低保資格認(rèn)定中的倫理失范問(wèn)題探究
——以湘西北H縣為例

劉 瑾，曹婉莉

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川南充，637000）

一、問(wèn)題的提出及田野概況

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱為“城鎮(zhèn)低?！保┳鳛槲覈?guó)社會(huì)救助體系最核心的組成部分，在保障城鎮(zhèn)貧困人口的基本生活和維持社會(huì)公正等方面起到了不可替代的作用。作為一項(xiàng)國(guó)家性的救助制度，城鎮(zhèn)低保除了帶有法律的強(qiáng)制性外，更是體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的重視與人文關(guān)懷，這使得低保帶有濃厚的倫理色彩。然而，隨著社會(huì)心理日漸復(fù)雜以及城鎮(zhèn)貧困居民的需求日益增多，低保的價(jià)值取向也隨之日益模糊，甚至背離其應(yīng)有之義，在具體的實(shí)踐中，城鎮(zhèn)低保原有的倫理規(guī)范逐漸失去其影響力，導(dǎo)致了各種倫理失范問(wèn)題頻發(fā)。首先，作為城鎮(zhèn)貧困居民“救命錢”的低保金成為眾人眼中的“香餑餑”，不少居民為了獲得低保資格想盡辦法，“關(guān)系?！?、“無(wú)賴?！钡痊F(xiàn)象層出不窮。其次，不少地方政府將低保這項(xiàng)民生工程異化為“政績(jī)工程”或“維穩(wěn)工具”，“輪流?！?、“工具?！钡痊F(xiàn)象也屢屢曝光。三是低?！耙走M(jìn)難出”現(xiàn)象成為現(xiàn)今低保工作的重大難題，一旦擁有低保資格，低保戶就很難自愿退出。最后，存在著一部分本不具備低保資格的城鎮(zhèn)居民卻依舊享受著低保救助的“怪象”。那么，這些城鎮(zhèn)低保中的“怪象”究竟為何產(chǎn)生？低保執(zhí)行者以及低保對(duì)象在各種“怪象”中扮演著何種角色？應(yīng)該采取怎樣的手段來(lái)避免這些低保倫理失范問(wèn)題？基于此，本文將以湘西北H縣為例，從倫理失范的角度來(lái)著重探討以上種種問(wèn)題。

本文的調(diào)查地點(diǎn)H縣位于湖南省西北部，總面積2021平方公里，轄15個(gè)鎮(zhèn)，2個(gè)鄉(xiāng)，4個(gè)街道辦事處，1個(gè)省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。截至2017年10月，共有2935人、2199戶享受城市居民最低生活保障，低保資金支出2331.8萬(wàn)元①數(shù)據(jù)來(lái)源：民政部相關(guān)數(shù)據(jù)整理。2012年，在《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳工作方案》的鼓勵(lì)下，H縣許多高齡低保對(duì)象和部分低齡低保對(duì)象補(bǔ)齊了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)退盡退”。低保老人的退出使得低保資格增多，逐漸超過(guò)H縣的絕對(duì)貧困人口數(shù)量，致使許多原本不具備低保資格的居民開(kāi)始動(dòng)起了“歪心思”，試圖通過(guò)自身的“努力”或“關(guān)系”來(lái)獲得低保資格。另一方面，低保資格的增多也給負(fù)責(zé)低保工作執(zhí)行的工作人員帶來(lái)了可“操作”的空間，憑借自身的情感偏向和利益來(lái)選擇低保對(duì)象。倫理失范現(xiàn)象在執(zhí)行人員和低保對(duì)象中都普遍存在。

