引漢濟渭工程建設(shè)征地特點及移民安置規(guī)劃設(shè)計思路

胡永超

(陜西省水利電力勘測設(shè)計研究院，陜西 西安 710010)

陜西省引漢濟渭工程是從陜南漢江流域調(diào)水至渭河流域關(guān)中地區(qū)的大型跨流域調(diào)水工程。工程建設(shè)任務(wù)是向關(guān)中地區(qū)渭河沿岸重要城市、縣城、工業(yè)園區(qū)供水，逐步退還擠占的農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水，促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善。工程采取“一次立項，分期配水”的建設(shè)方案，逐步實現(xiàn)2030年配水15億m3目標(biāo)，工程等別為Ⅰ等，由黃金峽水利樞紐、三河口水利樞紐和秦嶺輸水隧洞三部分組成，水利部批復(fù)的初步設(shè)計階段工程概算總投資為1912549萬元。

1 移民安置規(guī)劃大綱工作過程

引漢濟渭工程是陜西省境內(nèi)最大的水利工程，建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作程序較規(guī)范，關(guān)注群體眾多，設(shè)計文本成果較多。將本工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作過程梳理清楚，能夠為以后其他水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作提供借鑒。

按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(以下簡稱《安置條例》)的規(guī)定，2007年11月30日和2008年6月27日，陜西省人民政府分別頒發(fā)《陜西省人民政府關(guān)于禁止在三河口水庫工程占地區(qū)和淹沒影響區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口的通告》《關(guān)于禁止在黃金峽水利樞紐水庫淹沒區(qū)和樞紐工程壩區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口的通告》。

在引漢濟渭工程可研階段開始的2007年11月23日和2008年5月4日，陜西省庫區(qū)移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室分別批復(fù)了由陜西省水電設(shè)計院編制的《陜西省引漢濟渭工程三河口水庫淹沒及工程占地實物指標(biāo)調(diào)查細則》《陜西省引漢濟渭工程黃金峽水庫淹沒及工程占地實物指標(biāo)調(diào)查細則》。

1.1 實物調(diào)查

引漢濟渭工程建設(shè)征地實物調(diào)查工作由三河口水庫開始，黃金峽水庫其次，最后是秦嶺輸水隧洞。后續(xù)根據(jù)移民安置單項工程的實施進展，適時完成了移民集中安置點新址、交通工程建設(shè)區(qū)、防護工程建設(shè)區(qū)等的實物調(diào)查工作。

1.2 《建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱》

根據(jù)《安置條例》的要求，陜西省水電設(shè)計院于2009年5月編制完成了陜西省引漢濟渭工程黃金峽水庫和三河口水庫《建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱》。并通過了技術(shù)審查。

2011年8月5日，水利部聯(lián)合陜西省人民政府對《陜西省引漢濟渭工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱》予以批復(fù)。

1.3 可行性研究階段《建設(shè)征地移民安置規(guī)劃》

在實物調(diào)查、復(fù)核、確認(rèn)成果和征求移民安置意愿并各縣人民政府確認(rèn)移民安置方案的基礎(chǔ)上，依據(jù)批復(fù)的《建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱》，陜西省水電設(shè)計院于2012年1月編制完成《陜西省引漢濟渭工程可行性研究階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計報告》(審定本)，同年3月，水利部水規(guī)總院將審核意見上級水利部。4月水利部將《陜西省引漢濟渭工程可行性研究報告》審查意見上報國家發(fā)展和改革委員會。6月國家發(fā)展和改革委員會進行了咨詢評估。

2014年9月28日國家發(fā)改委向陜西省發(fā)改委下發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于陜西省引漢濟渭工程可行性研究報告的批復(fù)》。

