邁向現(xiàn)代財政制度
——財稅改革四十周年浙江經(jīng)驗高端論壇綜述

鐘曉敏，童幼雛

(浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

2018年11月10日，財稅改革四十周年浙江經(jīng)驗高端論壇暨《邁向現(xiàn)代財政制度》新書發(fā)布會在浙江財經(jīng)大學(xué)召開，由浙江省社會科學(xué)聯(lián)合會、浙江財經(jīng)大學(xué)聯(lián)合主辦，浙江省高校新型智庫——地方財政研究院承辦，浙江省財政學(xué)會、浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院協(xié)辦。來自國內(nèi)著名高校、科研院所及政府機(jī)構(gòu)的近30位專家學(xué)者出席本次會議。

會議開幕式由浙江財經(jīng)大學(xué)副校長王奎泉教授主持，浙江財經(jīng)大學(xué)黨委書記李金昌教授、浙江省社科聯(lián)副主席陳先春先生、浙江省財政廳副廳長金慧群先生先后致辭。李金昌教授認(rèn)為，《邁向現(xiàn)代財政制度》一書深入挖掘、收集了反映浙江財政改革的典型案例和歷史資料，總結(jié)凝練了浙江財政改革發(fā)展的豐富經(jīng)驗，是浙江財政改革研究的重要成果。同時，借新書發(fā)布這一機(jī)會邀請國內(nèi)專家學(xué)者，共同討論財稅改革的前沿問題，將有力推動該領(lǐng)域的研究，為新時代財稅改革與發(fā)展提出創(chuàng)造性和實用性的政策建議。陳先春副主席對鐘曉敏教授帶領(lǐng)的財政學(xué)科團(tuán)隊近年來所做的地方財政研究工作給予了高度肯定與好評。金慧群副廳長指出，浙江現(xiàn)代財政制度“大廈”40年來的框架構(gòu)建和演變路徑，是始終緊緊以“體制”為梁、以“管理”為柱、以“集中財力辦大事”為主基調(diào)的探索過程。在鑄牢“體制”大梁的過程中，浙江財政呈現(xiàn)出“均衡”和“綠色”兩大特征；在筑好“管理”支柱的道路上，浙江財政打造了“兩個一般不”“上門服務(wù)最少一次”“清單管理制度”“政府產(chǎn)業(yè)基金”“政采云”和“三個子”等六張金名片。通過對體制和管理的持續(xù)探索完善，在實踐中逐步深化“集中財力辦大事”理念，并最終形成政策體系。在不斷“破”“立”的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)更高水平的公共化、更高質(zhì)量的現(xiàn)代化，孕育了浙江財政獨有的風(fēng)景，為浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展始終走在全國前列提供了支撐、引導(dǎo)和保障。

開幕式之后，浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副院長趙海利教授從寫作背景、寫作框架、寫作心得三方面展開，就《邁向現(xiàn)代財政制度》作新書發(fā)布介紹。此書是鐘曉敏教授帶領(lǐng)的財政學(xué)科團(tuán)隊向我國改革開放40周年獻(xiàn)禮的最新研究成果。全書通過浙江省的省直管縣財政體制、義烏“三個子”模式、專項性一般轉(zhuǎn)移支付改革、生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付制度、地方政府債務(wù)風(fēng)險管理、溫嶺參與式預(yù)算、溫州基礎(chǔ)設(shè)施融資、養(yǎng)老保險基金制度風(fēng)險防范等11個典型案例，生動闡析浙江財政管理的先進(jìn)經(jīng)驗。

