跨越行政邊界的都市區(qū)規(guī)劃實(shí)踐

摘要：隨著技術(shù)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同區(qū)域和城市間的聯(lián)系日益加強(qiáng)，而以行政區(qū)劃為空間尺度進(jìn)行的規(guī)劃、管理、建設(shè)造成了行政壁壘、區(qū)域發(fā)展不平衡、多規(guī)不合一、區(qū)域性公共服務(wù)供給不足等問題。如何通過區(qū)域一體化發(fā)展和更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，以更好地發(fā)揮市場在資源空間配置中的決定性作用，成為突破行政壁壘和解決區(qū)域不平衡發(fā)展的關(guān)鍵。較早經(jīng)歷城市化進(jìn)程的國家和地區(qū)在發(fā)展過程中也面臨對具有緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的區(qū)域進(jìn)行跨界治理的問題。作為美國城市化水平最高的地區(qū)，早在100多年前，郊區(qū)遼闊的空間、公共交通的改善和私家車的普及等使人口和產(chǎn)業(yè)由紐約市的市中心向其郊區(qū)和周邊地區(qū)擴(kuò)張，這些地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系超出了長久以來的行政邊界，也超出了原有政府的治理能力。致力于解決上述問題的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（RPA）從1929年開始制定針對由紐約市及其周邊地區(qū)構(gòu)成的紐約都市區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃，其在跨越行政邊界、破除行政壁壘并從區(qū)域總體層面進(jìn)行城市規(guī)劃管理的都市區(qū)建設(shè)方面積累了較多現(xiàn)實(shí)又不乏創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。文章梳理了區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的組織架構(gòu)以及其四次紐約都市區(qū)總體規(guī)劃的背景、內(nèi)容和實(shí)施，并對所得經(jīng)驗(yàn)和對中國的啟示進(jìn)行總結(jié)。

關(guān)鍵詞：城市行政邊界;紐約都市區(qū);區(qū)域規(guī)劃協(xié)會;城市治理;國際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號：F293;X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-5831（2019）04-0022-16

一、研究背景

技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)大了人類活動的范圍，也促進(jìn)了區(qū)域的分工，不同區(qū)域和不同城市之間的聯(lián)系在逐漸加強(qiáng)，而以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的規(guī)劃、管理、建設(shè)造成了區(qū)域間和城市間的行政壁壘。中國20世紀(jì)80年代起開始實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)選拔、晉升標(biāo)準(zhǔn)改革和財(cái)政包干制以及1994年的分稅制改革，使得受到“政治錦標(biāo)賽”[1]和財(cái)稅壓力[2]雙重激勵的各級地方政府，紛紛通過財(cái)稅和土地政策吸引產(chǎn)業(yè)投資，展開了圍繞地方經(jīng)濟(jì)增長的激烈競爭，因此行政壁壘問題在中國表現(xiàn)得更為突出。行政壁壘對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要體現(xiàn)為各地方政府追求自身利益最大化、地區(qū)間發(fā)展競爭多于合作、市場保護(hù)、公共服務(wù)差距大等問題，同時行政壁壘也是導(dǎo)致資源空間錯配的一個重要原因[3-4]。如何突破行政壁壘，在一個更為合理的空間尺度上進(jìn)行發(fā)展的規(guī)劃和管理，對實(shí)現(xiàn)城市的有效治理、生產(chǎn)要素和公共服務(wù)的有效配置，以及統(tǒng)籌大中小城市和實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，中國東、中、西、東北“四大板塊”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是在大空間尺度上統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展、破除行政壁壘的手段和嘗試。然而，因?yàn)樯婕胺秶^大，區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的發(fā)展水平差異較大、聯(lián)系不夠緊密、利益訴求不一致，這些在較大的空間范圍內(nèi)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的有效性仍有待提高，當(dāng)前需要進(jìn)一步做好跨區(qū)域、小尺度、更加精準(zhǔn)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。進(jìn)入21世紀(jì)以來，跨越行政邊界的各類國家級城市群規(guī)劃相繼推出，城市群正在成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，但是我們也要看到，城市群規(guī)劃的面積仍然過于龐大，城市之間協(xié)調(diào)成本高昂，城市群規(guī)劃存在“拉郎配”的現(xiàn)象，地區(qū)間聯(lián)系仍然不夠緊，這需要我們繼續(xù)探索在更小尺度、有更好合作基礎(chǔ)、有更多合作訴求的空間區(qū)域來推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地實(shí)行因地制宜、分類指導(dǎo)的區(qū)域政策。都市區(qū)（圈）學(xué)術(shù)屆普遍認(rèn)為都市圈的概念來源于日本， 一般來講，都市圈由中心城市及其周邊具有緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的城鎮(zhèn)構(gòu)成， 根據(jù)中心城市與周邊地區(qū)的交通時間可以分為一小時都市圈、兩小時都市圈等，都市圈中的中心城市與其周邊城市也會具有一定的通勤要求，但通勤要求比較低。與都市圈類似的概念還包括都市區(qū)。都市區(qū)的概念主要來自美國的城市發(fā)展實(shí)踐，都市區(qū)通常由中心城市及其周邊具有緊密通勤聯(lián)系的外圍區(qū)域構(gòu)成。我們認(rèn)為都市圈與都市區(qū)的主要區(qū)別在于前者對通勤的要求通常較弱或者不設(shè)要求，而后者則主要基于通勤對外圍進(jìn)行界定，但兩者的共同之處在于他們都刻畫了一種中心城市與周邊地區(qū)緊密聯(lián)系形成的一體化區(qū)域，并且這種聯(lián)系常常突破行政邊界。在本文的表述中，按照學(xué)術(shù)屆的慣例， 涉及歐美國家的經(jīng)驗(yàn)梳理部分，我們采用都市區(qū)的概念，而涉及日本的情況介紹，我們采用都市圈的概念。對中國的情況， 我們并沒有嚴(yán)格地對都市圈和都市區(qū)作區(qū)分。就是這樣的合適空間單元。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，城市群由若干規(guī)模和功能不同但聯(lián)系緊密并在空間上呈現(xiàn)連綿的都市區(qū)構(gòu)成[5];20世紀(jì)中期以后新的城市發(fā)展主要集中在原來城市中心的外圍，這導(dǎo)致了城市蔓延，并將不同都市區(qū)連接起來，這是城市群形成的初因之一[6];城市群內(nèi)部的都市區(qū)會向外發(fā)展，而且會相互蔓延并重疊[7]。我們認(rèn)為，都市區(qū)（圈）是城市群的核心，發(fā)展都市區(qū)（圈）也是城市群建設(shè)過程中一個無法跨越的階段，因而世界上先進(jìn)的都市區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)更值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。

