重大水利工程項目社會穩(wěn)定風險分析與實踐

楊富寶

(安徽省水利水電勘測設計院，安徽 合肥 230088)

巢湖位于長江中下游左岸，屬長江重要支流，正常水面約760km2。巢湖環(huán)湖岸線總長約176km，均在行政區(qū)調(diào)整后的合肥市范圍內(nèi)，分屬肥西縣、包河區(qū)、肥東縣、巢湖市和廬江縣。沿湖圩區(qū)堤防保護著合肥市、巢湖市城區(qū)及30余處圩口，直接保護人口近300萬人。由于巢湖湖面開闊和岸線地層松軟，在風力長期影響下，沿岸風大浪高，堤身沖刷、岸線崩塌現(xiàn)象十分嚴重，既威脅合肥市、巢湖市城區(qū)及重要圩口防洪安全，也導致了大量耕地喪失和水土流失，加劇了巢湖淤積，增加了氮磷富集，惡化了湖泊生態(tài)，制約了環(huán)湖經(jīng)濟社會的建設和發(fā)展。目前，巢湖環(huán)湖防洪治理工程已列入172項節(jié)水供水重大水利工程項目。

巢湖環(huán)湖防洪治理工程作為重大水利工程項目，具有工程建設規(guī)模大、工程持續(xù)時間長、征地移民影響大、社會敏感性高等特點，尤其是項目在大規(guī)模征地移民、環(huán)境影響、經(jīng)濟社會影響等方面，存在易于產(chǎn)生較大的社會民眾沖突風險。通過對工程影響范圍的社會穩(wěn)定風險分析研究，對可能發(fā)生的社會穩(wěn)定風險作出研判，建立相應的應對措施，使社會穩(wěn)定風險由被動的事后處置轉向主動的事前預防，有利于獲得社會群眾對重大水利工程項目的理解和支持，從源頭上減少和化解社會矛盾，確保項目的順利實施，維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

1 項目概況

巢湖環(huán)湖防洪治理工程總投資17.81億元，工程計劃安排總工期3年，永久征地972.63畝，實物調(diào)查農(nóng)村居民人口3709人，共計拆遷農(nóng)村各類房屋面積110267.23m2。項目的建設任務為：在現(xiàn)有防洪工程的基礎上，通過堤防加固、崩岸治理、防浪林臺建設等工程措施，提高巢湖環(huán)湖地區(qū)的防洪能力，減輕湖岸坍塌損失，保障地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。[1]

作為重大水利工程，工程建設建設規(guī)模大、建設周期長、面臨問題復雜度高，其社會穩(wěn)定風險程度要高于一般水利工程。根據(jù)巢湖環(huán)湖防洪治理工程特性、建設征地實物量和移民補償安置特點、區(qū)域社會經(jīng)濟構成和總體發(fā)展水平等綜合分析，確定社會穩(wěn)定風險影響主要因素有群眾支持問題、工程建設對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境影響問題、群眾對征地和拆遷補償政策和標準認同問題、群眾對移民安置方案認可滿意問題、工程采取的環(huán)保措施問題以及其他不可預見性問題等，調(diào)查對象包括工程涉及的征地、拆遷、行政管理、以及保護區(qū)內(nèi)的利益相關方等，涵蓋政府、企業(yè)、當?shù)鼐用竦取?/p>

2 風險調(diào)查

2.1 調(diào)查內(nèi)容

根據(jù)社會穩(wěn)定風險涉及的情況，社會穩(wěn)定風險調(diào)查的范圍以工程建設征地與移民專業(yè)的實物調(diào)查為基礎，擴展到可能產(chǎn)生負面影響的范圍；調(diào)查內(nèi)容主要包括社會經(jīng)濟調(diào)查、社會支持度調(diào)查、利益相關方訴求調(diào)查、同類工程社會穩(wěn)定風險調(diào)查等。

2.2 調(diào)查方法

在項目涉及的區(qū)、縣、鄉(xiāng)等各級政府的支持與配合下，通過實地查勘、召開座談會和移民調(diào)查過程中的訪談等方法開展了社會穩(wěn)定風險分析相關調(diào)查。調(diào)查方法主要為現(xiàn)場調(diào)研法、文獻法、調(diào)查問卷法和座談法、公示公告法及網(wǎng)絡檢索法。