武漢大學(xué)原副校長吳俊培教授做了《財政體制研究》的主題演講，勾勒基本的財政體制研究思維框架。他認(rèn)為財政體制是市場經(jīng)濟(jì)體制中的核心制度，由稅制、分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度三個構(gòu)件組成。其中，稅制是基礎(chǔ)，隱含了分稅和轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)在要求。財政體制制度安排的基礎(chǔ)是效率，公平的制度安排不應(yīng)損害效率(效率優(yōu)先)。財政體制微觀的制度安排和宏觀經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是不矛盾的，之所以表現(xiàn)出矛盾是因為許多理論問題并沒有搞清楚。隨后，財政部財政科學(xué)研究院副院長白景明教授在“財政收入劃分改革”的主旨演講中，回顧了從包干制到分稅制的央地收入劃分改革歷程，認(rèn)為實行分稅制以后，央地收入劃分并沒有實現(xiàn)中央大幅度提升比例的目標(biāo)。而審視當(dāng)前面臨的困境，中國是否還要堅持走高比例轉(zhuǎn)移支付的路子，如何設(shè)計中國凈轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，以及如何調(diào)整區(qū)域財力格局，特別是共享稅和土地稅收的改革等問題都是接下來需要重點研究的問題。上海財經(jīng)大學(xué)原黨委書記叢樹海教授在《貫徹新發(fā)展理念，加快推進(jìn)現(xiàn)代財政制度建設(shè)》主題演講中回顧我國經(jīng)濟(jì)增長與財稅體制改革開放40年來的發(fā)展歷程，界定現(xiàn)代財政制度的基本內(nèi)涵，認(rèn)為現(xiàn)代財政制度首先是公共財政，要從發(fā)展、法制、科學(xué)、民生四個方面體現(xiàn)現(xiàn)代意義，加快推進(jìn)現(xiàn)代財政制度建設(shè)必須要貫徹新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變政府職能、搞活企業(yè)、完善分稅制。浙江省國稅局原局長周廣仁博士的主題報告為《稅收助推浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實踐與思考——浙江改革開放40年經(jīng)濟(jì)稅收回眸》，回顧分析了改革開放40年來稅收對浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所發(fā)揮的作用，并對如何進(jìn)一步發(fā)揮稅收職能，更好地服務(wù)浙江“兩個高水平”建設(shè)提出了建議。

下午，兩個圓桌會議平行進(jìn)行，分別由浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長李永友教授和副院長趙海利教授主持。各與會專家圍繞省直管縣財政體制改革的利弊、支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財稅政策、浙江經(jīng)驗總結(jié)及深化改革面臨的現(xiàn)實問題等方面展開熱烈的討論，就未來的改革方向提出了一系列建設(shè)性政策建議。

一、省直管縣財政體制改革

浙江省人大常委會預(yù)算工作委員會副主任莫紅民認(rèn)為，浙江省的“省管縣”財政體制雖然在過去的40年里給浙江省帶來了一定的發(fā)展優(yōu)勢，但是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的同時也抑制了地級市的發(fā)展壯大。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院楊志勇教授認(rèn)為浙江省的省直管縣改革更確切地說應(yīng)該是浙江因地制宜地選擇自己的財政體制，浙江省應(yīng)更加關(guān)注財權(quán)與事權(quán)的匹配，促進(jìn)公共服務(wù)的有效提供。上海財經(jīng)大學(xué)付文林教授認(rèn)為浙江經(jīng)驗可行的原因在于浙江財政制度改革更加強(qiáng)調(diào)激勵，一方面浙江民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史悠久，對政府的依賴程度較低，改革阻力小，另一方面浙江地區(qū)之間也相對均衡。西南財經(jīng)大學(xué)劉蓉教授認(rèn)為浙江省因地制宜的創(chuàng)新經(jīng)驗及強(qiáng)烈的創(chuàng)新意識值得全國學(xué)習(xí)，但其他省份在借鑒浙江經(jīng)驗時應(yīng)注意結(jié)合自身情況，比如省直管縣改革就不適合面積較大的四川省。遼寧大學(xué)王振宇教授認(rèn)為浙江財稅處于良性循環(huán)，具有激勵相容機(jī)制，調(diào)動了省以下的積極性，雖然浙江經(jīng)驗具有特殊性，但是某些經(jīng)驗還是值得推廣和借鑒，財政制度在頂層設(shè)計時應(yīng)權(quán)衡考慮采取逐級代理機(jī)制和跨級代理機(jī)制的優(yōu)缺性。山東大學(xué)李齊云教授認(rèn)為“省直管縣”改革的核心是處理各級政府間財政關(guān)系，應(yīng)明晰省市縣各級政府的職責(zé)分工和財力劃分，統(tǒng)籌分配政府性基金預(yù)算收入與社會保險基金預(yù)算收入財力，理順行政體制銜接等問題。關(guān)于財力分配，付文林教授認(rèn)為中央集中財力將會是常態(tài)，今后更加可行的改革方向應(yīng)該是依地區(qū)差別按比例分類地優(yōu)化共享稅制度，而不是大力培育地方主體稅。