實(shí)際上，較早經(jīng)歷城市化進(jìn)程國家和地區(qū)在發(fā)展過程中也面臨對具有緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的區(qū)域進(jìn)行跨界治理的問題。作為美國城市化水平最高的地區(qū)，紐約都市區(qū)早在100多年前就經(jīng)歷了我們城市發(fā)展過程中面臨的問題，并為跨越行政邊界、在相對較小的空間尺度——都市區(qū)層面統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)20年代，紐約市最先達(dá)到了人口與經(jīng)濟(jì)活動由農(nóng)村逐步朝城市聚集的“傳統(tǒng)城市化”巔峰[8]。之后，郊區(qū)廣闊的空間、公共交通狀況的改善和私人汽車的廣泛使用等情況使得紐約市的人口與產(chǎn)業(yè)朝著紐約市的郊區(qū)及其周邊地區(qū)蔓延，且這一蔓延常常突破行政的邊界，而單個地方政府的治理能力并不足以為該地區(qū)提供充分的交通、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)與住房需求。眾多充滿遠(yuǎn)見的紐約都市區(qū)公民與商業(yè)領(lǐng)袖認(rèn)為，要想轉(zhuǎn)變這樣糟糕的發(fā)展趨勢，就需要有一份全面且長遠(yuǎn)的區(qū)域性規(guī)劃作為藍(lán)圖來指導(dǎo)未來的發(fā)展。致力于解決上述問題的紐約及其周邊地區(qū)區(qū)域規(guī)劃委員會于1921年成立，該團(tuán)體于1929年整合成為了目前的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（Regional Planning Association， 簡稱RPA）。1929年，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會發(fā)布了其第一次區(qū)域規(guī)劃：紐約及其周邊地區(qū)區(qū)域規(guī)劃，這是全球首個有關(guān)都市區(qū)的長遠(yuǎn)規(guī)劃。在過去的90年間，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會是塑造紐約都市區(qū)發(fā)展最具影響力的機(jī)構(gòu)之一，共完成了四次針對紐約都市區(qū)的區(qū)域總體規(guī)劃，其提出的關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投資、城市發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的大部分提議都被采納和實(shí)施[9-13]。這些提議的實(shí)施提升了整個區(qū)域的發(fā)展質(zhì)量和競爭力，為紐約市的發(fā)展開拓了廣闊的腹地，四次區(qū)域規(guī)劃所引致的數(shù)以億計(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市建設(shè)項(xiàng)目是令紐約在20世紀(jì)中期成為全球領(lǐng)先城市的重要支撐。本文將對其四次總體區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，以期得到可以借鑒的區(qū)域協(xié)調(diào)手段和做法。

武廷海[14]、武廷海和高元[15]、洪文遷[16]和陶希東[17]等從不同的角度出發(fā)，對區(qū)域規(guī)劃協(xié)會或者其規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行了討論和梳理。相較于這些研究，本文更偏重考察區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的組織架構(gòu)及其歷次規(guī)劃的背景，并從突破行政壁壘的角度對區(qū)域規(guī)劃協(xié)會及其規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行解讀。具體來講，本文對區(qū)域規(guī)劃協(xié)會及該協(xié)會針對紐約都市區(qū)提出的四次總體規(guī)劃進(jìn)行研究，同時總結(jié)紐約都市區(qū)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與成果，以審視中國城市化發(fā)展過程中的行政壁壘及其所帶來的問題，并對未來可能進(jìn)行的中國都市區(qū)的建設(shè)與發(fā)展提供有關(guān)借鑒。

二、都市區(qū)概念來源與界定方法

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的第二、三、四次規(guī)劃都明確指出針對紐約都市區(qū)而進(jìn)行，第一次區(qū)域規(guī)劃的范圍與目前紐約都市統(tǒng)計(jì)區(qū)的范圍存在出入，但核心部分基本一致，面積也相當(dāng)。為了能夠?qū)~約都市區(qū)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行較為清晰的梳理，本部分先對都市區(qū)概念的來源和界定方法進(jìn)行討論。事實(shí)上，都市區(qū)并不是美國的行政轄區(qū)，而是基于統(tǒng)計(jì)的便利性和準(zhǔn)確性進(jìn)行的一種劃定。從1776年建國到20世紀(jì)初城市人口趕超農(nóng)村人口，美國用130年的時間完成了從鄉(xiāng)村到城市的初步“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”[8]，一些學(xué)者將人口從農(nóng)村到城市集中的城鎮(zhèn)化過程成為“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”，并認(rèn)為“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”結(jié)束的標(biāo)志是一國城市人口超過農(nóng)村人口。，隨后，人口與經(jīng)濟(jì)的活動開始慢慢朝著城市的郊區(qū)和周邊地區(qū)蔓延。隨著城市向外擴(kuò)散發(fā)展，城市與其外圍地區(qū)日益融合，美國城市發(fā)展由單中心向多中心過渡，城市與外圍地區(qū)之間的通勤日益普遍，以行政區(qū)劃進(jìn)行的人口和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)幾乎失去意義。1949年，美國管理與預(yù)算辦公室（OMB）的前身美國預(yù)算署（the Bureau of the Budget）推出標(biāo)準(zhǔn)都市統(tǒng)計(jì)區(qū)（Standard metropolitan area， 簡寫SMA，又稱都市統(tǒng)計(jì)區(qū)或都市區(qū)）的界定標(biāo)準(zhǔn)[8]，盡管最早的都市統(tǒng)計(jì)區(qū)的界定來自美國，但最早使用大都市區(qū)這一概念的是英國。19世紀(jì)初倫敦的一些公共服務(wù)部門開始使用大都市區(qū)的概念，其中最重要的是1828年建立的倫敦大都市區(qū)警務(wù)總署，1836年倫敦設(shè)立大都市區(qū)鐵路公司。隨后美國也正式出現(xiàn)大都市區(qū)的概念，例如1880年紐約大都市博物館建成，1883年大都市歌劇院落成（王旭和羅思東，2010）。，并將其用于1950年的人口普查。都市統(tǒng)計(jì)區(qū)的核心思想是通過合并中心城市區(qū)域和以通勤表征的外圍區(qū)域以確定就業(yè)、通勤、居住均衡的一體化區(qū)域，從而反映區(qū)域性的整體人口與經(jīng)濟(jì)活動。此后，隨著都市區(qū)的發(fā)展，OMB對都市區(qū)的概念與界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了數(shù)次修改[18-19]，OMB分別于1990、2000與2010年對都市區(qū)的概念進(jìn)行了修訂。在每兩次修訂的時間間隔內(nèi)，OMB會定期考察各區(qū)域相關(guān)指標(biāo)，若有區(qū)域達(dá)到都市區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，或是原先達(dá)到都市區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域在考察中未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，則OMB會根據(jù)情況發(fā)布新的都市區(qū)成員列表。。