1.4 初步設(shè)計階段《建設(shè)征地移民安置規(guī)劃》

引漢濟渭工程初步設(shè)計階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計以征詢移民意愿為前提，在陜西省人民政府、省庫區(qū)移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)批復(fù)文件和市、縣人民政府有關(guān)上報文件的基礎(chǔ)上，遵循了可研階段《移民安置規(guī)劃大綱》、《移民安置規(guī)劃專題》整體方案。按照《安置條例》、SL 290—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》的階段要求，采納移民安置工作各相關(guān)單位寶貴意見，由陜西省院投入征地移民、建筑、交通、電力通信、水利水電、工程造價、水保環(huán)評、規(guī)劃、地勘、測量專業(yè)等人力資源，編制完成包含《陜西省引漢濟渭工程初步設(shè)計階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報告》在內(nèi)的135冊設(shè)計成果。

2015年4月2日水利部水規(guī)總院將《水規(guī)總院關(guān)于報送陜西省引漢濟渭工程初步設(shè)計報告審查意見的報告》上報水利部。2015年4月29日水利部予以批復(fù)。

1.5 施工圖階段《建設(shè)征地移民安置規(guī)劃》

引漢濟渭工程施工圖階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作正式開始于2015年2月，截至2018年7月，三河口水庫移民安置工作已完成86.5%，黃金峽水庫各項移民安置工作全面開工建設(shè)進入沖刺階段。該階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容主要有以下幾方面。

1.5.1 三河口水庫

(1)十畝地集鎮(zhèn)實施方案和施工圖、石墩河集鎮(zhèn)實施方案和施工圖，需要說明的是，由于初步設(shè)計階段移民安置方案變化較大，來不及完成上述兩集鎮(zhèn)初步設(shè)計報告修改工作，故在施工圖階段先完成了實施方案，并由陜西省移民辦予以正式批復(fù)，之后再完成施工圖設(shè)計。集鎮(zhèn)水電路基礎(chǔ)設(shè)施變更設(shè)計。

(2)五四安置點、馬家溝安置點、寇家灣安置點、干田梁安置點、油坊坳安置點、許家城安置點施工圖設(shè)計以及設(shè)計變更。

(3)三陳路施工圖及設(shè)計變更、筒大路施工圖及設(shè)計變更、寧陜縣村道工程中的生鳳橋、豹子墩橋施工圖，三河口水庫各條村道工程施工圖。

(4)輸變電設(shè)施復(fù)改建工程施工圖，通信線路復(fù)改建工程施工圖。

(5)寧陜縣黑虎埡防護工程施工圖。

(6)分縣、分項目移民資金分解報告。

1.5.2 黃金峽水庫

(1)金水集鎮(zhèn)實施方案和施工圖。

(2)草壩安置點、孤魂廟安置點、萬春安置點、常牟村安置點、張村安置點、柳樹廟安置點、柳樹廟Ⅱ安置點、柳樹廟Ⅲ安置點、磨子橋村安置點、五郎廟村安置點施工圖設(shè)計以及設(shè)計變更。

(3)108國道金水淹沒段改線新建工程施工圖設(shè)計以及設(shè)計變更，洋縣磨黃路田壩—槐珠廟段淹沒部分抬高改建工程施工圖設(shè)計以及設(shè)計變更，金水鎮(zhèn)新址對外交通新建工程施工圖設(shè)計以及設(shè)計變更，庫區(qū)村道復(fù)建工程施工圖設(shè)計，碼頭恢復(fù)工程施工圖設(shè)計。

(4)黃金峽水庫防護工程施工圖設(shè)計以及設(shè)計變更，防護工程占地地類變更報告，防護工程地面附著物調(diào)查報告，沙河橋區(qū)域移民安置規(guī)劃設(shè)計報告。

