效率很大程度上依賴于此。此外，晉升錦標(biāo)賽理論已經(jīng)注意到，在不同地區(qū)的初始稟賦具有巨大差異的情況下，處于不利稟賦地區(qū)的官員干部可能會消極地退出晉升競爭。本文認為，當(dāng)官員具有較高的流動性和較多的交流任職機會時，其最終的職業(yè)發(fā)展路徑并非完全取決于一次任職表現(xiàn)，高度流動性為其顯示能力和忠誠提供了更加多樣化的機會，從而激勵其積極發(fā)揮職業(yè)能動性。

第四，高流動性的政治勞動力市場，更加有利于識別官員干部的能力與政治忠誠。我們往往聽到這樣的說法，一個官員干部晉升快，并不是因為他真正成功推動了這個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，而更多地是因為他所在的地區(qū)本身就具有突出的經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)和條件。從本質(zhì)上是說，我們往往很難從一個單一的職位的外在績效，提取出一個官員干部的能力信息。但是，在官員頻繁流動和交流的情景下，官員不再僅僅任職于一個地區(qū)或者一個職位，而是先后任職于不同地區(qū)、職位或者部門。比如，當(dāng)官員先后任職于2個不同的地區(qū)的相似職位時，我們就有了2個觀測值，官員能力和地區(qū)條件不再完全共線性，使得我們可以一定程度地識別出官員能力[8，15]。根據(jù)這一邏輯，可以認為，一個官員干部的交流任職的次數(shù)越多，我們可以越準(zhǔn)確地識別出其能力等內(nèi)在信息。一個典型事實是，晉升到越高職位的官員干部，具有越豐富的交流任職經(jīng)歷。從這個角度看，中央和上級政府對越高級別的官員的能力甄別得愈加準(zhǔn)確。在考核提拔過程中采取能力標(biāo)準(zhǔn)的情況下，越高級別的官員將擁有越高的能力，從而能夠使得整個政府組織效率更高。這也構(gòu)成中國政治勞動力市場的一個效率優(yōu)勢來源。同樣，高流動性的政治勞動力市場，也更加有利于識別官員干部的政治忠誠。在不同的環(huán)境和條件下，一個高度政治忠誠的干部，會將黨、國家和人民的利益放在首位，一以貫之地為人民服務(wù)，眾多的考驗和障礙并不會改變其信念。政治忠誠度更加凝聚和統(tǒng)一的政治組織，其組織損耗越低，則效率越高。

第五，高流動性的政治勞動力市場，能夠提升政府組織的廉潔度。對于政府組織而言，其效率不僅取決于其官員干部的工作積極性，還取決于官員干部乃至整個組織的廉潔性。從政治組織的角度看，腐敗現(xiàn)象很可能是一種合謀的組織行為。當(dāng)一個組織內(nèi)部的腐敗參與者相互串謀的時候，腐敗行為得以相互包庇和支持，腐敗敗露的概率就更小，而腐敗的規(guī)模和收益就會更大。如果一個地方的官員干部系統(tǒng)較為封閉，并且受到的監(jiān)察力度較弱，那么這個地方的官員干部發(fā)生系統(tǒng)性腐敗的可能性往往更高。而近年來中央越來越重視官員干部的全系統(tǒng)交流任職，大大提高了官員干部的流動性。這意味著很多地方和部門的官員干部乃至領(lǐng)導(dǎo)干部是空降或者外來的，從而打破了封閉狀態(tài)。在這種高度開放性的情形下，官員干部合謀的難度大大增加，從而腐敗更難進行，腐敗行為得到遏制。從這一角度看，高流動性的政治勞動力市場將官員干部的關(guān)注點聚焦到公共事務(wù)而非個人私利上，從而提升了組織運行效率[16]。實際上，從政治穩(wěn)定性考慮，中央希望對下級和地方有相對強的控制力。官員的局部主義可能過度膨脹，從而威脅到中央的集中統(tǒng)一。從這一點看，高度流動性的政治勞動力市場，幫助中央維持了在與下級博弈中的主導(dǎo)地位。

綜上所述，中國的統(tǒng)一的政治勞動力市場運作模式，具有良好的效率內(nèi)涵價值，成為中國快速發(fā)展的重要保障。

四、統(tǒng)一的政治勞動力市場的意外扭曲

統(tǒng)一的政治勞動力市場運作模式一方面提升了中央的控制力，也帶來了良好的組織效率，同時也產(chǎn)生了一系列意料之外的扭曲，這些扭曲愈來愈成為一種系統(tǒng)性的風(fēng)險。