根據(jù)OMB最新公布的都市區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)[19]，都市統(tǒng)計(jì)區(qū)基于核心區(qū)識別的統(tǒng)計(jì)區(qū)（Core Based Statistic Area，簡寫為 CBSA）而劃定，其定義為“人口至少達(dá)到一萬的城市區(qū)域[20]，這里的城市區(qū)域是指美國人口普查局界定的人口不少于2 500人，且其中至少有1 500人居住在機(jī)構(gòu)團(tuán)體區(qū)域（Institutional group quarters）之外的固定地理區(qū)域。機(jī)構(gòu)團(tuán)體區(qū)域指的是那些在普查時受到正式授權(quán)且訓(xùn)練有素的人的監(jiān)管、照料或羈押的人所在的區(qū)域，這些人一般被歸為“病人”或“囚犯”。2010年，美國有3 573個城市區(qū)域（ U.S.，Department of Commerce，2011）。，以及利用通勤量衡量的，在社會與經(jīng)濟(jì)上與城市區(qū)域有著高度整合關(guān)系的外圍區(qū)域”。需要說明的是，美國都市區(qū)具體的確定過程基于縣（county）級政區(qū)進(jìn)行，具體的操作過程為：（1）確定中心縣，即該縣有超過50%的人口聚集于人口數(shù)大于1萬的城市區(qū)域，或是該縣有超過5 000人位于人口數(shù)超過1萬的單一城市區(qū)域;（2）確定外圍縣，即與中心郡縣的職/居通勤率至少為25%。此外，當(dāng)某一CBSA的中心縣滿足另一CBSA外圍縣的標(biāo)準(zhǔn)時，便將這兩個縣合并為新的CBSA;毗連的CBSA間就業(yè)的通勤率至少為15%時，這兩個CBSA可合并為聯(lián)合統(tǒng)計(jì)區(qū)（Combined Statistical Area，簡寫為CSA），合并后原CBSA在統(tǒng)計(jì)上仍保持相對獨(dú)立。按照中心城市區(qū)域的人口是否超過5萬人這一標(biāo)準(zhǔn)，又可以將都市區(qū)分為大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)（Metropolitan Statistical Area）與小都市統(tǒng)計(jì)區(qū)（Micropolitan Statistical Area）。根據(jù)OMB于2017年公布的文件[21]，目前美國共有都市區(qū)945個， 其中包括大都市區(qū)390個，小都市區(qū)555個;都市區(qū)人口占美國總?cè)丝诘?4.3%，其中大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)人口占比為85.7%，小都市統(tǒng)計(jì)區(qū)人口占比為8.6%。美國3 142個縣中有1 169個縣屬于大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，656個縣屬于小都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，1 317個縣不在都市統(tǒng)計(jì)區(qū)的范圍內(nèi)。目前紐約都市統(tǒng)計(jì)區(qū)（后文簡稱為狹義的紐約都市區(qū)）由紐約市及紐約州、新澤西州與賓夕法尼亞州的部分區(qū)域（共25個縣）共同組成，面積超過1.7萬平方公里，2010年普查人口數(shù)為1 958萬人;紐約聯(lián)合統(tǒng)計(jì)區(qū)（后文簡稱為廣義的紐約都市區(qū)）由紐約州、新澤西州、康涅狄格州與賓夕法尼亞州這四州中的八個都市統(tǒng)計(jì)區(qū)構(gòu)成，面積達(dá)3.4萬平方公里，2010年普查人口數(shù)為2 307萬人。

在區(qū)域規(guī)劃協(xié)會開展第一次針對紐約地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃時，美國并沒有官方的都市區(qū)概念，因此區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的第一次區(qū)域規(guī)劃中并沒有出現(xiàn)都市區(qū)的說法，但從范圍上看，第一次區(qū)域規(guī)劃涉及紐約市及其周邊地區(qū)的22個縣，規(guī)劃面積1.4萬平方公里，規(guī)劃范圍橫跨紐約州、新澤西州和康涅狄格州，與目前狹義的紐約都市統(tǒng)計(jì)區(qū)（New York Metropolitan Statistical Area）的范圍略有出入，但面積相當(dāng)，后者包括了賓夕法尼亞州的幾個縣，康涅狄格州也不在后者的范圍內(nèi)。后三次規(guī)劃都明確指出針對紐約都市區(qū)，但規(guī)劃范圍相比第一次規(guī)劃進(jìn)行了擴(kuò)大，基本在3.3萬平方公里，后三次規(guī)劃范圍與目前由紐約州、新澤西州、康涅狄格州和賓夕法尼亞州的七個都市區(qū)和紐約都市區(qū)共同構(gòu)成的紐約聯(lián)合統(tǒng)計(jì)區(qū)基本一致。

三、紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會組織架構(gòu)

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會自1921年成立，已經(jīng)運(yùn)行了將近一百年，他們在紐約都市區(qū)的發(fā)展上發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，而其組織和運(yùn)行方式是其持久生命力的重要保證之一。在中國，一些具有緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的地區(qū)例如上海及其毗鄰區(qū)域、長三角城市群、京津冀城市群同時跨越市級和省級的行政區(qū)劃，從行政等級上來看這些地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展只有在國家層面上才可能進(jìn)行。紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會為我們提供了一種由非政府組織進(jìn)行跨越行政邊界協(xié)調(diào)發(fā)展的參考，因此對其組織架構(gòu)進(jìn)行認(rèn)識與梳理非常有必要。作為非政府組織，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的規(guī)劃實(shí)施并不依靠政府賦予的權(quán)威，而是通過廣泛的公眾參與來兼顧各方的訴求與利益，以扎實(shí)的調(diào)查、研究和分析保證其規(guī)劃的科學(xué)性。針對紐約都市區(qū)的四次規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會都成立了相應(yīng)的執(zhí)行委員會和專家委員會。目前，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會由董事會、專家委員會以及職員部門組成，其基本組織架構(gòu)見圖1。董事會內(nèi)包含社會各界成員，部分成員由該協(xié)會的主席、各部門領(lǐng)導(dǎo)與顧問等人組成，其余成員包括政府部門負(fù)責(zé)人、大學(xué)教授、知名基金會負(fù)責(zé)人，以及建筑業(yè)、規(guī)劃業(yè)、咨詢業(yè)等行業(yè)的知名企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，他們?yōu)閰^(qū)域規(guī)劃的制定提供了學(xué)術(shù)與經(jīng)濟(jì)等方面的支持。董事會內(nèi)部設(shè)有正副主席、總裁、各委員會聯(lián)席主席與顧問等職位，擔(dān)任者皆為協(xié)會內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)成員。

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的專家委員會分為州專家委員會（State Committees）與各項(xiàng)目專家委員會（Program Committees），其中州專家委員會分為紐約州委員會、新澤西州委員會與康涅狄格州委員會，而各項(xiàng)目專家委員會則包含社區(qū)規(guī)劃與設(shè)計(jì)委員會、能源與環(huán)境委員會以及交通委員會。專家委員會內(nèi)部設(shè)有總主席、各州委員會聯(lián)席主席與各項(xiàng)目委員會聯(lián)席主席等職;委員會由公民、社區(qū)與商業(yè)領(lǐng)袖等共同組成，這些委員為組織提供重要的策略建議。

RPA的職員部門是規(guī)劃制定的實(shí)施者，他們負(fù)責(zé)一系列具體事項(xiàng)的處理，從能源、環(huán)境、交通等項(xiàng)目的實(shí)地考察、數(shù)據(jù)收集、規(guī)劃制定，到規(guī)劃出臺前的推廣與宣傳，再到協(xié)會財(cái)務(wù)管理等，這些都由職員部門負(fù)責(zé);部門內(nèi)設(shè)有主席、總規(guī)劃師、各地區(qū)與各項(xiàng)目的執(zhí)行副總裁與顧問等職位。RPA在制定區(qū)域規(guī)劃的同時也會舉辦與規(guī)劃相關(guān)的論壇與會議，這些論壇或會議的內(nèi)容包括RPA近期規(guī)劃的實(shí)施情況報告、對某一具體規(guī)劃的討論、與規(guī)劃相關(guān)的展覽以及規(guī)劃的發(fā)布等。表1給出了有關(guān)第四次規(guī)劃的重大報告。

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會在第二次區(qū)域規(guī)劃制定過程中拓展了公共參與的概念，通過與市民、政府、商業(yè)和社區(qū)組織建立各種合作，并開展涉及成千上萬本地居民的聽證會、交流會、工作會，對區(qū)域未來的發(fā)展進(jìn)行調(diào)查、分析和規(guī)劃，這種公眾參與模式最終成為全美和全世界規(guī)劃界的范式。表2給出了區(qū)域規(guī)劃協(xié)會于2017年主辦的論壇與會議。