(5)輸變電設(shè)施復(fù)改建工程施工圖，通信線路復(fù)改建工程施工圖。

(6)分縣、分項目移民資金分解報告。

2 引漢濟渭工程征地移民特點

2.1 涉及地域廣

引漢濟渭工程建設(shè)征地范圍包括：水庫淹沒區(qū)和影響區(qū)(含防護工程)、樞紐工程建設(shè)區(qū)、農(nóng)村移民集中安置點建設(shè)區(qū)、集鎮(zhèn)遷建安置點建設(shè)區(qū)、庫周交通恢復(fù)建設(shè)區(qū)、秦嶺輸水隧洞建設(shè)區(qū)、其他工程(大黃路等)建設(shè)區(qū)。涉及三市四縣，即西安市、漢中市、安康市和周至縣、洋縣、佛坪縣、寧陜縣，是陜西省占地面積以及涉及地域最大的水利工程。引漢濟渭工程建設(shè)征地總面積79191畝，包含永久征收72349畝，臨時征用6842畝。

2.2 工程戰(zhàn)線長

從2003年前期論證工作開始到2018年已有16年，且目前尚未竣工；從漢江干流黃金峽水庫調(diào)水，經(jīng)秦嶺輸水隧洞黃三段、越嶺段送入秦嶺北麓周至縣黃池溝，南北跨度在100km以上；從移民安置角度看，建設(shè)征地與工程建設(shè)有著同樣規(guī)模。

2.3 淹沒損失大

征地范圍中包括：耕地16134畝，林地25157畝，人口9736，房屋666113m2，集鎮(zhèn)4處，等級公路98.04km，10kV等級以上輸電線路115.32km，各類通信線路546.37km，中小型工業(yè)企業(yè)6個，文物古跡11處，古樹名木7株，淹沒及蓄水影響中小型水電站8座等。倘若再算上黃金峽水庫防護工程保護的人口1.02萬，耕地0.95萬畝，108國道，西漢高速公路，水利設(shè)施，電力設(shè)施，通信設(shè)施以及多個企事業(yè)單位的話，淹沒損失量就更大了。

2.4 移民安置任務(wù)

生產(chǎn)安置人口9401，需要調(diào)劑或者開發(fā)耕地約4700畝以解決有土安置問題；搬遷安置人口10375，需要建設(shè)16個農(nóng)村集中安置點和4個集鎮(zhèn)遷建安置點來妥善搬遷安置移民；佛坪縣三陳路復(fù)建工程，長度14.06km，等級三級；寧陜縣筒大路復(fù)建工程，長度26.373km，等級四級；西漢高速佛坪連接線改線工程，長度16.8km，等級二級；三河口水庫庫區(qū)村道復(fù)建工程，長度19.52km；洋縣108國道金水淹沒段改線新建工程，長度3.118km，等級三級；洋縣磨黃路田壩—槐珠廟段淹沒部分抬高改建工程，改建7.29km，等級三級；洋縣金水鎮(zhèn)新址對外交通新建工程，長度1.8km，等級三級；黃金峽水庫庫區(qū)村道復(fù)建工程，長度21.09km；碼頭恢復(fù)工程26座；黃金峽水庫庫尾防護工程21.32km；三河口水庫汶水河右岸黑虎埡段岸坡治理工程69.78m；另外還需恢復(fù)一些電力、通訊線路。移民安置總投資431189萬元。

2.5 有土生產(chǎn)安置方案實施難度較大

以三河口水庫為例，水庫蓄水之后將現(xiàn)狀位于河邊的、路邊的高質(zhì)量水田淹沒，剩余半高山區(qū)的旱坡地，按照設(shè)計規(guī)范分析計算生產(chǎn)安置環(huán)境容量基本可行，但在實施過程中，移民不愿意繼續(xù)在剩余半高山區(qū)的旱坡地或者在安置點新址附近調(diào)劑的質(zhì)量不高的耕地資源，而更愿意對淹沒的土地僅作貨幣補償，這導(dǎo)致了已得到國家批復(fù)的《移民安置規(guī)劃》在生產(chǎn)安置實施過程中會發(fā)生較大的變化，難度較大。從目前佛坪縣、寧陜縣實際操作的生產(chǎn)安置具體方案來看，印證了這一點。