二、城市低保資格認(rèn)定中的倫理失范現(xiàn)象

（一）人情保

人情保指低保對(duì)象本身不具備低保資格但憑借“關(guān)系”而獲得低保資格。通過(guò)走訪得知，人情保已經(jīng)成了H縣各個(gè)社區(qū)低保資格評(píng)定中的普遍現(xiàn)象。這種“關(guān)系”主要可以分為兩種[1]，第一種主要是血緣關(guān)系，主要包括與基層干部或低保政策執(zhí)行人員有直接血緣關(guān)系的親屬，其中關(guān)系“特別鐵”的朋友也包含在內(nèi)。第二種關(guān)系則主要指的是“社會(huì)關(guān)系”。這種“關(guān)系”主要由那些本身不具備低保資格但希望獲得低保資格的居民主動(dòng)發(fā)起，通過(guò)與低保執(zhí)行人員私下達(dá)成某種協(xié)議來(lái)獲得低保資格。這種“關(guān)系”或“協(xié)議”可以是私下的紅包，也可以是某方的便利。這種關(guān)系更類似一種交易，居民與低保政策執(zhí)行人員就是交易的主要參與者，低保資格則是交易產(chǎn)生的主要原因。在這場(chǎng)交易中，不管是想要獲得低保資格的居民，還是低保政策的執(zhí)行人員，都獲得了直接的利益。而那些真正符合低保申請(qǐng)條件的貧困群眾卻因?yàn)槿鄙龠@種“關(guān)系”而申請(qǐng)不上低保。

筆者：你們覺(jué)得你們自己居委會(huì)評(píng)低保公不公平??？

居民：那就不港（說(shuō)）了，反正像完（我們）這種人是肯定評(píng)不起的。

筆者：你們“這種人”是么得（什么）意思哦？

居民：我們“這種人”啊，就是既不是那些當(dāng)官的（代指居委會(huì)工作人員）的親戚，又不愿意給他塞點(diǎn)錢，那又紅阿（怎么）選得起誒。

（二）工具保

與“人情保”中低保政策執(zhí)行者將“關(guān)系”作為分配低保資源的標(biāo)準(zhǔn)不同，在“工具?！敝?，維穩(wěn)成為政策執(zhí)行的首要標(biāo)準(zhǔn)?！熬唧w怎么操作我不管，只要不給我惹麻煩就可以”，這種“不出事”邏輯成了基層干部工作的首要原則[2]。自2016年H縣啟動(dòng)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目以來(lái)，低保政策就已然衍化成棚改項(xiàng)目的附屬政策。在棚改的過(guò)程中，由于涉及到居民的切身利益，“政府那邊天天都有排著隊(duì)等著上訪的人”。為了解決這些問(wèn)題以保障棚改項(xiàng)目的順利進(jìn)行，低保資格就成了居委會(huì)解決這些問(wèn)題的重要“工具”。將給家里老人分配低保資格作為談判資源，與上訪群眾或“釘子戶”進(jìn)行商談，讓這些人配合政府的工作，從而達(dá)到維持社會(huì)安定的目的[3]。正是在這種“不出事”邏輯的影響下，用于幫助貧困群眾解決生存問(wèn)題的低保政策被基層干部異化成解決社會(huì)問(wèn)題的工具。

（三）“鉆空子”保

在現(xiàn)代社會(huì)救助制度建立之前，社會(huì)救助的涵義更接近于社會(huì)救濟(jì)，而這些救濟(jì)行為基本都是出于一種憐憫或同情的心理，帶有濃重的人道主義色彩[4]。在具體的操作執(zhí)行中，人們往往會(huì)按照自己的需要對(duì)具體的規(guī)定進(jìn)行解讀。在低保資格認(rèn)定中，“弱勢(shì)群體”成了低保資格申請(qǐng)者普遍關(guān)注的重點(diǎn)。在這部分人看來(lái)，值得同情就是低保資格評(píng)定的唯一標(biāo)準(zhǔn)。再加上對(duì)家庭收入的具體核算方法缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，這部分居民對(duì)于家庭條件的認(rèn)定會(huì)選擇性忽視?！爸档猛榭隙ň褪且?yàn)檫^(guò)得不好啊，低保不就是給那些過(guò)得不好的人準(zhǔn)備的”。這部分居民會(huì)自發(fā)將自己歸入到弱勢(shì)群體中，將自己的生活經(jīng)歷與低保政策結(jié)合，通過(guò)敘述自己痛苦的生活經(jīng)歷來(lái)獲得周圍人的同情，樹(shù)立一種可憐且需要幫助的弱者形象，獲得周圍鄰居和低保資格評(píng)定者的主觀認(rèn)同，從而忽略客觀條件的審查。這類對(duì)象主要以老人、離異婦女或寡婦為主。筆者在走訪中發(fā)現(xiàn)，各社區(qū)居委會(huì)中經(jīng)常會(huì)有老人或婦女聲淚俱下地?cái)⑹鲎约旱谋瘧K經(jīng)歷的情景發(fā)生，她們的悲慘經(jīng)歷往往能得到居委會(huì)的同情。在占據(jù)道德制高點(diǎn)的前提下，再加上小城市中居民熱衷于分享“八卦”，導(dǎo)致對(duì)事情的了解僅限于口口相傳的表面情況，對(duì)于表象背后的詳細(xì)情況卻知之甚少，這就使得這些弱勢(shì)群體極容易通過(guò)鉆法律和道德的空子來(lái)獲得低保資格。