四、紐約都市區(qū)四次區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容介紹

目前區(qū)域規(guī)劃協(xié)會已經(jīng)完成了針對紐約都市區(qū)的四次規(guī)劃，這四次規(guī)劃的內(nèi)容對于我們理解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的工作重點(diǎn)、方式、面臨的問題和未來可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)都有重要參考意義。

（一）第一次區(qū)域規(guī)劃——紐約及其周圍地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃

1900—1930年間，紐約的制造業(yè)和航運(yùn)業(yè)發(fā)展極其迅速，來自偏遠(yuǎn)地區(qū)數(shù)以百萬計(jì)人口的涌入，給該地區(qū)的學(xué)校、社區(qū)以及社會各界的承受能力帶來了極大的壓力。新的通訊技術(shù)和產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展革新了區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人們的工作性質(zhì)。同時，隨著機(jī)動車擁有量與使用量的廣泛增加，城市蔓延變得愈發(fā)嚴(yán)重，導(dǎo)致了幾乎不可控的交通擁堵與社區(qū)及鄉(xiāng)村狀況的惡化。

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會1929年發(fā)布的第一份規(guī)劃旨在通過組織土地使用與提供適當(dāng)?shù)慕煌ㄟx擇，以一種更加合理的方式對該地區(qū)進(jìn)行重新整合，總體規(guī)劃面積約為14 317平方公里，區(qū)域內(nèi)人口約897.9萬人，涉及縣的數(shù)目為22個。圖2為紐約都市區(qū)第一次規(guī)劃圖。該規(guī)劃描述了紐約—新澤西—康涅狄格大都市區(qū)（與狹義的紐約都市區(qū)相當(dāng)）引人注目的未來發(fā)展前景，并從人口增長、道路通達(dá)、土地利用與建筑規(guī)模四個大方向?qū)~約都市區(qū)進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)劃。規(guī)劃認(rèn)為，紐約都市區(qū)必將經(jīng)歷快速的增長，而曼哈頓的增速將更為顯著。第一次區(qū)域規(guī)劃中的一些具體提議，最后都成為了現(xiàn)實(shí)，其中包括修建高速公路和橋梁、建設(shè)公園和公園綠島，以及對郊區(qū)的建設(shè)。這些建議的實(shí)現(xiàn)提高了紐約都市區(qū)的發(fā)展效率與人們的生活質(zhì)量。

（二）第二次規(guī)劃

RPA的第二次區(qū)域規(guī)劃于1968年完成，這次規(guī)劃的規(guī)劃面積擴(kuò)大為33 022.5平方公里，涉及縣的數(shù)目達(dá)31個，規(guī)劃范圍內(nèi)人口約1 900萬。紐約都市區(qū)第二次規(guī)劃的規(guī)劃圖見圖3。對于規(guī)劃面積的擴(kuò)大，紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會表示，這樣做的目的是為了通過增大規(guī)劃面積來測試區(qū)域內(nèi)可能出現(xiàn)的人口與就業(yè)增長對該區(qū)域擴(kuò)大的可能性。規(guī)劃試圖解決當(dāng)時一系列熱點(diǎn)問題，其中包括城市區(qū)域的過度蔓延、老城市中心的衰退、種族隔離與環(huán)境污染等。在規(guī)劃中，RPA評估了這些問題可能造成的損失，并對問題進(jìn)行了總結(jié)。第一，快速城市化導(dǎo)致通勤距離增加。隨著城市范圍的擴(kuò)大，許多非技術(shù)性工作崗位正向外部遷移，但外部地區(qū)缺少能夠提供給非技術(shù)性工人的住房，白領(lǐng)則在工作仍在市中心的情況下開始向郊區(qū)遷移，這無疑導(dǎo)致了通勤距離的持續(xù)增加。第二，社會分隔嚴(yán)重，白人、中等收入家庭與高收入家庭從市中心向郊區(qū)遷移，空余出的住房被缺乏專業(yè)技能的低收入人群迅速填補(bǔ)。第三，房市緊俏，舊房屋置換率低，可選住房種類有限。第四，城市公共服務(wù)設(shè)施缺乏。紐約都市區(qū)內(nèi)1 000萬左右居民距離市區(qū)內(nèi)核心便利區(qū)域較遠(yuǎn)，需求無法得到滿足;對于郊區(qū)居民，圖書館、成人教育、博物館、劇院與購物中心等場所均在其受服務(wù)范圍之外。第五，交通標(biāo)準(zhǔn)低。都市區(qū)內(nèi)公共交通不足，地鐵擁擠、緩慢、不舒適，在非高峰期間流動性不足，高速公路阻塞嚴(yán)重。第六，規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量不高，漠視自然環(huán)境，忽略了綠色空間的重要性。

為了解決這些問題，RPA主要從社區(qū)總體布局、住房、貧困、自然環(huán)境與交通這五方面提出了建議。建議的具體內(nèi)容為：第一，將無組織的城市化運(yùn)動轉(zhuǎn)變?yōu)槎喙δ艽蠖际袇^(qū)的建設(shè)，進(jìn)而集中提高整個大都市區(qū)的公共服務(wù)水平，同時在主要的公共服務(wù)提供場所周圍建立居民區(qū)，為在該區(qū)域就業(yè)的家庭提供住房服務(wù)。第二，增加住房種類，修改新區(qū)域住房政策，以滿足不同收入水平的家庭對住房的需求，并向中低收入家庭提供公共援助住房，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)與種族上的平衡，同時對地價起到部分抑制作用。第三，增加老城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供給，提高設(shè)施供給水平，并在該區(qū)域提供居民能夠負(fù)擔(dān)的住房，重新吸引不同社會階層的人進(jìn)入該區(qū)域;同時為窮人提供教育與技術(shù)培訓(xùn)，促進(jìn)技術(shù)工人就業(yè)，并提供更多的無需技術(shù)或者技術(shù)要求較低的工作，其工資水平應(yīng)能夠保證家庭的基本健康狀況。第四，控制未開發(fā)的自然空間供給，保護(hù)該地區(qū)的自然資源，在區(qū)域內(nèi)部或是區(qū)域周圍建設(shè)公共綠地，以滿足當(dāng)?shù)鼐用袢找嬖鲩L的對戶外休閑娛樂方面的需求。改善污染管理，恢復(fù)內(nèi)陸空氣與供水質(zhì)量，使該地區(qū)真正成為宜居、美麗與環(huán)境友好型區(qū)域。第五，提高交通基礎(chǔ)設(shè)施水平，為其他四方面的舉措提供良好的實(shí)施環(huán)境。RPA提出的第二次區(qū)域規(guī)劃的最大成就是：為紐約都市區(qū)留下了大量的開放空間，并為該地區(qū)建設(shè)區(qū)域通勤鐵路系統(tǒng)給出了較為系統(tǒng)與正確的指引。