第一，統(tǒng)一的政治勞動力市場的高度流動性，在一定程度上導(dǎo)致了官員干部決策與行為的短期化。高度流動性意味著官員干部面臨著高概率的更替和交流任職，即擔(dān)任一個具體職位的任期不會太長，官員干部的實際任期出現(xiàn)明顯的短期化特征[17]。由于官員交流實現(xiàn)了跨地區(qū)、跨部門乃至跨系統(tǒng)的操作，官員干部的下一個職位很可能不在當(dāng)?shù)鼗蛘弑静块T。在這種情況下，官員干部為了能夠在短期內(nèi)在本職位做出業(yè)績，有可能采取短期決策，通過犧牲本地區(qū)或者本部門的長期利益來換取短期內(nèi)的快速發(fā)展和突出業(yè)績。由于官員干部是不斷輪換的，每一任官員的動機都是相似的，這就導(dǎo)致了一些問題不斷地累積和惡化，比如短期內(nèi)難以準(zhǔn)確度量和歸因的環(huán)境污染問題[18]和地方債務(wù)累積問題。

第二，統(tǒng)一的政治勞動力市場的高度流動性，導(dǎo)致了固定職位的任職官員的頻繁更替，引起了政策不確定性。這一問題已經(jīng)引起了經(jīng)濟學(xué)界的注意，將官員干部的更替看成是一種政策不確定性的來源。盡管從上一點看，每一任的官員的動機都是相似的，但是其具體的策略與行為可能并不完全相同。而且，由于各個官員干部的任職經(jīng)歷不同，其所擁有的經(jīng)驗、資源具有巨大差異。官員干部任職一個地區(qū)，必然會依據(jù)自己的經(jīng)驗和資源優(yōu)勢施政決策。在主政的領(lǐng)導(dǎo)官員發(fā)生變更的情況下，地方或者部門的政策方向很可能發(fā)生調(diào)整和轉(zhuǎn)變。實際上，在干部體系當(dāng)中，官員領(lǐng)導(dǎo)的變更時點并非事前確定，從而導(dǎo)致政策調(diào)整的具體時點并不確定。由于中國并非是一個完善的市場經(jīng)濟體制，微觀企業(yè)和家庭的決策行為極大地依賴于地方或者相關(guān)部門的政策，因此政策的調(diào)整及其不確定性就對這些微觀經(jīng)濟主體的決策行為造成了不確定性風(fēng)險[19-24]。

第三，高流動性的政治勞動力市場，帶來的一個意外的扭曲是一個地區(qū)或者部門的官員干部團隊具有較大的不確定性，團隊的不確定性可能引發(fā)團隊效率的下降。這是因為，根據(jù)組織理論或者團隊理論，相對穩(wěn)定的團隊具有一系列的優(yōu)勢，包括團隊成員之間的信息不對稱性較低、比較優(yōu)勢較為明確和穩(wěn)定，從而合作分工更加有效率。比如，中國的地方管理主要是以黨政系統(tǒng)所主導(dǎo)的，因此地方的一把手是黨委書記，而隨之是地方的行政首長，比如省長或者市長，也掌握地方的行政大權(quán)。地方的黨委書記和行政首長，是一個地區(qū)兩個具有全局性大權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部。在這種權(quán)力架構(gòu)之下，一個地區(qū)的經(jīng)濟社會要發(fā)展得好，一定程度依賴于黨委書記與行政首長的協(xié)同合作和互相支持，實現(xiàn)較高的匹配合作效率。而若領(lǐng)導(dǎo)官員干部處于高度的流動和交流當(dāng)中，則會導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)班子團隊經(jīng)常處于變動當(dāng)中，其協(xié)調(diào)適應(yīng)的成本很高，從而降低協(xié)作效率。這也是近年來一些地方政府和部門所面臨的突出問題。然而，經(jīng)濟學(xué)界幾乎很少將視角放在這一方面。