2.6 移民安置意愿變化頻繁

移民作為普通人，其想法頻繁變化。設(shè)計工作往往跟不上移民意愿變化的節(jié)奏。最開始選擇分散安置的移民，在看到建成的集鎮(zhèn)遷建安置點或者農(nóng)村集中安置點整齊的街道、寬敞的房子、完善的水電路等優(yōu)越的環(huán)境之后，往往會改變其最初的選擇，意愿變更為集中搬遷安置。最初選擇一次性補償安置的企業(yè)法人，在實施階段往往會追求利益的最大化，轉(zhuǎn)而改變安置意愿為復(fù)建方案。就連地方政府，也會在移民安置單項工程實施過程中，想盡千方百計將原批復(fù)的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)要求提高，或者原批復(fù)的建設(shè)規(guī)模要求擴大。在實施階段，移民安置意愿的頻繁變化已經(jīng)導(dǎo)致了大量的設(shè)計變更。

3 移民安置規(guī)劃設(shè)計思路

3.1 依法依規(guī)做好移民安置規(guī)劃設(shè)計

(1)程序必須到位

發(fā)布《停建令》、實物調(diào)查成果的公示確認(rèn)、廣泛征求移民和安置區(qū)意見三個程序不能省略。只有政府發(fā)布了《停建令》，實物調(diào)查工作才可以開始。所有在《停建令》之前進行的實物調(diào)查工作均為摸底調(diào)查，《停建令》之后必須進行復(fù)核并確認(rèn)。

(2)政策有規(guī)定的一定要按照規(guī)定去辦

設(shè)計單位應(yīng)嚴(yán)格服從省級以上有關(guān)政策規(guī)定，有關(guān)的規(guī)定，應(yīng)原文摘入報告，不允許按照自己的理解描述含義。設(shè)計單位沒有權(quán)利對政府的規(guī)定進行解釋和說明。

(3)政策無明確規(guī)定的處理方式

政策無明確規(guī)定但有先例的項目，可參照當(dāng)?shù)仡愃祈椖康淖龇ㄌ幚怼?/p>

政策無明確規(guī)定也無先例的項目，要和地方政府、項目法人商量辦。

3.2 加強溝通和協(xié)調(diào)

《建設(shè)征地移民安置規(guī)劃》應(yīng)提前告知政府。它是政府、項目法人、設(shè)計單位共同智慧的結(jié)晶。對于項目所在地人民政府提出的不合理要求，應(yīng)及時向省移民主管部門匯報，以取得省移民專管部門的支持和理解。

3.3 技術(shù)關(guān)鍵點

(1)實物調(diào)查

基礎(chǔ)資料必須是1∶2000或1∶5000地類地形圖。地類地形圖測繪要求執(zhí)行SL 442—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民實物調(diào)查規(guī)范》(附錄A)的規(guī)定。實物調(diào)查工作以業(yè)主單位為主進行，設(shè)計單位技術(shù)負責(zé)。實物調(diào)查一定要做到現(xiàn)場調(diào)查。實物調(diào)查應(yīng)盡可能地采用新技術(shù)，如GIS等。

(2)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

不得隨意突破國家標(biāo)準(zhǔn)上下限規(guī)定；主要的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)有：居民點建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、居民點水電路等基礎(chǔ)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)、宅地基地標(biāo)準(zhǔn)等。專業(yè)項目復(fù)建標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行三原原則，其中的原標(biāo)準(zhǔn)是指：國家原有標(biāo)準(zhǔn)低于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下限的，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下限執(zhí)行。