筆者：我聽(tīng)說(shuō)你們社區(qū)里有蠻多（很多）離過(guò)婚的婦女吃低保阿。

居委會(huì)主任：是的，現(xiàn)在啊，是資格又多真正符合資格的人又少，大家的條件其實(shí)都差不多，我們也難辦事。

筆者：那不是有法律啊，就按照規(guī)定來(lái)撒，哪個(gè)符合條件就給哪個(gè)啊。

居委會(huì)主任：我們事又多，哪里有那么多時(shí)間去一個(gè)個(gè)調(diào)查啊。你要曉得社會(huì)對(duì)女人總是寬容點(diǎn)。再加上這些人的申請(qǐng)書(shū)又寫得遭咧（可憐）得很，先不說(shuō)寫得到底是不是真的，但估計(jì)也好不了哪里去。你想想，一個(gè)離過(guò)婚的女人，條件能好到哪里去嘛。

（四）偽貧困保

根據(jù)格里克（P.Click）家庭生命周期理論①家庭生命周期是用來(lái)描繪多數(shù)家庭從結(jié)婚、子女出生到子女獨(dú)立與終老凋謝的全過(guò)程。家庭人數(shù)的變化是劃分家庭生命周期不同階段最重要的標(biāo)志。格利克在1949年的一篇論文中提出來(lái)的，他根據(jù)標(biāo)志著每一階段的起始與結(jié)束的人口事件，將家庭生命周期劃分為形成、擴(kuò)展、穩(wěn)定、收縮、空巢與解體等6個(gè)階段。，處于家庭生命周期的擴(kuò)展期家庭容易陷入短時(shí)貧困。適齡兒童上學(xué)、子女結(jié)婚或老人生病都有可能造成極重的家庭負(fù)擔(dān)，使得家庭在短時(shí)間內(nèi)支出急劇增加，這也正好成了這部分居民申請(qǐng)低保的理由。然而，通過(guò)實(shí)際的走訪得知，該部分家庭雖然負(fù)擔(dān)較重，但卻有一定的時(shí)效性。造成短時(shí)貧困的事情一旦結(jié)束，家庭經(jīng)濟(jì)狀況就能有所好轉(zhuǎn)。從根本上說(shuō)，該部分居民申請(qǐng)低保的目的僅是為了改善家庭收入情況，讓生活更加充裕。因此，該部分居民雖面臨著生活相對(duì)困難的境地，但卻并不具備申請(qǐng)低保的客觀條件。通過(guò)與居民的交流，筆者發(fā)現(xiàn)這部分低保對(duì)象除了主觀上認(rèn)為自己理應(yīng)享受低保外，甚至還會(huì)覺(jué)得低保金過(guò)少，不能滿足家庭需要。

筆者：你覺(jué)得你有資格吃低保么？

居民：為么得（為什么）沒(méi)得誒，我屋里有兩個(gè)老人，一個(gè)高血壓，一個(gè)腿腳不方便，天天都要藥養(yǎng)起。還有兩個(gè)小孩兒要讀書(shū)，一個(gè)高中，一個(gè)大學(xué)，開(kāi)銷大得很。