第四，高流動性的政治勞動力市場，對中央和上級的晉升考核體系提出了挑戰(zhàn)，扭曲了處于其中的各級官員干部的行為。高流動性的政治勞動力市場，為各級官員干部提供了更多的交流和晉升的機會，激勵著他們努力迎合上級的目標(biāo)和偏好。中國政府制定了越來越完備和清晰的官員考核評價體系，但是這些文件較多是文字性的，仍然具有巨大的實際調(diào)整空間。在實際執(zhí)行過程中，真正的考核評價高度依賴于上一級領(lǐng)導(dǎo)官員的意志。由于中國的干部體系的實際主要權(quán)力主要集中在黨政首長手中，而由于每一層級和部門的黨政首長也由于高流動性處于頻繁的更替過程當(dāng)中，從而導(dǎo)致不同階段、不同地區(qū)和部門的實際考核評價標(biāo)準(zhǔn)具有差異性，呈現(xiàn)波動性、模糊性和不穩(wěn)定性。正因如此，有些文獻認為中國的官員晉升主要并非依靠實績而是依靠關(guān)系[25]。當(dāng)然，更多的研究表明以經(jīng)濟增長為主要代理指標(biāo)的實績起著不可忽視的影響[7，26-27]。但是強調(diào)關(guān)系的文獻值得注意，它們關(guān)注到了傳統(tǒng)的考核評價做法當(dāng)中的一些可能不恰當(dāng)?shù)牡胤?。有些晉升可能并非基于實績，而是基于個人利益關(guān)系考慮，而這種做法最終會損害整個組織的效率，對其中的眾多晉升競爭參與者產(chǎn)生負面效應(yīng)，抑制他們的工作積極性，扭曲整個官員體系的戰(zhàn)略和方向。

綜上所述，中國形成的統(tǒng)一的內(nèi)部政治勞動力市場運行體系，也潛藏著不可忽略的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。如何化解風(fēng)險和應(yīng)對挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)成為中國的政治勞動力市場建設(shè)下一步的重點。

五、政治勞動力市場體系的一些重要關(guān)系

中國的政治勞動力市場要糾正和削弱現(xiàn)存的扭曲，應(yīng)當(dāng)致力于理順和完善幾個關(guān)鍵性和根本性的關(guān)系。

首先，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)理順中央和地方之間的關(guān)系。中央和地方之間的關(guān)系一直被認為是整個國家治理當(dāng)中的關(guān)鍵關(guān)系。對于中國這樣一個大國而言，中央和地方之間的關(guān)系更加重要。中央和地方之間的權(quán)力的劃分，處于不斷調(diào)整當(dāng)中。改革開放多年當(dāng)中，地方在多個方面獲得了越來越多的權(quán)力空間，而近年來中央則在財政、行政等多個維度上加強中央的權(quán)威，重新集中權(quán)力。在過去很長一段時間以來，中央主導(dǎo)的干部治理的許多制度和規(guī)則處于建設(shè)和完善的過程之中，這導(dǎo)致各級官員干部特別是地方官員干部具有較大的權(quán)力處置空間，這種權(quán)力空間成為一把雙刃劍，一方面極大地調(diào)動了各級地方官員干部發(fā)展經(jīng)濟的積極性和能動性，另一方面也為地方官員干部謀取私利提供了巨大空間，引發(fā)了不可忽略的貪污腐敗現(xiàn)象。再有一個方面就是，地方權(quán)力空間的擴大，導(dǎo)致地方政府及官員干部的政策、行為乃至結(jié)果常常偏離中央的目標(biāo)和期望。在中央具有更加全局和更加長遠視野的情況下，這種偏離就意味著存在著空間、時間等維度上的效率扭曲和損失。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政是中國特色社會主義的根本特征，中國共產(chǎn)黨堅持的正確方向，保證著中央的大政方針具有全局性和長遠性。因此，從長遠和全局看，中央應(yīng)當(dāng)在某些維度和事務(wù)上繼續(xù)加強中央的主導(dǎo)權(quán)，以規(guī)則清晰界定和劃分中央和地方的權(quán)力，引導(dǎo)中央和地方關(guān)系的規(guī)范化和穩(wěn)定化。我們認為，符合下面特征的事務(wù)，中央應(yīng)當(dāng)考慮將更多權(quán)力集中在中央層面：一是中央和地方的利益訴求偏差較大的，比如地方利益訴求會給其他地區(qū)帶來負面外部性的;二是從地方向中央傳遞信息的損耗率較高的，或者地方向上傳遞信息可能出現(xiàn)較大扭曲的。從這些角度看，我們應(yīng)當(dāng)更多地將統(tǒng)計、安全、監(jiān)察等事務(wù)權(quán)力集中于中央，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，引導(dǎo)地方政府決策與行動。

