國家治理現(xiàn)代化視域下的基層治理創(chuàng)新
——以本次機構(gòu)改革為契機提升基層治理能力

任緒保

（中共日照市委黨校政法教研室，山東日照，276826）

基層政權(quán)是國家政權(quán)的末梢?；鶎诱?quán)雖然是我國政權(quán)體制中最低的層級，但是卻承擔著維護基層社會穩(wěn)定，直接為人民群眾服務的職能。因此，基層政權(quán)的治理能力和水平直接影響著人民群眾的切身利益。通過機構(gòu)改革提升基層政權(quán)的治理能力和水平是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確“賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級職責特點，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設置機構(gòu)和配置職能”。這說明在國家治理理念和治理體系中，越是基層機構(gòu)改革越應當在堅持正確改革方向的同時，側(cè)重于靈活性、適應性。唯有如此，才能有效發(fā)揮基層政權(quán)機構(gòu)在國家治理和社會治理中的重要作用。

一、新時代推進基層治理創(chuàng)新的動因分析

（一）國家政權(quán)建設與基層治理變遷

基層是社會穩(wěn)定的基本載體。在基層治理中，紛繁復雜的社會矛盾都需要由基層政權(quán)來處理，這些社會矛盾最終會體現(xiàn)為基層政權(quán)和人民群眾之間的矛盾。這些矛盾如果不能得以及時有效的解決，基層治理成效就會大打折扣，人民群眾也會逐漸對其失去信心，并可能會影響到整個國家政權(quán)體系。因此，在整個國家政權(quán)體系建設中，基層政權(quán)建設應引起足夠的重視，其中，尤其需要重視基層政權(quán)與人民群眾之間的關(guān)系。

基層是聯(lián)系服務群眾的“最后一公里”，基層治理的能力和水平直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。從基層實際出發(fā)，選擇適合基層政權(quán)的治理模式是國家政權(quán)體系建設的重要環(huán)節(jié)。新中國成立以來，尤其是改革開放四十年來，我國基層治理模式隨著實踐和時代發(fā)展的要求不斷發(fā)展變化，可以說，我國基層治理變遷的過程就是國家不斷簡政放權(quán)，政府職能不斷下放、整合優(yōu)化，對社會治理的能力和水平不斷提升的過程。新中國成立以后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，通過自上而下的街居制對城市基層社會進行了全面大規(guī)模的組織化重構(gòu)，建立了以單位制為主，以街居制和各類社會團體管理為輔的城市基層社會管理體制，有效地整合了城市基層社會。[1]街居制是計劃經(jīng)濟時期，單位制框架下城市基層治理的范式，以封閉、同質(zhì)、固化與非流動性為其基本特征。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的建立，單位改制，基于計劃經(jīng)濟制度設計的街居制面臨著前所未有的危機。市場化改革的推進與深入，單位所具有的社會保障、組織與服務功能漸行喪失，在這種情況下社區(qū)制應運而生，城市社區(qū)的功能也在逐步完善，社區(qū)治理在基層治理中發(fā)揮了重要作用，城市基層政權(quán)的治理也逐步走向信息化、網(wǎng)格化、智能化，治理的有效性大大增強。而在農(nóng)村，改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理的變遷經(jīng)歷了從單一治理到多元治理，從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變。20世紀80年代，經(jīng)過不斷嘗試與探索，中國鄉(xiāng)村治理逐漸擁有了屬于自己的固定特征和發(fā)展模式?；诒Ｕ相l(xiāng)村的社會秩序和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，憲法確立了以村民委員會為組織框架的村民自治制度，形成了“鄉(xiāng)政村治”基本格局。在這一過程中，制度的執(zhí)行和組織的運轉(zhuǎn)離不開村民的有效參與，作為鄉(xiāng)村治理主體的農(nóng)民是否能夠深度、有效參與其中，關(guān)系到整個中國鄉(xiāng)村治理體系的穩(wěn)定性和持久性。黨的十九大以來，黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我國城鎮(zhèn)化速度進程不斷加快，新型農(nóng)村社區(qū)蓬勃發(fā)展，新時代中國鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵要求因此發(fā)生了深刻的變革，這一變革突出強調(diào)國家的整合作用。國家的整合落實到基層，基層政權(quán)就應當結(jié)合實際落實中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興的要求，創(chuàng)新治理方式，主動積極作為，推動鄉(xiāng)村實現(xiàn)有效治理，進而為鄉(xiāng)村全面振興提供根本保障。