筆者：那也要按規(guī)矩來(lái)撒，人多又不是評(píng)低保的標(biāo)準(zhǔn)啊，你們兩夫妻不是有工作么？

居民：什么標(biāo)不標(biāo)準(zhǔn)，我們兩口子那點(diǎn)死工資怎么養(yǎng)活這一大家子人哦。等你以后出社會(huì)留曉得養(yǎng)家有好吃虧（辛苦）了，我還嫌那點(diǎn)低保金少了，不夠用哦。

（五）心理平衡保

“事不關(guān)己高高掛起”是陌生人社會(huì)中普遍存在的心理現(xiàn)象。H縣正處于逐漸向陌生人社會(huì)過(guò)渡的階段，居民關(guān)系并不像以往那樣密切，對(duì)于不涉及自身利益的事情一般難以引起旁人的關(guān)注?！案F人吃低?！笔抢硭鶓?yīng)當(dāng)?shù)氖?，并不影響自身的利益得失。然而，這種局面逐漸被越來(lái)越多的“非窮人”拿到低保所打破?！澳玫降捅５娜瞬粌H不比自己差，甚至有的還比自己好，他們都能拿，我為什么不可以”這成為這些原本家庭條件并不差的居民們申請(qǐng)低保資格的主要理由。對(duì)于這一類為了心理平衡而申請(qǐng)低保資格的居民們來(lái)說(shuō)，人人都有而自己沒(méi)有就是吃虧。在這種“不患寡而患不均”的影響下，本來(lái)帶有選擇性的低保政策被這部分居民當(dāng)成了普惠性的社會(huì)福利政策，“人人申請(qǐng)低?！背闪烁骶游瘯?huì)越來(lái)越突出的問(wèn)題。

（六）無(wú)賴保

如上文所提到，自2012年H縣實(shí)施《方案》以來(lái)，大部分老人在國(guó)家政策的幫助下實(shí)現(xiàn)了脫貧，退出了低保制度。老人的大部分退出使H縣低保對(duì)象呈現(xiàn)出年輕化的態(tài)勢(shì)。而這其中，又尤以大齡單身男青年為主。這類低保對(duì)象本身具備一定的勞動(dòng)能力，每天無(wú)所事事，天天混跡于茶館（牌場(chǎng)），有錢就打打牌，沒(méi)錢就四處游蕩，當(dāng)?shù)厝朔Q之為“教哥”。對(duì)于這些“教哥”來(lái)說(shuō)，提交申請(qǐng)就能免費(fèi)獲得的低保金無(wú)疑是一塊天上掉下的“餡餅”?！皳碛小钡捅ＹY格對(duì)他們來(lái)說(shuō)并不是一件難事，叫上幾個(gè)“兄弟”就能解決。這些人通常會(huì)利用自身復(fù)雜的社會(huì)背景，“三天兩頭就帶上一伙人去居委會(huì)坐一坐”，讓居委會(huì)其他日常工作無(wú)法順利進(jìn)行[5]。筆者從與居委會(huì)主任的交流中得知，為了正常工作，更為保護(hù)居委會(huì)工作人員的人身安全，居委會(huì)不得不答應(yīng)這些“教哥”們的要求，讓他們成為“貧困戶”，順利拿上低保。

三、倫理失范的原因探析

（一）執(zhí)行主體取向異化

1.低保政策執(zhí)行者將低保資源私有化。城市低保作為一項(xiàng)國(guó)家對(duì)于城市貧困人口的救助政策，具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品的非排他性和不充分的競(jìng)爭(zhēng)性的特征，即每個(gè)低保對(duì)象都能享受到相應(yīng)的現(xiàn)金和物品補(bǔ)助。然而低保資格的申請(qǐng)卻有一定的競(jìng)爭(zhēng)性，只有符合政策條件的對(duì)象才能夠評(píng)上低保。在H縣低保資格認(rèn)定中，政策執(zhí)行者卻將這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品私人化，變成了個(gè)人的私有資源，致使“人情?！?、“工具?！背蔀榱说捅ＹY格認(rèn)定中的普遍現(xiàn)象。雖然政策對(duì)于評(píng)定資格、評(píng)定過(guò)程等都做了明確的規(guī)定，然而在具體的操作執(zhí)行中，居委會(huì)對(duì)低保資格的確定仍然擁有極大的話語(yǔ)權(quán)。這就使得這些基層政策執(zhí)行者可以不完全按規(guī)矩辦事，將低保資源當(dāng)成個(gè)人資源直接分給自己的親朋好友，更甚至當(dāng)成獲得利益的工具。