（三）第三次規(guī)劃——危機(jī)中的區(qū)域

第三次規(guī)劃于1996年提出，此次規(guī)劃范圍與第二次規(guī)劃相當(dāng)，規(guī)劃范圍約33 000平方公里，涉及31個縣，規(guī)劃人口約2 000萬，紐約都市區(qū)第三次規(guī)劃圖見圖4。當(dāng)時的紐約都市區(qū)雖然在全球仍有著很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代末至90年代初嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)下行以后，該區(qū)域正面臨著多年來的經(jīng)濟(jì)增長緩慢與發(fā)展的不確定性：首先，都市區(qū)的工作崗位在1989—1992年間減少了77萬個，這是二戰(zhàn)以來全美大都市區(qū)就業(yè)減少最多的一次，同時在1982—1992年間，紐約都市區(qū)的就業(yè)增長在美國也是最慢的;其次，本次衰退不是局部性衰退，而是覆蓋整個區(qū)域的全面性衰退，并且區(qū)域內(nèi)各地衰退程度近乎相同，同時期內(nèi)紐約都市區(qū)包括商業(yè)服務(wù)業(yè)、傳媒業(yè)、通信與高端制造業(yè)在內(nèi)的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出占全國產(chǎn)出的比重下降了近四分之一;最后，該區(qū)域的極端貧富差距仍在持續(xù)擴(kuò)大，根植于富人與窮人間，以及不同種族間的不平等問題也十分嚴(yán)重。

為了應(yīng)對這些情況，RPA在第三次規(guī)劃中提出經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與公平（規(guī)劃中統(tǒng)稱為“3E”體系）共同構(gòu)成了區(qū)域繁榮、區(qū)域活力與區(qū)域內(nèi)生活質(zhì)量的基礎(chǔ);同時第三次規(guī)劃最本質(zhì)的目標(biāo)，便是充分整合利用區(qū)域優(yōu)勢，通過投資與政策的實(shí)施來重建“3E”體系，使“3E”體系內(nèi)部可以充分互補(bǔ)、共同發(fā)展。

第三次規(guī)劃將對“3E”體系的具體重建方法劃分為五項(xiàng)方略，其中包括綠地方略、中心發(fā)展方略、區(qū)域通達(dá)方略、勞動力方略與治理方略，這五大方略共同構(gòu)成了第三次區(qū)域規(guī)劃的基石。綠地方略提出要建立區(qū)域保護(hù)區(qū)，對公共水資源、河口與農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，并建設(shè)區(qū)域綠色通道網(wǎng)絡(luò);中心發(fā)展方略提出通過城鎮(zhèn)間交通建設(shè)強(qiáng)化中心商業(yè)區(qū)，并通過投資吸引就業(yè)，為該區(qū)域帶來新的發(fā)展與投資激勵;區(qū)域通達(dá)方略提出對公路、鐵路與公共交通等方面進(jìn)行改善，以提高交通效率，并緩解交通擁堵問題;勞動力方略提出要改善低收入群體受教育情況，提高教育與就業(yè)間聯(lián)系以促進(jìn)就業(yè)增長;治理方略提出對區(qū)域管治進(jìn)行協(xié)調(diào)并對公營與私營的決策程序作出改善，同時創(chuàng)立新的公共機(jī)構(gòu)，資助并提供區(qū)域?qū)用娴姆?wù)。

（四）第四次規(guī)劃——讓區(qū)域更好地為我們服務(wù)

RPA的第四次規(guī)劃發(fā)布于2017年11月30日，這次規(guī)劃如RPA過去所做的那樣，為紐約都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長與可持續(xù)發(fā)展制定藍(lán)圖，規(guī)劃面積約為33 669.8平方公里，涉及31個縣，規(guī)劃人口約為2 280萬，紐約都市區(qū)第四次規(guī)劃圖見圖5。在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代末至90年代初的深度經(jīng)濟(jì)下行后，紐約都市區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)了巨大的變化：該區(qū)域人口在過去20年間增加了230余萬，就業(yè)相比20世紀(jì)90年代增加了150余萬;平均壽命有著非常明顯的增加，已高于美國的平均壽命水準(zhǔn);當(dāng)?shù)胤缸锫室泊蟠蠼档?交通客流量明顯增加。這些好的轉(zhuǎn)變給紐約都市區(qū)吸引了越來越多的人愿意在當(dāng)?shù)厣?。但是伴隨著好的轉(zhuǎn)變的同時，該區(qū)域也存在問題。雖然在過去的20年中紐約都市區(qū)經(jīng)濟(jì)增長顯著，但多數(shù)人并沒有分享到增長所帶來的紅利：第一，自1990年以來，美國家庭收入中位數(shù)共下降約1%，而紐約都市區(qū)居民的家庭收入中位數(shù)下降高達(dá)4%。第二，雖然外裔人口增長占該區(qū)域總?cè)丝谠鲩L的48%，但種族隔離情況依然普遍，公共教育供給極不均勻。第三，生活成本顯著增加，但家庭收入?yún)s停滯不前，除去房產(chǎn)稅與交通成本外的剩余可支配收入較低，無法承擔(dān)一系列關(guān)鍵性支付。第四，氣候變化恐成紐約都市區(qū)21世紀(jì)以來所要面對的最大挑戰(zhàn)，海平面上升所帶來的洪水與海嘯將對內(nèi)陸與大部分沿海地區(qū)造成影響，而溫室氣體的排放仍沒有得到很好的控制，這些都對自然系統(tǒng)產(chǎn)生了較大威脅。第五，紐約都市區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)正面臨需求增長、設(shè)備老化與資金不足帶來的重大壓力，部分受損的交通道路由于資金不足或是工期漫長而導(dǎo)致無法修復(fù)或是進(jìn)展緩慢，同時，該區(qū)域還伴隨著新建人行道與自行車道的交通安全問題，僅2012年，紐約都市區(qū)因公路交通事故而導(dǎo)致死亡的人數(shù)便高達(dá)351人。

對于上述問題，RPA在第四次規(guī)劃中共提出61條相關(guān)建議，主要建議包括：第一，對紐約大都市運(yùn)輸署（The Metropolitan Transportation Authority）和紐約港務(wù)局（the Port Authority）進(jìn)行改革，以降低新建交通項(xiàng)目的花費(fèi)。RPA建議港務(wù)局應(yīng)改變其政治化決策過程，通過價值捕獲策略（value capture strategies）進(jìn)行投資以創(chuàng)造長期收入，并對其不同資產(chǎn)（機(jī)場、港口、橋梁與隧道、公共汽車總站等）的日常運(yùn)營采取獨(dú)立化管理。同時中央港務(wù)局機(jī)構(gòu)（The Central Port Authority Body）可以主要發(fā)揮其基礎(chǔ)設(shè)施銀行職能，為該地區(qū)大型項(xiàng)目提供資金。第二，實(shí)現(xiàn)地鐵系統(tǒng)的擴(kuò)張與現(xiàn)代化建設(shè)，并對區(qū)域鐵路網(wǎng)進(jìn)行擴(kuò)張整合。地鐵系統(tǒng)現(xiàn)代化的具體內(nèi)容包括加快現(xiàn)代化地鐵控制系統(tǒng)的安裝、重新設(shè)計(jì)與改造車站以減少擁堵，并確保所有車站都能夠接納殘疾人士等。規(guī)劃中提出8個相關(guān)擴(kuò)建項(xiàng)目以將地鐵通入人口密集的街區(qū)，尤其是依賴公共交通的低收入地區(qū)，從而為當(dāng)?shù)毓潭ㄜ壍澜煌ǎ╢ixed rail transit）提供支持。第三，在所有社區(qū)保留并建立經(jīng)濟(jì)適用房。RPA建議各級政府增加對各級收入群體的住房供給，增加社區(qū)內(nèi)的永久性經(jīng)濟(jì)適用房，通過政策對當(dāng)?shù)厝鮿菥用裉峁┓e極主動的保護(hù)，以增加低收入社區(qū)財(cái)富。RPA還建議市政當(dāng)局通過公平住房保護(hù)政策與包容性分區(qū)政策來建造新住房并提供給當(dāng)?shù)厮芯用?，以?chuàng)建多元化混合收入社區(qū)。第四，建立區(qū)域近海委員會（Regional Coastal Commission）與州調(diào)整基金（state adaptation fund）。RPA建議紐約州、康涅狄格州和新澤西州設(shè)立區(qū)域近海委員會，該委員會可對沿海適應(yīng)（coastal adaptation）進(jìn)行管理。各州應(yīng)同時建立新的氣候適應(yīng)信托基金（Climate Adaptation Trust Fund），為適應(yīng)項(xiàng)目（adaptation projects）提供專門的收入來源。第五，強(qiáng)化碳排放體系，運(yùn)用科學(xué)方法對碳排放進(jìn)行定價。RPA建議對現(xiàn)有碳排放體系進(jìn)行加強(qiáng)與擴(kuò)張，將交通部門、住房部門、商業(yè)與工業(yè)部門的排放包含在該體系內(nèi)。將紐約都市區(qū)與其他司法管轄區(qū)合并，形成一個更大、更強(qiáng)的碳排放總量控制與交易市場。該舉措產(chǎn)生的額外收入可用于投資創(chuàng)建合理的低碳經(jīng)濟(jì)，并增強(qiáng)紐約地區(qū)對當(dāng)前氣候變化的適應(yīng)能力。