另一個重要的關(guān)系是，政治勞動力市場與外部經(jīng)濟市場的關(guān)系。政治勞動力市場對干部這種人力資本進行配置，進而對經(jīng)濟市場運行產(chǎn)生深刻的影響。因此，合理界定政治勞動力市場與經(jīng)濟市場的關(guān)系，決定了這一干部治理體系的經(jīng)濟效應(yīng)。實際上，政治勞動力市場上的供需雙方主體成為了經(jīng)濟市場運行規(guī)則的制定者，同時也成為了經(jīng)濟市場上的重要參與者。由于政治勞動力市場中的政府和官員干部有不同級別，因此他們往往成為相應(yīng)層次和轄區(qū)的經(jīng)濟市場運行規(guī)則的制定者。同時，他們也是經(jīng)濟市場的參與者，借助手中的財稅收入以及各種資源手段，參與經(jīng)濟市場中的交易和投資等活動。正因為他們是經(jīng)濟市場中的參與者，可能從經(jīng)濟交易和投資中獲取經(jīng)濟收益，他們有動機在經(jīng)濟市場上擴張自己的資源和手段，從而有可能扭曲經(jīng)濟市場運行規(guī)則的設(shè)定，偏離應(yīng)有的效率和公平原則。這意味著，應(yīng)當(dāng)削弱各級政治勞動力市場中的政府及官員干部所掌握的資源和手段的規(guī)模，不能減少和削弱的，應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的管理監(jiān)督體系。中央仍然應(yīng)當(dāng)充當(dāng)基礎(chǔ)計劃者和設(shè)計者的角色，對中國特色社會主義市場經(jīng)濟運行體系和規(guī)則進行基礎(chǔ)性的統(tǒng)一探索與規(guī)劃，引導(dǎo)基礎(chǔ)性規(guī)則有序建立，并允許各個層級的政治勞動力市場主體在遵循基礎(chǔ)性規(guī)則體系的基礎(chǔ)上，合理建設(shè)和豐富細分層次的經(jīng)濟市場運行體系，最終形成一個穩(wěn)定、有序、開放、聯(lián)通、豐富與充滿活力的市場經(jīng)濟體系。

最為關(guān)鍵的關(guān)系，當(dāng)屬靈活的政治勞動力市場運轉(zhuǎn)與穩(wěn)定的干部治理規(guī)則的關(guān)系。長期以來，我們的政治勞動力市場的運轉(zhuǎn)表現(xiàn)出了巨大的靈活性，這種靈活性在某種程度上是在對規(guī)則和制度的一定程度的偏離的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。但是，這一市場的持續(xù)良性運轉(zhuǎn)，最終必須依賴于一整套穩(wěn)定合理的治理規(guī)則。經(jīng)過多年的探索，中國的干部治理體系已經(jīng)形成一系列較為穩(wěn)定的人事規(guī)則，包括選拔制度、考核制度、任期制度、交流制度、退休制度等。這些規(guī)則本質(zhì)上是一系列契約的集合。對規(guī)則的突破往往具有自由裁量處理的性質(zhì)，這種做法的效率和公正的涵義如何需要更加嚴(yán)謹?shù)脑u判。隨著時間推移，靈活機動的干部調(diào)配和運轉(zhuǎn)往往伴隨著腐敗違紀(jì)等弱化組織權(quán)威性的行為。這些行為破壞了政治勞動力市場的公平，也無益于其效率。構(gòu)建穩(wěn)定的干部治理體系的一個非常關(guān)鍵的維度就是要建立起堅實的監(jiān)察機制，形成對整個政治勞動力市場及其參與者的全面監(jiān)察。從長遠看，以更加穩(wěn)定和科學(xué)的規(guī)則來規(guī)范和引導(dǎo)干部的合理配置，調(diào)動其效率是更加占優(yōu)的策略。在形成穩(wěn)定和諧的干部治理體系的情況下，政府組織能夠更好地應(yīng)對和抵御各種外部不確定性乃至負面沖擊。要達成這種均衡，需要的是敢于持之以恒地探索和完善干部治理規(guī)則，以前期的機制建設(shè)投入換取長期穩(wěn)健的治理效率。