2.低保資源分配邏輯的轉(zhuǎn)變。H縣《城市低保辦理》（2016）中規(guī)定，低保資格是按戶評(píng)定，特殊情況下，家庭特別困難的重度殘疾人或重大疾病者也可以單人納入低保。然而，在具體的執(zhí)行中，低保政策執(zhí)行者的分配邏輯卻發(fā)生了變化，特殊情況卻變?yōu)槠毡楝F(xiàn)象。在H縣低保對(duì)象中，每家都有低保人已經(jīng)成為了普遍現(xiàn)象。正如前文所說(shuō)，低保資格的增多使得許多原本處于收入邊緣的居民有了申請(qǐng)低保的機(jī)會(huì)，甚至一些收入尚可的家庭也能成功申請(qǐng)上低保。在這種情況下，如果還以“戶”為單位作為評(píng)定低保的分配邏輯，就使得這些原本條件并不差的家庭平白獲得一筆收入，引起社會(huì)的不滿。為了避免這種問(wèn)題的出現(xiàn)，在H縣的低保資格評(píng)定中，按人分配低保資源成為了政策執(zhí)行者的解決問(wèn)題的辦法[6]，尤其是“以病評(píng)低保”已經(jīng)成為低保政策執(zhí)行者的主要邏輯。此外，居委會(huì)主任還告知，為了公平起見(jiàn)，還規(guī)定了一個(gè)家庭只允許有一個(gè)低保名額。

筆者：那你們現(xiàn)在評(píng)低保是怎么評(píng)呢？

居委會(huì)主任：還能怎么評(píng)，肯定是按規(guī)矩辦事撒。不過(guò)我們這邊現(xiàn)在情況比較特殊，低保資格比較多，除了那幾個(gè)大家都曉得滴貧困戶外，其他滴（其他低保資格申請(qǐng)者）條件也差不多。我們不好做的很，評(píng)這個(gè)不評(píng)那個(gè)肯定有人說(shuō)，我們就想了個(gè)方法，不按戶評(píng)了，就按人，每家都評(píng)一個(gè)，大家也就沒(méi)話說(shuō)了。

（二）目標(biāo)對(duì)象觀念扭曲

1.政策的錯(cuò)誤解讀。城鎮(zhèn)低保政策的目標(biāo)對(duì)象即低保政策的保障對(duì)象——城市貧困人口。一般可以將低保對(duì)象分為主動(dòng)低保對(duì)象和被動(dòng)低保對(duì)象①被動(dòng)低保對(duì)象主要指的是自身有就業(yè)意愿，想通過(guò)自己的勞動(dòng)來(lái)滿足日常生活需要，但由于自身勞動(dòng)力存在缺陷，無(wú)法進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)，只能被動(dòng)地依賴低保。這類被動(dòng)低保對(duì)象主要包括孤寡老人、重大疾病者或殘疾人士。由于這一類低保對(duì)象的貧困特征較為明顯，低保政策的執(zhí)行者或社區(qū)群眾都沒(méi)有任何爭(zhēng)議。兩種類型[7]。筆者在具體的走訪中得知被動(dòng)低保對(duì)象人數(shù)十分有限，“一個(gè)社區(qū)里有4、5個(gè)這樣的人都很不錯(cuò)了”（訪談資料03）。這就意味著除去這“4、5個(gè)”被公認(rèn)沒(méi)有異議的低保對(duì)象外，剩下都是相對(duì)具有爭(zhēng)議的低保對(duì)象，而這類低保對(duì)象就是本文關(guān)注的重點(diǎn)——主動(dòng)低保對(duì)象。所謂“主動(dòng)低保對(duì)象”就是本身具備一定的勞動(dòng)能力并且能夠進(jìn)入到勞動(dòng)力市場(chǎng)的人。這些主動(dòng)低保對(duì)象的家庭條件大多沒(méi)有太大的區(qū)別，基本夠維持生活需要，但由于對(duì)低保政策錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，將原本具有選擇性的社會(huì)救助政策當(dāng)成普惠性的社會(huì)福利政策，認(rèn)為低保政策是家庭條件改善的手段之一，主觀意愿上覺(jué)得自己“應(yīng)該”拿低保，并不遵守具體的法律規(guī)定，利用各種手段來(lái)獲得低保資格；如果沒(méi)有申請(qǐng)上低保，就大吵大鬧，“痛訴國(guó)家政策不好”。