五、對RPA和紐約都市區(qū)前三次區(qū)域規(guī)劃的評價

到目前為止，RPA已經(jīng)針對紐約都市區(qū)發(fā)表了四次有關(guān)的區(qū)域規(guī)劃，除第四次規(guī)劃剛剛發(fā)布外，前三次規(guī)劃的成果與影響早已顯現(xiàn)。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會于1929年發(fā)布的《紐約及其周邊地區(qū)規(guī)劃》，在美國規(guī)劃史上揮下了濃墨重彩的一筆，同時對現(xiàn)代城市規(guī)劃理論與學(xué)科發(fā)展頗有影響。第一次區(qū)域規(guī)劃在高速公路與環(huán)境保護(hù)方面作出了很大貢獻(xiàn)，例如，該次規(guī)劃促進(jìn)了區(qū)域間公路網(wǎng)絡(luò)、鐵路網(wǎng)絡(luò)與公園系統(tǒng)的建設(shè)，為紐約都市區(qū)未來的發(fā)展提供了一個基本框架。

20世紀(jì)60年代，RPA開始認(rèn)識到都市區(qū)的不均衡發(fā)展不僅僅是物質(zhì)層面的問題，其內(nèi)部同時涉及了貧困、種族與社會分層。于是第二次區(qū)域規(guī)劃在都市區(qū)空間布局的基礎(chǔ)上充分考慮了紐約城市、郊區(qū)的社會與經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，提出讓公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，同時還為政府提出了多方面的政策建議。雖說對于無權(quán)力在手的非政府組織而言，這些建議的實(shí)現(xiàn)并不容易，但RPA在對不同組織行動的協(xié)調(diào)方面還是起到了非常顯著的作用，并且這些舉措也為20世紀(jì)80年代的區(qū)域高速增長打下了基礎(chǔ)。

在經(jīng)歷了一段時間的繁榮發(fā)展后，20世紀(jì)90年代，紐約都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)又一次遭遇了緩慢增長與波動，其發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)，這里面不僅包括由經(jīng)濟(jì)全球化帶來的更加激烈的競爭，還包括環(huán)境污染與社會分層等問題所帶來的巨大壓力。RPA的第三次區(qū)域規(guī)劃正是對該區(qū)域可能無法繼續(xù)維持其全球領(lǐng)先地位的回應(yīng)。第三次區(qū)域規(guī)劃分析了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與公平“3E”系統(tǒng)的可行性，并以此為其規(guī)劃得到實(shí)施的重要支撐，同時對區(qū)域的投資、政策和治理提供了大量的建議與措施。規(guī)劃發(fā)布后的近20年里，紐約都市區(qū)取得了不錯的發(fā)展成果：公共衛(wèi)生與生活質(zhì)量有所提高，就業(yè)增長顯著，區(qū)域內(nèi)居民數(shù)量持續(xù)增加，犯罪率大幅下降，城市蔓延也得到了一定程度的控制。

總的來說，RPA及其區(qū)域規(guī)劃對紐約都市區(qū)的發(fā)展以及城市規(guī)劃的發(fā)展起到了較大的推動作用。依靠其規(guī)劃的權(quán)威性、董事會與委員會成員在社會上的影響力、研究成果的科學(xué)性及其提出的有關(guān)都市區(qū)的規(guī)劃項(xiàng)目的有效性，RPA在四次規(guī)劃中提出的建議大多為政府采納，并隨之得到實(shí)現(xiàn)，其成功運(yùn)作多年的經(jīng)驗(yàn)被很多國家與地區(qū)的城市區(qū)域建設(shè)加以借鑒。另外，在跨越行政邊界進(jìn)行都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃、建設(shè)、管理和協(xié)調(diào)方面，發(fā)達(dá)國家也都作了很多有意義的研究與探索，并隨之形成了各具特點(diǎn)的發(fā)展模式。英國倫敦通過設(shè)立一級行政區(qū)大倫敦市政府（Great London Authority）對倫敦市與倫敦市周邊的32個自治市進(jìn)行管轄，實(shí)現(xiàn)跨界治理。大巴黎地區(qū)則依靠設(shè)立包括大區(qū)議會、由大區(qū)產(chǎn)生的政府、大區(qū)行政機(jī)構(gòu)以及大區(qū)議會咨詢機(jī)構(gòu)構(gòu)成的大區(qū)政體來解決區(qū)域內(nèi)發(fā)展沖突。而東京都市圈采取的主要是以核心城市為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)模式。相比較于上述三類都市區(qū)的管理形式，紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會作為一種非政府組織協(xié)調(diào)形式，并不改變行政區(qū)劃，我們認(rèn)為其經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制可推廣性更強(qiáng)。

六、四次規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及對中國的啟示

（一）紐約都市區(qū)四次區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.以規(guī)劃的區(qū)域統(tǒng)一性來實(shí)現(xiàn)行政邊界和經(jīng)濟(jì)邊界的耦合

都市區(qū)在美國并非真正的行政區(qū)劃，而是屬于統(tǒng)計(jì)范疇上的劃分，美國管理與預(yù)算辦公室（OMB）強(qiáng)調(diào)，劃定都市區(qū)只是為了給數(shù)據(jù)的收集、測量和公開提供統(tǒng)計(jì)意義上的便利，而并不對美國現(xiàn)有的行政區(qū)劃等級體系進(jìn)行修改。在具有強(qiáng)烈地方自治意識的美國，由于調(diào)整行政邊界在整個19世紀(jì)，把新的郊區(qū)區(qū)域兼并到現(xiàn)有城市轄區(qū)，是美國最基本和常見的擴(kuò)大城市地域范圍的方式，因?yàn)樵诋?dāng)時，城市的公共服務(wù)成本更低，郊區(qū)居民希望獲得更好的城市服務(wù)，樂于歸并到大城市。但進(jìn)入20世紀(jì)后，隨著郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，兼并在全國范圍內(nèi)都遭到了郊區(qū)居民的反對。 需要居民投票同意，因此通常非常困難，構(gòu)建都市區(qū)政府的嘗試在政策界和學(xué)術(shù)界也并沒有形成共識。作為全球形成最早、最大、最富有活力、最具多樣性的都市區(qū)之一，紐約及其周邊地區(qū)較早認(rèn)識到了統(tǒng)一區(qū)域規(guī)劃的必要性，在不改變行政邊界的條件下，實(shí)現(xiàn)了行政邊界和經(jīng)濟(jì)邊界的耦合，成為美國都市區(qū)規(guī)劃的范式。四次都市區(qū)總體規(guī)劃塑造和提高了整個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、環(huán)境可持續(xù)性和生活質(zhì)量，是紐約成為全球領(lǐng)先城市的重要保障。