（二）新時代社會治理實踐要求進一步推進基層治理創(chuàng)新

改革開放以來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，躍升為世界第二大經(jīng)濟體，實現(xiàn)了“時空壓縮式發(fā)展”，成就斐然。但與此同時，隨著改革的深入推進，一些深層次的矛盾和問題也不斷出現(xiàn)，改革進入深水區(qū)和攻堅期。在工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化等浪潮的多重夾擊下，我國正處在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型的加速期。在這個轉(zhuǎn)型過程中，基層社會就成為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)變的重要載體。在基層，由征地拆遷、勞資糾紛、勞動就業(yè)、社會保障、公共服務供給不足、環(huán)境問題等引起的社會矛盾集中凸顯。與此同時，中國特色社會主義進入新時代之后，隨著我國全面依法治國進程的加快，民眾的法治意識、維權(quán)意識日益增強，其政治參與及利益表達的熱情空前高漲，這導致民眾和基層政權(quán)對抗性互動的機會大大增加。在這種情況下，如果不及時和民眾協(xié)調(diào)溝通合作，僅僅依靠單方面的行政行為或者政治行為，則難以有效推進基層治理，從而達到整合基層社會的目的?；鶎又卫聿皇菃蜗蚨鹊?，它一定是雙向度或多向度的，必然涉及到基層政權(quán)與民眾、社會組織等溝通合作才能達到有效治理的目的，這對新時代基層政權(quán)的治理能力和治理水平提出了新的更高的要求。因此，要以本次機構(gòu)改革為契機加強服務型基層政權(quán)建設，不斷創(chuàng)新完善基層治理機制，增強基層政府的公共服務能力，重點要建立健全以基層群眾需求為導向的公共服務決策和供給體系，以更好地滿足基層群眾日益增長的美好生活需要。

二、新時代基層治理面臨的困難與挑戰(zhàn)

隨著社會多元化、群體分化以及社會自組織能力的增強，政—民關(guān)系這一維度的重要性日益凸顯，成為基層治理的主線。[2]新時代基層治理面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。

（一）公共服務供給不足與失衡并存

公共服務是民眾與基層政權(quán)互動的主要領(lǐng)域。近年來，民眾對公共服務的需求顯著增加，公共服務供給狀況成為基層民眾評判基層政權(quán)的基本依據(jù)。越是在基層，越是隨時都會跟民眾直接發(fā)生聯(lián)系，基層政權(quán)建設的重點越是要側(cè)重于提供有效的服務。近年來，在公共服務領(lǐng)域，雖然政府增加了供給的力度，但由于不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展條件不同以及基層政權(quán)對不同群體重視程度不同等原因，在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、文化、基礎設施等公共領(lǐng)域供給仍顯不足且不平衡。

（二）利益協(xié)調(diào)機制不完善與基層干部缺乏善治理念并存

市場經(jīng)濟的深入發(fā)展導致利益的明顯分化，基層政權(quán)對不同群體之間利益關(guān)系調(diào)節(jié)的難度顯著增加。即使在同一群體中，不同場所、不同時期的利益關(guān)注點往往也會存在差異。這在一定程度上增加了基層政權(quán)在協(xié)調(diào)群眾利益方面的難度。從基層權(quán)力運行的角度來看，利益調(diào)節(jié)過程中仍存在權(quán)力運行不規(guī)范、剛性約束不夠等問題，進一步弱化了基層政權(quán)實施利益調(diào)節(jié)的能力，引發(fā)了一系列權(quán)力設租和尋租的情況，成為誘發(fā)基層腐敗的重要原因。另外，從權(quán)力的具體運用上來看，一些基層干部，特別是執(zhí)法主體，運用法治方式和法治思維解決問題的能力不強，將服從命令、遵從法律規(guī)定、按照常規(guī)的程序來工作當成“為”與“不為”的界限，很少考慮社會效果。善治不等同于簡單的法治，它寓法治于內(nèi)，是“使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的社會治理過程”。[3]具體到基層治理，“善治”要求以法律法規(guī)為基礎公正廉潔執(zhí)法，同時道德規(guī)范、紀律規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約、規(guī)章制度和思想政治工作等規(guī)范、方法都可以用來處理基層社會矛盾?，F(xiàn)階段，基層干部善治理念還比較缺乏。