2.3 調(diào)查結果分析

(1)巢湖環(huán)湖防洪治理工程對環(huán)巢湖周邊供水、灌溉及防洪保安有很大的影響，是一項利民、惠民、保障民生、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要水利工程。調(diào)查結果顯示，作為一項以防洪綜合利用為主要功能的公益類水利工程，項目的實施有堅實的民意基礎。

(2)本工程占地面積較大，大部分為居民賴以生存的耕地。從社會調(diào)查成果來看，絕大多數(shù)涉及的征地拆遷人員對工程建設表示以理解和支持，但是希望能夠?qū)こ痰男畔⒂懈嗟牧私猓虼嗽诠?、公開、公正、透明的工作環(huán)境在社會穩(wěn)定工作中尤為重要。

(3)通過社會穩(wěn)定風險調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相關群眾關注的重點是拆遷及安置補償標準及對自己生產(chǎn)、生活方面的影響，這是整個社會穩(wěn)定風險工作中最重要的一環(huán)。

(4)項目建設本身是一項保民生、促發(fā)展的民心工程，到目前為止，媒體對于本項目的新聞報道是正面的。根據(jù)網(wǎng)上對巢湖環(huán)湖防洪工程相關意見的搜索，絕大部分為媒體對環(huán)巢湖相關項目的介紹；主要是關注工程進度希望盡早建設、工程淹沒范圍、詢問拆遷補償采用什么標準、戶口分戶問題、戶口遷入或遷出等情況是否有補償；在網(wǎng)上幾乎沒有發(fā)現(xiàn)該項目的負面新聞及其他負面反饋意見。

3 風險分析與識別

3.1 風險因素分析

工程建設的社會穩(wěn)定風險先于工程建設之前，其社會穩(wěn)定風險識別和判斷應具有前瞻性和預估性。本工程風險識別主要是在前述社會穩(wěn)定風險調(diào)查的基礎上，結合工程特點和項目區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀，全面查找工程建設可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的危險源，并結合征地移民大綱、環(huán)境影響評價、等專題的審批情況梳理各風險因素。根據(jù)各項風險因素的潛在來源、風險范圍、影響特征、風險概率、影響程度，對所有風險因素進行篩選；結合項目區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展物質(zhì)、當?shù)丨h(huán)境條件及利益相關的訴求與本工程的相互適應性，最終確定各階段影響程度大、影響深遠的社會穩(wěn)定風險事項。

針對本工程的特點，重點關注群眾對工程建設態(tài)度問題、征地拆遷與補償問題、移民搬遷安置問題、與現(xiàn)有工程影響及協(xié)調(diào)問題、利益相關方的利益訴求問題、外來人口引發(fā)的社會治安問題、建設資金管理不善引發(fā)的問題及各類環(huán)境敏感目標保護問題等可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險。

3.2 主要風險識別

根據(jù)工程的特點，項目存在的風險源集中表現(xiàn)在征地移民安置、環(huán)境影響、技術經(jīng)濟、項目管理、經(jīng)濟社會影響及安全衛(wèi)生5個方面，共9項主要風險因素：補償標準、征地移民群眾就業(yè)及生活、取水口、飲用水源地保護、挖泥船溢油事故風險、文明施工和質(zhì)量管理、社會穩(wěn)定風險管理體系、群眾收入影響以及社會治安和公共安全。

3.3 風險估計

本項目風險估計采用單因素風險等級判別與綜合風險指數(shù)判別相結合的方法，根據(jù)識別出的風險因素，對照風險等級評判標準，并依據(jù)定性和定量相結合的原則進行對項目的初始風險等級評判。

(1)單因素風險等級判別

根據(jù)前述對各風險因素的分析，結合調(diào)查統(tǒng)計分析結果和項目實際情況，對影響本項目工程風險的單風險因素的性質(zhì)特質(zhì)、未來變化趨勢及可能造成的影響后果進行分析。

R=Pq

(1)

式中，R—風險程度；P—風險概率；q—影響程度。

按不同風險因素概率和影響程度，綜合分析風險程度，參照風險影響程度等級劃分標準，為單因素風險進行定性分析。

經(jīng)計算，本項目為防洪治理公益項目，其施工工藝較為單一，不存在重大風險因子，項目風險處于可控狀態(tài)。項目風險程度最大的風險因素為拆遷安置，定性評價為較大風險，其次是環(huán)境問題，定性評價為一般風險。對照風險等級評判標準，單因素社會風險穩(wěn)定風險初始等級處于“低風險”級別。