2.兼顧各方訴求和利益是規(guī)劃科學(xué)性的保證

作為全美最杰出的獨(dú)立城市研究和倡議的非政府組織，RPA的規(guī)劃實(shí)施通過廣泛的公眾參與兼顧各方的訴求和利益，保證了規(guī)劃的科學(xué)性。針對紐約都市區(qū)的四次規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會都成立了相應(yīng)的執(zhí)行委員會和專家委員會，委員會由居民、社區(qū)領(lǐng)袖、商業(yè)精英和各領(lǐng)域?qū)＜医M成，他們?yōu)榧~約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的規(guī)劃者、設(shè)計(jì)者和政策制定者提供戰(zhàn)略和建議。紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會同時通過與各種市民、政府、商業(yè)和社區(qū)組織建立合作，開展涉及成千上萬本地居民的聽證會、交流會、工作會， 調(diào)查、分析和規(guī)劃區(qū)域未來的發(fā)展。

3.完善的交通是都市區(qū)發(fā)展的基石

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的四次規(guī)劃都將交通作為都市區(qū)發(fā)展的基石。第一次規(guī)劃提議通過高速公路和公共交通提高核心區(qū)域之外區(qū)域的可達(dá)性，規(guī)劃提出的關(guān)鍵交通設(shè)施包括華盛頓橋、皇后區(qū)至曼哈頓中城隧道、三個區(qū)域機(jī)場等交通基礎(chǔ)設(shè)施的建造在20世紀(jì)中期都得到實(shí)現(xiàn)。第二次規(guī)劃提出老城區(qū)和區(qū)域次中心必須構(gòu)建完善且可靠的地鐵、通勤鐵路和公共汽車網(wǎng)絡(luò)，以改變孤立的次中心只能依賴汽車進(jìn)行通勤的趨勢;第二次規(guī)劃也成功推動了聯(lián)邦政府對公共交通的投資，并幫助創(chuàng)辦了紐約大都會運(yùn)輸署，對地鐵、公交、通勤鐵路和橋梁隧道的收費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一管理。第三次規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公共交通網(wǎng)絡(luò)對該地區(qū)發(fā)展的重要性，目前，第三次規(guī)劃中提出的包括機(jī)場與地鐵站連接交通、新的地鐵和鐵路在內(nèi)的公共交通項(xiàng)目已經(jīng)完成或在建。第四次規(guī)劃建議對紐約大都會運(yùn)輸署與紐約港務(wù)局進(jìn)行改革，并實(shí)現(xiàn)地鐵系統(tǒng)的擴(kuò)張與現(xiàn)代化建設(shè)，同時對區(qū)域鐵路網(wǎng)進(jìn)行擴(kuò)張整合。

4.在都市區(qū)層面統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會認(rèn)識到紐約市只是整個地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)的一小部分，因此自成立以來一直致力于在都市區(qū)范圍內(nèi)對自然環(huán)境和水域進(jìn)行保護(hù)。第一次規(guī)劃確定了該區(qū)域內(nèi)最需要保護(hù)的自然空間范圍，并說服一些公共組織購買并保護(hù)這些地區(qū)。第二次規(guī)劃建議保護(hù)未開發(fā)的自然空間，建設(shè)公共綠地，同時提高污染管理水平，這次規(guī)劃幫助建立了城市空間內(nèi)第一個聯(lián)邦休閑區(qū)域——門戶國家休閑中心（Gateway National Recreation Center）。第三次規(guī)劃提出對公共水資源、河口與農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，并建設(shè)區(qū)域綠色通道網(wǎng)絡(luò);這次規(guī)劃推動了新澤西高地、中心松林等區(qū)域開放空間永久保護(hù)區(qū)的創(chuàng)建。第四次規(guī)劃著重于應(yīng)對氣候變化帶來的一系列問題。

（二）對中國的啟示

黨的十九大報告首次將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，明確了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該沿著怎樣的道路前進(jìn)。中國東、中、西、東北“四大板塊”的區(qū)域發(fā)展繼續(xù)推進(jìn)，“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展也取得積極成效。與此同時，各個類別的國家級城市群發(fā)展規(guī)劃也正按照規(guī)劃全面推進(jìn)。然而，中國幅員遼闊，不同區(qū)域有著不同的特點(diǎn)，因此需要在因地制宜、分類指導(dǎo)的原則下，積極探索在更小的空間尺度上進(jìn)行城市與區(qū)域的規(guī)劃管理，而立足于大城市及其毗鄰中小城市的都市區(qū)劃分和都市區(qū)整體規(guī)劃，從破除行政壁壘來看更具可操作性，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要立足點(diǎn)。紐約都市區(qū)的發(fā)展歷程和四次區(qū)域總體規(guī)劃在相對完整的通勤、就業(yè)和居住均衡的一體化區(qū)域內(nèi)進(jìn)行跨越行政邊界的整體區(qū)域規(guī)劃，符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，也為中國未來加快推進(jìn)跨區(qū)域、小尺度、相對精準(zhǔn)的空間規(guī)劃以及都市區(qū)（圈）建設(shè)提供了重要啟示。

1.加快中國都市區(qū)劃分研究和界定

行政區(qū)劃是國家權(quán)利在地域上進(jìn)行分配的映照[22]，是國家對城市實(shí)施管理的一個重要手段，這一手段需要具有一定的穩(wěn)定性。然而，長期不變的行政區(qū)劃可能帶來市場分割與資源錯配等由行政壁壘導(dǎo)致的問題。都市區(qū)利用通勤范圍對其邊界進(jìn)行界定，并著力尋求行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)一體化之間的相互協(xié)調(diào)，這可作為合適的城市規(guī)劃、管理和發(fā)展的空間尺度。由于都市區(qū)是在保持行政區(qū)劃不變的條件下，對經(jīng)濟(jì)行為主體活動的一致性和空間分布的完整性的一個相對客觀的反映，因此都市區(qū)有助于淡化目前過度依賴行政區(qū)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為及功能。所以，可以嘗試對紐約都市區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和RPA的規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)行借鑒，在中國補(bǔ)充與都市區(qū)概念類似的且能夠結(jié)合中國國情的空間區(qū)劃作為城市治理的一個輔助手段。都市區(qū)也可作為行政區(qū)統(tǒng)計(jì)體系之外反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的另外一種空間統(tǒng)計(jì)尺度。