（三）基層政權(quán)機構(gòu)設置的靈活性、協(xié)調(diào)性不夠，難以應對基層復雜事務

一方面基層治理中很多事務都是隨著社會發(fā)展而出現(xiàn)的新問題新矛盾，實踐中往往找不到相應的機構(gòu)負責。嚴格按照規(guī)定設置不同機構(gòu)承擔相應固定的職能，并且按照規(guī)定開展行政工作，其實是不現(xiàn)實的，也是不負責任的。另一方面基層事務很多是綜合性的問題，涉及多個部門，究竟由哪個部門哪個人來提供管理服務，在實踐中常常出現(xiàn)兩種情況，一是源頭管理和末端管理分離的現(xiàn)象；二是在全面從嚴治黨的形勢下，部分干部不敢不愿擔當，部門之間常常相互推諉、推卸責任。

（四）基層治理體制不順、管理方式單一，民眾參與自治的氛圍不夠

隨著國家治理現(xiàn)代化的展開，基層治理現(xiàn)代化成為必然趨勢。因此，基層要創(chuàng)新治理方式，也要以制度化、法治化、規(guī)范化的方式進行。在這種思路的影響下，無論是在農(nóng)村還是在城市，村民委員會和居民委員會承擔大量行政事務已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，“兩委”干部的專職化、行政化特征突出。正規(guī)化的行政方式有助于承接國家自上而下的行政任務，回應民眾的需求。然而在基層，由于基層事務的臨時性、季節(jié)性、瑣碎性，民眾在生活中遇到的不少問題難以依靠正式行政方式準確、及時地得到回應。此外，“七站八所”隨意被撤銷，村級組織行政化問題越來越嚴重，在一定程度上也很容易滋生官僚主義思想，基層政權(quán)聯(lián)系群眾的天然紐帶被切斷。[4]當前，各種形式的基層群眾組織是基層政權(quán)向“最后一公里”延伸的重要形式，但是現(xiàn)階段這些基層群眾組織在提升基層治理能力上的作用仍然十分有限。

三、以基層政權(quán)機構(gòu)改革為契機推進基層治理創(chuàng)新

黨的十九屆三中全會提出，要統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，合理設置和配置各層級機構(gòu)及其職能，增強地方治理能力，加強基層政權(quán)建設，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。全會以黨的最高決策的方式，為黨和國家的機構(gòu)改革指明了方向，也為加強和改進基層政權(quán)建設，提升基層治理能力，推進基層治理現(xiàn)代化提供了難得的契機。

從本次機構(gòu)改革的目標看，按照黨的十九屆三中全會精神，本次機構(gòu)改革的總體目標是全面提高國家治理能力和治理水平，形成更加完善的中國特色社會主義制度。這是從宏觀角度而言的。從微觀角度來理解，基層機構(gòu)改革要以本次機構(gòu)改革為契機，以最大限度地保障人民群眾的基本權(quán)利為路徑，樹立基層政權(quán)的權(quán)威，實現(xiàn)韌性的穩(wěn)定，從而實現(xiàn)善治的目標。因此，基層工作人員在注重當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，也要從基層群眾的切身利益出發(fā)，更加重視提供優(yōu)質(zhì)的教育、公共衛(wèi)生、公共基礎設施、失業(yè)與扶貧等公共產(chǎn)品和公共服務，提供基層群眾急需的公共產(chǎn)品和公共服務，從而最大限度地保障基層群眾的基本權(quán)利。