2.人道主義關(guān)懷的變向庇護(hù)。對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷是我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的重要思想基礎(chǔ)。然而也正是這種對(duì)弱勢(shì)群體的人道主義關(guān)懷成為了低保政策執(zhí)行過(guò)程中倫理失范的重要原因。與傳統(tǒng)意義中飽受封建統(tǒng)治階級(jí)橫征暴斂或各種天災(zāi)人禍的弱勢(shì)群體不同，當(dāng)代弱勢(shì)群體更側(cè)重的是一種相對(duì)弱勢(shì)的地位，這種弱勢(shì)地位的產(chǎn)生主要是由于社會(huì)分化的加劇和群體力量的薄弱所導(dǎo)致。因此，老、弱、病、殘、孕，甚至婦女、兒童、農(nóng)民工都能夠被稱之為弱勢(shì)群體。所以，低保資格申請(qǐng)者即使并不具備低保資格申請(qǐng)的客觀條件，也會(huì)自動(dòng)把自己歸入到弱勢(shì)群體的范疇內(nèi)，認(rèn)為自身具備值得周圍人同情的生活經(jīng)歷，更需要國(guó)家和社會(huì)的關(guān)愛(ài)和幫助，獲得低保資格是無(wú)可厚非的事情。

3.強(qiáng)烈的個(gè)人機(jī)會(huì)主義。所謂機(jī)會(huì)主義亦可稱之為投機(jī)主義，指的是用盡一切方法或手段以達(dá)到個(gè)人目的。機(jī)會(huì)主義的最高追求就是達(dá)成自己的目標(biāo)，最突出的表現(xiàn)就是不守規(guī)則，用結(jié)果來(lái)衡量所取得的成績(jī)，并不重視實(shí)現(xiàn)過(guò)程。在H縣低保政策的具體執(zhí)行中，除去因自身勞動(dòng)力缺陷而不得不被動(dòng)依賴低保政策的低保對(duì)象外，主動(dòng)低保對(duì)象都具備強(qiáng)烈的個(gè)人機(jī)會(huì)主義[8]?！胺凑菄?guó)家免費(fèi)給的，又不用我給什么”是大多數(shù)主動(dòng)低保對(duì)象申請(qǐng)低保資格的主要理由。沒(méi)有拿到低保資格不會(huì)對(duì)生活產(chǎn)生任何影響，成為低保對(duì)象卻能夠得到一筆“意外收獲”，不勞而獲的錢誰(shuí)都想要。更甚至，有些低保資格申請(qǐng)者為了享受到與低保政策掛鉤的各種福利，會(huì)巧妙地利用與低保執(zhí)行人員的“關(guān)系”，甚至采取更加越軌的行為來(lái)獲得低保資格。用居民的原話來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是一筆非常劃算的買賣。

筆者：我看您條件也不差啊，為什么還去申請(qǐng)低保呢？

居民：申請(qǐng)一哈（語(yǔ)助詞）有么得（什么）關(guān)系誒，不給就不給撒。萬(wàn)一申請(qǐng)上了，每個(gè)月能白拿好幾百塊錢嘞，這好劃得來(lái)嘛。