2.研究和推進(jìn)小尺度、跨區(qū)域和相對精準(zhǔn)的都市區(qū)發(fā)展規(guī)劃

在探索適合于中國城市發(fā)展階段的都市區(qū)劃分方案基礎(chǔ)上，借鑒紐約都市區(qū)總體規(guī)劃的編制經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)相應(yīng)的都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃和政策，提高人為的行政區(qū)劃與自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)范圍之間的連接程度。我國如上海這樣的大城市及周邊地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢明顯、地緣相近、人緣相親、經(jīng)濟(jì)相融、文化相通，而行政壁壘卻阻礙了這些區(qū)域的一體化發(fā)展。未來，應(yīng)該尊重城市自身的發(fā)展規(guī)律與特點(diǎn)，對都市區(qū)建設(shè)的必要性和重要性形成充分認(rèn)識，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間發(fā)展合力，以更大的空間范圍為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)大城市的發(fā)展，并同時帶動大城市周邊中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。以上海都市區(qū)為例，在空間范圍上，上海大都市區(qū)建設(shè)可以主要集中在上海周邊“1+7”的縣市區(qū)以及“1+6”的地級市“1+6”的地級市包括上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山，總面積約3萬平方公里，相當(dāng)于目前紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的規(guī)劃和廣義的紐約都市區(qū)的面積;“1+7”的縣市區(qū)包括上海、平湖、嘉善、啟東、海門、昆山、吳江、太倉，總面積1.2萬平方公里，與目前狹義的紐約都市區(qū)面積及第一次紐約都市區(qū)總體規(guī)劃的面積相當(dāng)。

，其中“1+7”地區(qū)1.2萬平方公里作為上海大都市。

3.都市區(qū)規(guī)劃和發(fā)展中應(yīng)注重發(fā)揮非政府組織和市場的力量

紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會屬于非政府組織，其專業(yè)委員會由房地產(chǎn)開發(fā)商、交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者和運(yùn)營商、城市規(guī)劃和管理相關(guān)學(xué)者、社區(qū)領(lǐng)袖等共同組成。在規(guī)劃的制定過程中，從區(qū)域存在問題的確定到關(guān)于未來的展望和問題的解決途徑，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會通過開展多次面向公眾參與的聽證會和交流會，鼓勵公眾參與。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會從組織架構(gòu)到規(guī)劃的形成過程力求規(guī)劃的內(nèi)容符合市場的實(shí)際需求，從而保證規(guī)劃的客觀性和可實(shí)施性。 對于都市區(qū)的發(fā)展，從公共服務(wù)的供給倡導(dǎo)私營結(jié)構(gòu)的介入，到鼓勵公益機(jī)構(gòu)購買公共綠地，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會強(qiáng)調(diào)都市區(qū)發(fā)展過程中發(fā)揮市場的力量。目前我國區(qū)域規(guī)劃主要由地方政府負(fù)責(zé)制定和實(shí)施，規(guī)劃的內(nèi)容與市場的實(shí)際需求可能存在一定脫節(jié)，規(guī)劃的實(shí)施也常常缺乏市場力量推動，未來我國都市區(qū)規(guī)劃和發(fā)展中也應(yīng)該發(fā)揮非政府組織和市場的力量。

4.建立區(qū)域性事務(wù)的成本共擔(dān)和利益共享機(jī)制

環(huán)保、生態(tài)以及交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等區(qū)域性事務(wù)只有打破行政壁壘，形成各城市相互聯(lián)動、共同推進(jìn)的態(tài)勢才能得到成效?？梢赃m合于中國的都市區(qū)劃分為基礎(chǔ)，進(jìn)一步在都市區(qū)范圍內(nèi)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強(qiáng)與環(huán)境和生態(tài)相關(guān)的各個方面的保護(hù)措施。統(tǒng)一都市區(qū)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施，在控制污染物的排放、城市環(huán)境的綜合治理以及對大氣、水、土壤等污染的治理方面共同行動、協(xié)同管理。對各類基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，從整個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)互聯(lián)互通的角度進(jìn)行開發(fā)，只有這樣才能使其發(fā)揮更大的作用，進(jìn)而創(chuàng)造出更多的價值。都市區(qū)內(nèi)要著重完善公共交通網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步打通斷頭路，通過開通跨省公交線路、軌道交通、城郊快線和公交卡互通等手段，提升都市區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力。這些都與跨地區(qū)的成本分擔(dān)和利益分配問題息息相關(guān)，需要經(jīng)過對城市間的共建共享機(jī)制進(jìn)行有效的設(shè)計(jì)，促進(jìn)當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益之間形成統(tǒng)一。

七、結(jié)論

紐約都市區(qū)的建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與RPA多年的規(guī)劃實(shí)踐表明，通過對都市區(qū)發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，可以在不對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整的情況下，弱化行政壁壘對生產(chǎn)要素自由流動產(chǎn)生的束縛，兼顧大城市與其周邊地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，令各個城市之間能夠形成相互整合、協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢，最終帶來“1+1gt;2”的聚集效應(yīng)。大城市及其毗鄰區(qū)域共同構(gòu)成的都市區(qū)發(fā)展模式對破除行政壁壘、協(xié)調(diào)大中小城市發(fā)展更具有普適意義。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會的組織架構(gòu)和四次區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)為跨區(qū)域、小尺度、相對精準(zhǔn)的區(qū)域規(guī)劃，以及未來可能的中國都市區(qū)規(guī)劃和建設(shè)提供了重要借鑒。

目前，我國正處在一個城市化建設(shè)快速推動的時期，不同規(guī)模城市之間和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展呈現(xiàn)巨大差異甚至割裂，一些城市特別是大城市住房緊張、交通擁堵和環(huán)境惡化等“城市病”問題日益嚴(yán)重，而另一些中小城市則面臨著人口流失、城市收縮的困境。上海、北京等大城市正在著力推進(jìn)的城市功能疏解的做法引起了社會各界的關(guān)注?！皟?yōu)先發(fā)展大城市還是中小城市”、建立“合理的城市體系”等問題引起政策界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注[23-25]。從美國的城市化發(fā)展的歷程來看，大城市及其毗鄰區(qū)域共同構(gòu)成的都市區(qū)發(fā)展模式對協(xié)調(diào)大中小城市發(fā)展具有重要參考意義。

黨的十九大報告指出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，同時要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》也提出要“培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”。都市區(qū)（圈）是中國城市群的核心，都市區(qū)（圈）率先發(fā)展是城市群建設(shè)過程中一個無法跨越的階段。未來，通過都市區(qū)建設(shè)提高地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、社會、交通的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域地理邊界、行政邊界與經(jīng)濟(jì)邊界的耦合，提高城市間分工合作的效率，是城市群發(fā)展的必要環(huán)節(jié)。參考文獻(xiàn)：

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Abstract：With the advancement of technology and the development of economy， links between different regions and cities are increasingly strengthening. However， planning， management and construction with administrative scales as spatial scales have resulted in administrative barriers such as market protection， multiple regulations， and insufficient supply of regional public services. As the highest level area of urbanization in the United States， the vast space of the suburbs， the improvement of public transport and the popularity of private cars made the population and industry expand from the downtown of New York to its suburbs and its surrounding areas more than 100 years ago. The economic links between these regions have exceeded the administrative boundaries permanently， and have exceeded the ability of the original government to govern. The Regional Planning Association， which is committed to solving these problems， has formulated the overall development plan for New York metropolitan area composed of New York and its surrounding areas since 1929. They have accumulated many realities and innovative experiences in the aspect of crossing boundaries， breaking administrative barriers， and conducting urban area management of urban planning and management from the overall level of the region. This paper reviews the organizational structure of the Regional Planning Association and its background， contents and implementation of four overall planning of metropolitan area， and also summarizes the experience and inspiration for China.

Key words： "administrative boundary; New York Metropolitan Area; Regional Planning Association; city governance; international practices

（責(zé)任編輯 傅旭東）