(2)綜合風險指數(shù)判別

項目綜合風險因素指數(shù)判別，采用定性和定量相結合的方法進行判斷。

(2)

式中，T—風險指數(shù)；R—風險程度，取值自式(1)；I—風險權重，根據(jù)項目建設的特征，參考以往移民征地經(jīng)驗和民意調(diào)研結果，采用專家打分的方法確定；n—評價風險因素個數(shù)。

經(jīng)計算，本項目綜合風險指數(shù)初始值為0.348，參照《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》中“擬建項目社會穩(wěn)定風險等級評判參考標準”，判定為“低風險”。綜合定性分析結果，確定本項目的社會穩(wěn)定風險等級初始值為“低風險”。

4 風險防范與化解

風險防范與化解是社會穩(wěn)定風險分析工作的落腳點。根據(jù)風險調(diào)查及分析的成果，從源頭入手，研究制定針對性的社會風險防范和化解措施，使社會穩(wěn)定風險由被動的事后處置轉向主動的事前預防。針對本工程的特點，調(diào)查分析后明確了項目主要的、關鍵的風險因素，提出了風險防范、化解措施如下。

4.1 加強社會系統(tǒng)能力建設

廣泛深入宣傳國家有關移民政策、法律法規(guī)和地方規(guī)定；深入貫徹環(huán)保思想，全過程嚴格執(zhí)行環(huán)境保護措施；加強對外來人口的管理和社會治安管理工作，切實保障人民群眾合法權益。

4.2 加大社會保障體系建設

水利工程作為地方公益性項目，政府對失地農(nóng)民的安置責任重大，一方面要積極進行土地調(diào)整，通過調(diào)劑，使失地農(nóng)民重新?lián)碛型恋?，減少部分失地損失，同時開展種植結構調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)基礎設施標準，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，提高土地產(chǎn)出；另一方面政策傾斜，開展職業(yè)培訓，多渠道拓寬就業(yè)門路，提高收入。兩方面結合起來，可以確保移民收入不降低，并逐步增加。

4.3 采取措施推動建設地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

結合合肥市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，搶抓發(fā)展機遇，以安瀾巢湖為契機，推動建設地區(qū)整體經(jīng)濟持續(xù)保持良好的發(fā)展態(tài)勢。

4.4 引入公眾參與機制提高群眾滿意度

實物補償按規(guī)定程序公開進行，方便群眾相互監(jiān)督；貫徹執(zhí)行統(tǒng)一的政策和補償標準，公平對待，使群眾能夠維護自身利益；對群眾存在的疑慮要及時耐心解釋，避免引發(fā)矛盾，保持關注群眾態(tài)度，確保申述渠道的暢通，切實保障移民合法權益不受侵害。

風險防范與化解措施制定后，在執(zhí)行前，對落實措施后的預期風險等級進行評價。通過分析計算，本項目實施措施后預期項目綜合風險等級系數(shù)降低為0.1776，為“低風險”。采取風險防范、化解措施后，取得了良好的社會穩(wěn)定效果，工程建設進展順利，在工程建設過程中，未發(fā)生社會穩(wěn)定事件。

5 結語

重大水利工程項目社會穩(wěn)定風險分析的核心是風險調(diào)查，尤其是對社會支持度調(diào)查和利益相關方訴求調(diào)查，調(diào)查結果顯示：極少數(shù)不支持的社會民眾總是存在的，是社穩(wěn)工作中的不穩(wěn)定主體。風險分析與識別是社會穩(wěn)定風險分析工作的重點，通過對調(diào)查成果的分析和解讀，識別出項目存在的風險源及其風險程度，結合定性與定量的方法計算出整個項目的風險指數(shù)，為工程咨詢及政府決策提供了堅實的基礎。風險防范與化解是社會穩(wěn)定風險分析工作的落腳點。對于重大水利工程，建設單位必須以當?shù)卣疄橐揽?，建立有效的工程社會穩(wěn)定應急預案；深入群眾，使群眾反映問題的信息渠道保持暢通；在公平、公開、公正、透明原則下解決好工程建設與群眾切身的利益問題，使工程項目能夠真正成為守一方平安、保一方發(fā)展的民心工程，造福一方百姓。