（三）制度設(shè)計(jì)不完善

1.違規(guī)成本低。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，為了激勵(lì)工人更好地工作，應(yīng)采取“胡蘿卜加大棒”的方式，即既需要獎(jiǎng)勵(lì)措施來(lái)刺激積極性，同時(shí)也需要對(duì)消極怠工者采取嚴(yán)厲的懲罰措施。在低保政策具體的操作實(shí)踐中，在低保金及其附加福利的刺激下，越來(lái)越多的人開(kāi)始申請(qǐng)低保。然而對(duì)于并不符合條件但卻申請(qǐng)上低保的居民除了取消低保資格外并沒(méi)有其他任何懲罰措施?！胺凑驮囈幌?，能申請(qǐng)到肯定是最好了，申請(qǐng)不上對(duì)我也并沒(méi)有任何影響”。為進(jìn)一步規(guī)范街道低保工作，維護(hù)社會(huì)救助體系的公正，H縣目前正全面展開(kāi)低保對(duì)象的清理核查，對(duì)不符合低保資格申請(qǐng)條件的及時(shí)取消其申請(qǐng)資格，同時(shí)對(duì)已經(jīng)加入低保但其本身并不符合規(guī)定的對(duì)象堅(jiān)決予以退保。然而不管是取消其資格或強(qiáng)制退保，對(duì)這些人來(lái)說(shuō)，除少一筆本來(lái)就不屬于自己的低保金外，并沒(méi)有造成任何實(shí)質(zhì)性的影響。極低的違規(guī)成本對(duì)于這些低保資格的申請(qǐng)者來(lái)說(shuō)并沒(méi)有起到任何法律震懾作用。

2.低保對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》（1999）規(guī)定，對(duì)低保資格的確定主要依靠家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)。顯然，這種單純依靠家庭收入或家庭財(cái)產(chǎn)來(lái)認(rèn)定低保對(duì)象的方法并不利于低保政策的瞄準(zhǔn)性。首先，在具體的實(shí)踐中，《條例》對(duì)于家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)沒(méi)有明確的規(guī)定，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況自行確定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于低保資格申請(qǐng)者來(lái)說(shuō)，為了能順利吃上低保，就可能隱瞞收入，甚至出現(xiàn)偽造相關(guān)收入等失范行為[9]。其次，由于確定標(biāo)準(zhǔn)的主觀操作性較強(qiáng)，在H縣居委會(huì)中，居委會(huì)主任對(duì)低保對(duì)象的確定起著決定性的作用，這就為低保政策的執(zhí)行者提供了倫理失范的機(jī)會(huì)。

3.配套政策缺位。首先，就業(yè)激勵(lì)不足。低保救助除了低保金的補(bǔ)助外，更重要的應(yīng)該是幫助生活困難者恢復(fù)就業(yè)能力，使其能順利重返就業(yè)市場(chǎng)。然而，在H縣低保政策具體運(yùn)行中，相關(guān)就業(yè)激勵(lì)基本沒(méi)有[10]。其次，現(xiàn)行的低保制度采取“補(bǔ)差”的方法，即對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額進(jìn)行補(bǔ)償。這種“補(bǔ)差”方式給低保對(duì)象造成一種“掙得越多反而拿得越少”的負(fù)向激勵(lì)，這種負(fù)向激勵(lì)極大程度上影響了低保對(duì)象的就業(yè)意愿。除了領(lǐng)取低保金之外，低保戶在廉租房申請(qǐng)、學(xué)雜費(fèi)減免、助學(xué)金申請(qǐng)以及大病醫(yī)保等方面都會(huì)得到相應(yīng)的救助，這一系列附加的政策使得低保證的含金量大大增加。從以下訪談?dòng)涗浿锌梢钥闯觯词共恍枰捅＝鸬木戎?，其背后的附加福利也足以?qū)使本不差那點(diǎn)低保金的家庭去申請(qǐng)低保。