六、結(jié)論性評述

中華人民共和國自建國特別是改革開放以來，不斷建設(shè)和完善官員干部的選拔、任命、考核及評價體系，逐步形成了具有中國特色的政治勞動力市場。我們將其高度提煉為內(nèi)部及統(tǒng)一兩大特征。在兩大特征當(dāng)中，我們強調(diào)了其統(tǒng)一性表現(xiàn)為高流動性。高流動性為整個勞動力市場運行提供了可觀的效率。近年來，整個勞動力市場當(dāng)中的交流任職的現(xiàn)象越來越多，正是驗證了這一點。這一效率來源往往被文獻所忽略，其重要性可能超出了我們的認識。這是因為，已有的經(jīng)濟學(xué)研究僅僅關(guān)注官員交流所帶來的經(jīng)濟增長效應(yīng)，但是幾乎沒有從理論角度分析高流動性的模式如何提升了組織運作效率，也即是忽略了其中的組織效率的邏輯機理。對這些效率來源的各個維度進行更進一步的實證檢驗，是值得深化的研究方向。

統(tǒng)一而高流動性的官員干部體系也伴生了不可忽略的風(fēng)險，這些風(fēng)險體現(xiàn)在官員干部行為短期化、政策缺乏連貫性以及實際考核晉升操作的不統(tǒng)一性。這些都會導(dǎo)致政府及官員干部在管理經(jīng)濟社會事務(wù)過程中出現(xiàn)問題，催生經(jīng)濟社會風(fēng)險，不利于經(jīng)濟長期平穩(wěn)發(fā)展與社會和諧進步。盡管過去很長一個階段，中國的各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)官員主導(dǎo)和引領(lǐng)了經(jīng)濟增長，但是這種模式在經(jīng)濟發(fā)展水平趨向全球前沿的情況下，越來越不具有信息優(yōu)勢。政府及官員過多地直接參與經(jīng)濟發(fā)展過程中，反而會給宏觀經(jīng)濟增長和微觀經(jīng)濟主體決策產(chǎn)生不利的擾動。中國各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)官員應(yīng)當(dāng)將其重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟社會發(fā)展的軟性和硬性基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境的構(gòu)建和維護上去。

要消除官員干部體系當(dāng)前所逐漸顯現(xiàn)的風(fēng)險，最為核心的手段應(yīng)當(dāng)是推進簡政放權(quán)改革，更加科學(xué)、合理和清晰地界定政府與市場的邊界。另外，非常重要的戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建更加穩(wěn)健和清晰的政治勞動力市場治理機制，增加規(guī)范性和透明度，增強監(jiān)察和規(guī)制力度。盡管這種規(guī)范性的改革可能會引致政治勞動力市場損失部分靈活性，但是其帶來的穩(wěn)定性與可預(yù)期性有望產(chǎn)生更大的收益。我們相信，中國特色的政治勞動力運行體系仍將為中國的發(fā)展帶來強勁的動力，構(gòu)成中國現(xiàn)代治理體系的重要支撐，成為中國強大的治理能力的重要體現(xiàn)。

參考文獻：

[1]LI H B，ZHOU L A.Political turnover and economic performance：the incentive role of personnel control in China[J].Journal of Public Economics，2005，89（9/10）：1743-1762.

[2]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因[J]. 經(jīng)濟研究，2004（6）：33-40.

[3]周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007（7）：36-50.

[4]徐現(xiàn)祥，王賢彬，舒元.地方官員與經(jīng)濟增長——來自中國省長、省委書記交流的證據(jù)[J].經(jīng)濟研究，2007（9）：18-31.

[5]張軍，高遠.官員任期、異地交流與經(jīng)濟增長：來自省級經(jīng)驗的證據(jù)[J].經(jīng)濟研究，2007（11）：91-103.

[6]陶然，蘇福兵，陸曦，等.經(jīng)濟增長能夠帶來晉升嗎？ ——對晉升錦標(biāo)競賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級實證重估[J]. 管理世界，2010（12）：13-26.

[7]王賢彬，張莉，徐現(xiàn)祥.轄區(qū)經(jīng)濟增長績效與省長省委書記晉升[J].經(jīng)濟社會體制比較，2011（1）：110-122.

[8]姚洋，張牧揚.官員績效與晉升錦標(biāo)賽——來自城市數(shù)據(jù)的證據(jù)[J].經(jīng)濟研究，2013（1）：137-150.