從本次機構(gòu)改革的原則來看，按照黨的十九屆三中全會的要求，深化黨和國家機構(gòu)改革，要堅持黨的全面領(lǐng)導、堅持以人為本、堅持優(yōu)化協(xié)同高效、堅持全面依法治國的原則。從具體的微觀層面來理解，基層政權(quán)機構(gòu)改革要堅持優(yōu)化協(xié)同高效的基本原則，注重與多元主體溝通協(xié)調(diào)能力的提升。為了保證基層經(jīng)濟持續(xù)增長和社會穩(wěn)定，基層政府在社會治理實踐中主要依靠政策和法律法規(guī)而不是更多地依靠群眾參與來共同實施治理。換句話說，長期以來基層政府在基層治理過程中更多地選擇使用硬權(quán)力，這在一定程度上保證了行政效率，但卻加劇了基層政府和群眾之間的矛盾，形成了一定的社會隱患，對基層政府形象和社會穩(wěn)定都會產(chǎn)生不利影響。[5]因此，本次基層政權(quán)機構(gòu)改革應以推進基層政權(quán)機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為原則，機構(gòu)的設置應側(cè)重于提高其與管轄范圍內(nèi)所有治理主體間的溝通協(xié)調(diào)能力，應當就治理理念、治理目標、治理方式等方面達成一致，最大限度地協(xié)調(diào)各類利益主體，從而在基層治理的過程中取得轄區(qū)所有治理主體最大限度的認同，唯有如此才能實現(xiàn)基層治理共建共治共享的格局。

從機構(gòu)設置和權(quán)力配置的標準看，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確指出，“一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責劃分不盡合理；基層機構(gòu)設置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高”，由此可見，提高基層政權(quán)機構(gòu)組織群眾、服務群眾，改善政府與群眾關(guān)系的能力成為基層機構(gòu)權(quán)力配置和機構(gòu)設置的標準?；鶎訖?quán)力配置要突出強化公共服務職能，在符合中央關(guān)于機構(gòu)改革總要求的前提下，突出地方性、韌性和靈活性，根據(jù)基層實際，因地制宜，綜合考慮多種因素，對基層政權(quán)機構(gòu)進行分類設置，同時要盡量避免職能設置的固化和分離。此外，現(xiàn)代政府設計的有限性、法治性、民主性和分權(quán)性決定了基層政權(quán)機構(gòu)改革應著眼于制度平臺的構(gòu)建和完善，如一些非營利性組織等對基層公共產(chǎn)品的提供有著重要影響，進而對基層政權(quán)服務效能的發(fā)揮和群眾的滿意度都會產(chǎn)生重要影響。

從機構(gòu)改革的推進方式上看，基層政權(quán)機構(gòu)改革除了在指導思想、目標上與黨中央保持一致之外，還要堅持因地制宜的原則。因為不同地方都有自己的特殊性。因此，為了提升基層治理能力，本次基層政權(quán)機構(gòu)改革應避免不顧各地實際的“一刀切”，需要因地制宜。還要避免純粹為了學習先進地區(qū)的經(jīng)驗，不顧地方實際設置一些不切實際的部門。因為各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、發(fā)展規(guī)劃等都存在很大差異，而且不同地區(qū)人民群眾對公共服務的需求也不一樣，基層社會治理的模式也不同。這也就決定了基層政權(quán)機構(gòu)在改革的過程中要充分考慮到當?shù)貙嶋H與當?shù)厝罕姷脑V求，在機構(gòu)設置和職能配置上要因地制宜，而不是為了形式上完成所謂的機構(gòu)改革，不顧當?shù)貙嶋H和老百姓的需要，強行設置、合并一些機構(gòu)部門。這種僵化的機構(gòu)設置，一定程度上會疏遠群眾，弱化基層治理能力。此外，在基層治理中會不斷出現(xiàn)許多新矛盾、新問題，當前也沒有專門對應的機構(gòu)負責。因此，基層機構(gòu)設置必須具有靈活性、適應性，一旦有治理需求能迅速組建相關(guān)部門、配置相應力量，及時作出回應，完成處置，堅決避免職能固定化。

目前正在進行的新一輪黨和國家機構(gòu)改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導之下對中國特色社會主義制度的新發(fā)展。基層政權(quán)建設是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎?；鶎臃€(wěn)，則國家穩(wěn)；基層活，則社會活?；鶎诱?quán)機構(gòu)改革作為黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，被賦予了一定的自主權(quán)，這意味著基層政權(quán)的機構(gòu)設置將以其彈性、靈活性和適應性更好地促進經(jīng)濟社會發(fā)展，更好地堅持以人民為中心，貫徹黨的群眾路線，從而堅實黨的執(zhí)政根基。