四、對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化執(zhí)行主體的倫理規(guī)范

一是注重職業(yè)道德教育，加強(qiáng)城鎮(zhèn)低保執(zhí)行人員的倫理道德教育。上級(jí)民政部門可以定期開(kāi)展專業(yè)化的培訓(xùn)，幫助基層低保執(zhí)行者樹(shù)立正確的價(jià)值觀念和法治思維。同時(shí)，從低保執(zhí)行自身而言，也必須隨時(shí)更新自身的業(yè)務(wù)知識(shí)，從思想上深刻理解低保政策的價(jià)值和社會(huì)意義。二是建立考核體系，強(qiáng)化低保工作的績(jī)效管理。政府部門可以建立考核低保工作的指標(biāo)體系，將低保執(zhí)行人員的工資福利與其業(yè)務(wù)能力掛鉤，增強(qiáng)低保執(zhí)行人員工作的積極性。三是建立有效的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。首先，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督體系。積極發(fā)揮上級(jí)民政部門的監(jiān)督作用，定期對(duì)各社區(qū)的低保工作進(jìn)行抽查。同時(shí)，可以在街道設(shè)立一個(gè)專門的低保監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)低保執(zhí)行工作的指導(dǎo)與監(jiān)督。其次，強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督。政府部門應(yīng)暢通監(jiān)督渠道，充分利用微博、微信等社交平臺(tái)，定期公開(kāi)低保相關(guān)信息以供居民和媒體隨時(shí)了解情況。此外，還可以設(shè)立專門的監(jiān)督熱線，隨時(shí)為居民答疑。

（二）加強(qiáng)目標(biāo)對(duì)象的倫理約束

首先要重視個(gè)人道德與全民倫理規(guī)范的積極培育。各社區(qū)可以通過(guò)誠(chéng)信體系的建設(shè)以及道德倫理教育來(lái)幫助低保對(duì)象樹(shù)立正確的“低保觀”[11]，正確認(rèn)識(shí)低保制度，減輕低保戶對(duì)低保制度的的依賴。此外還要加強(qiáng)低保制度的宣傳。政府部門應(yīng)制定科學(xué)的宣傳方案，通過(guò)電視、橫幅、宣傳手冊(cè)等方式推廣低保制度。同時(shí)，社區(qū)內(nèi)部也可以定期開(kāi)展有關(guān)低保制度的宣講大會(huì)，讓居民和低保戶都能及時(shí)了解本社區(qū)低保的具體執(zhí)行情況，以便加深對(duì)低保政策的理解。

（三）完善相關(guān)政策法規(guī)

第一，制定科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)確的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理。首先，根據(jù)貧困原因及程度的不同，對(duì)低保戶進(jìn)行等級(jí)劃分并實(shí)行分類救助。其次，規(guī)范申請(qǐng)程序，嚴(yán)格按照以戶為單位申請(qǐng)，且必須經(jīng)過(guò)家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查、民政評(píng)議以及公示的相關(guān)程序。值得注意的是，家庭經(jīng)濟(jì)情況的調(diào)查除了考慮收入因素外，還應(yīng)考慮到高支出因素[12]。第二，加強(qiáng)就業(yè)聯(lián)動(dòng)。首先，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，對(duì)低保戶進(jìn)行免費(fèi)的就業(yè)指導(dǎo)，幫助其提高自身的勞動(dòng)力。其次，積極推薦就業(yè)，擴(kuò)大低保對(duì)象的就業(yè)機(jī)會(huì)。第三，完善各項(xiàng)專項(xiàng)救助制度，充分發(fā)揮臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、教育救助等專項(xiàng)救助制度的功能。

城市居民最低生活保障作為貧困人口的“最后一道防線”，既能起到改善城市居民生活水平的作用，同時(shí)還能形成居民與政府的良好互動(dòng)，增加政府的公信力。然而，在H縣低保政策的具體運(yùn)行中，由于制度設(shè)計(jì)不完善、價(jià)值取向轉(zhuǎn)變等原因，低保政策失去了應(yīng)有的社會(huì)功能，各種倫理失范現(xiàn)象頻出。低保政策的執(zhí)行人員將公共資源私有化[13]，“人情?！?、“工具?！钡痊F(xiàn)象層出不窮?！安灰撞灰?、“別人有我也要”等心態(tài)成為了居民們的普遍心理，“人人申請(qǐng)低?！背蔀榱薍縣低保政策執(zhí)行中的普遍問(wèn)題。因此，為了改善H縣低保政策執(zhí)行現(xiàn)狀，強(qiáng)化低保執(zhí)行主體以及目標(biāo)對(duì)象的倫理約束和完善法律體系都能在一定程度上改善H縣低保制度的執(zhí)行現(xiàn)狀，使得低保制度發(fā)揮其應(yīng)有功效。