[9]JIA R X，KUDAMATSU M，SEIM D.Political selection in China：Complementary roles of connections and performance[J].Journal of the European Economic Association，2015，13 （4）：631-668.

[10]YAO Y，ZHANG M Y.Subnational leaders and economic growth：Evidence from Chinese cities[J].Journal of Economic Growth，2015，20（4）：405-436.

[11]ACEMOGLU D，JOHNSON S，ROBINSON J A.Institutions as a fundamental cause of long-run growth[M]// PHILIPPE A，DURLAUF S.Hand book of Economic Growth. Amsterdam：Elsevier B.V，2005：385-472.

[12]XU C G.The fundamental institutions of China’s reforms and development[J].The Journal of Economic Literature，2011，49（4）：1076-1151.

[13]北京市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部成長規(guī)律調(diào)研組.領(lǐng)導(dǎo)干部成長規(guī)律研究[J].前線，2009（2）：34-37.

[14]杜興強，曾泉，吳潔雯.職業(yè)歷練、經(jīng)濟增長與政治擢升——基于1978—2008年中國省級官員的經(jīng)驗證據(jù)[J]. 金融研究，2012（2）：30-47.

[15]王賢彬，徐現(xiàn)祥.官員能力與經(jīng)濟發(fā)展——來自省級官員個體效應(yīng)的證據(jù)[J].南方經(jīng)濟，2014（6）：1-24.

[16]陳剛，李樹.官員交流、任期與反腐敗[J].世界經(jīng)濟，2012（2）：120-142.

[17]曹春方，馬連福，沈小秀.財政壓力、晉升壓力、官員任期與地方國企過度投資[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊），2014，13（4）：1415-1436.

[18]王賢彬，董一軍.社會和諧與官員晉升[J].經(jīng)濟學(xué)報，2017（2）：37-64.

[19]王賢彬，徐現(xiàn)祥，李郇.地方官員更替與經(jīng)濟增長[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊），2009，8（4）：1301-1328.

[20]曹春方.政治權(quán)力轉(zhuǎn)移與公司投資：中國的邏輯[J].管理世界，2013（1）：143-157，188.

[21]楊海生，才國偉，李澤檳.政策不連續(xù)性與財政效率損失——來自地方官員變更的經(jīng)驗證據(jù)[J].管理世界，2015（12）：12-23，187.

[22]楊海生，陳少凌，羅黨論，等.政策不穩(wěn)定性與經(jīng)濟增長——來自中國地方官員變更的經(jīng)驗證據(jù)[J].管理世界，2014（9）：13-28，187-188.

[23]羅黨論，廖俊平，王玨.地方官員變更與企業(yè)風(fēng)險——基于中國上市公司的經(jīng)驗證據(jù)[J].經(jīng)濟研究，2016（5）：130-142.

[24]羅黨論，佘國滿.地方官員變更與地方債發(fā)行[J].經(jīng)濟研究，2015（6）：131-146.

[25]OPPER S，NEE V，BREHM S.Homophily in the career mobility of China’s political elite[J].Social Science Research，2015，54：332-352.

[26]楊其靜，鄭楠.地方領(lǐng)導(dǎo)晉升競爭是標(biāo)尺賽、錦標(biāo)賽還是資格賽[J].世界經(jīng)濟，2013（12）：130-156.

[27]羅黨論，佘國滿，陳杰.經(jīng)濟增長業(yè)績與地方官員晉升的關(guān)聯(lián)性再審視——新理論和基于地級市數(shù)據(jù)的新證據(jù)[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊），2015（3）：1145-1172.

Abstract：Since the founding of the People’s Republic of China， especially since the reform and opening up， China has placed great emphasis on the building of an official cadre management system and has gradually formed its own characteristics. From the perspective of economics， we regard this system as a labor market and extract two major characteristics of its internalization and unification. Unification is mainly manifested in the high mobility of officials and cadres in the internal labor market， including frequent transfers and rotations. This unification has brought considerable efficiency to the entire political labor market operation and has become an important organizational guarantee for China’s economic development and has effectively driven the rapid economic and social development. However， this high liquidity also hides risks that should not be ignored， including the short-term behavior of officials and policy uncertainty. China should shape a more stable and efficient government management system through such strategic means as administration deregulation and decentralization.

Key words：" cadre governance; political labor market; internalization; unification; cadre allocation efficiency

（責(zé)任編輯 傅旭東）