(3)意愿征求

可研階段應(yīng)征求每一戶移民的意愿，安置區(qū)居民的意見應(yīng)該與省移民主管部門共同商定征求單元(到村、到組或者到戶)。移民意愿征求的內(nèi)容主要包括：搬遷安置地點、配套的生活設(shè)施建設(shè)方案、生產(chǎn)安置方式、配套的生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)方案?；A(chǔ)設(shè)施專業(yè)項目的復(fù)建方案一定要征求主管部門的意見。

(4)移民投資

嚴(yán)格執(zhí)行水利部水總[429]號文的規(guī)定，不得隨意增減項目，項目所在位置也不得調(diào)整和改變。若確實需要項目增減的，應(yīng)進行專門說明。地價編制依據(jù)僅限于國務(wù)院、省級人民政府或省級人民政府授權(quán)的市人民政府出臺的文件。其他市以及縣級人民政府出臺的文件不能列入編制依據(jù)?！吨腥A人民共和國土地法》明確規(guī)定，可以實施土地征收的單位只有國務(wù)院和省級人民政府；國務(wù)院制定土地征收政策，各省、自治區(qū)、直轄市制定其轄區(qū)內(nèi)土地征收綜合地價標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村居民點必須采用水利工程相關(guān)的概估算定額和辦法，不得采用市政工程相關(guān)的概估算定額和辦法；基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)項目采用行業(yè)部門的概估算定額和辦法；集鎮(zhèn)遷建安置點可以采用市政工程相關(guān)的概估算定額和辦法。

3.4 講程序、守法規(guī)的重要性在移民規(guī)劃設(shè)計中逐漸凸顯

《中華人民共和國土地法》《大中型水電工程建設(shè)征地移民安置條例》《陜西省小型水庫移民設(shè)計工作管理辦法》《建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》等均明確了移民專業(yè)設(shè)計工作應(yīng)遵循的法規(guī)和工作程序，在每次評審會上設(shè)計工作程序是否完善都是評審的要點，工作程序完善是設(shè)計工作的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上即便出現(xiàn)小的缺陷也不影響基本同意這一結(jié)論，但如果程序不完善，移民規(guī)劃就是空中樓閣。

3.5 溝通協(xié)調(diào)能力成為設(shè)計工作能力的組成部分

移民專業(yè)中的溝通協(xié)調(diào)能力是指與地方政府的溝通協(xié)調(diào)配合，與移民群眾的政策宣傳解釋，與省級以上移民主管部門的匯報請示。《建設(shè)征地移民安置規(guī)劃》是政府、項目法人、設(shè)計單位共同智慧的結(jié)晶。如果設(shè)計人員沒有充分的溝通聯(lián)系協(xié)調(diào)能力，是無法將各方的意見按照法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的要求，合理地體現(xiàn)在設(shè)計成果之中的。

3.6 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》修訂之后的法律引用

2006年7月7日國務(wù)院公布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(簡稱《條例》)，2017年4月14日國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例〉的決定》(簡稱《修改條例》)。在寫編制依據(jù)時，《條例》和《修改條例》屬于并行使用。今后可直接寫為根據(jù)《條例》，此處的條例應(yīng)理解為679號令發(fā)布后的修改了第二十二條的條例。在編寫移民安置規(guī)劃報告時，涉及投資估算章節(jié)的編制依據(jù)應(yīng)該兩個都寫且可以帶編號，以表明采用了同地同價征地補償標(biāo)準(zhǔn)。

《移民大綱》沒有取消，只是取消中央指定地方審批，具體是否審批怎么審批由地方定，中央清理時已轉(zhuǎn)為政府內(nèi)部審批。條例沒有對此條作出修改，應(yīng)按原規(guī)定執(zhí)行。

4 結(jié)語

引漢濟渭工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作有成功的經(jīng)驗也有失敗的教訓(xùn)，將這個過程予以回顧整理，既能更好地做好引漢濟渭工程后續(xù)建設(shè)征地移民安置設(shè)計工作，也為今后陜西省內(nèi)大中型水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計、實施管理、具體工作等提供可以借鑒的典型實例。