二、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財稅支持

浙江省的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財政與民營經(jīng)濟(jì)間的關(guān)系也備受矚目。在中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響下，財政應(yīng)如何完善扶持舉措、創(chuàng)新扶持方式以幫助民營經(jīng)濟(jì)走出困境？對于此，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)姚東旭教授提出再進(jìn)行一輪“國退民進(jìn)”。哈爾濱商業(yè)大學(xué)曲振濤教授認(rèn)為，政府應(yīng)該確立關(guān)于效率與公平的價值觀，解決政府與市場的邊界問題的核心是利益和風(fēng)險的平衡；處理政府和市場關(guān)系的方式包括由政府主導(dǎo)的“閘門模式”、國有和民營對立的“蹺蹺板模式”及國有和民營經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)同步的“同舟共濟(jì)模式”。廈門大學(xué)童錦治教授認(rèn)為，政府出手解決民營企業(yè)的問題不是長久之計，為民營企業(yè)提供一個公平競爭的環(huán)境才是有效策略。增值稅影響了企業(yè)的組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)模式、購銷行為，從而存在非中性特征，因而政府應(yīng)避免對民商發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，提供更加中性的稅收制度。北京大學(xué)劉怡教授以云南省為例，指出盡管地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在異質(zhì)性，但稅收競爭普遍存在。南京財經(jīng)大學(xué)李林木教授基于G20國家的比較，發(fā)現(xiàn)中國企業(yè)的社保費和總體稅負(fù)高于世界平均水平，原因有三，一是各地社保費費率高，費基差距大，導(dǎo)致企業(yè)間社保費負(fù)擔(dān)差異大，征管較嚴(yán)地區(qū)社保費負(fù)擔(dān)普遍重；二是增值稅設(shè)計的內(nèi)在缺陷很大程度上增加了一般納稅人的負(fù)擔(dān)；三是企業(yè)所得稅尤其是優(yōu)惠政策的設(shè)計還有待改進(jìn)，負(fù)擔(dān)不夠合理。周廣仁博士認(rèn)為，為保證社保費率水平不因征收機(jī)關(guān)的改變而加重，應(yīng)當(dāng)降低平均名義費率。上海財經(jīng)大學(xué)叢樹海教授指出，當(dāng)前我國稅費繳納基數(shù)核定存在規(guī)則不明確等問題，可能導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)不公平；養(yǎng)老金、社保費繳納后的受益規(guī)則不明確，存在繳納多收益少的問題，在激勵機(jī)制也上不利于居民積極繳納。山東財經(jīng)大學(xué)謝申祥教授認(rèn)為中美貿(mào)易戰(zhàn)的一個重要原因可能是中國財政制度中安排了大量產(chǎn)業(yè)扶持政策，需要重新檢討中國的產(chǎn)業(yè)政策問題。

三、浙江經(jīng)驗總結(jié)與深化改革方向

浙江省財政干校余麗生校長概括浙江財政四十年的三大變化：財政“蛋糕”規(guī)模做大、財政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化和地區(qū)財力均衡。財政改革的特色制度主要是省管縣財政體制改革；“三個子”公共預(yù)算改革和生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付制度改革等。財政改革特點主要包括財源建設(shè)、體制機(jī)制、收支平衡、風(fēng)險防范和規(guī)范管理等。東北財經(jīng)大學(xué)孫開教授認(rèn)為浙江財政具有三個特點：第一，聚焦基層財政，尤其是縣級財政；第二，注重管理辦法和管理制度，受人為因素影響較??；第三，注重保持省一級調(diào)控能力，財政增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相得益彰。天津財經(jīng)大學(xué)李煒光教授認(rèn)為浙江改革的四個方面值得借鑒。第一，浙江改革更符合市場需要，浙江在如何定義、處理好市場與政府關(guān)系方面做好了“減法”；第二，浙江改革具有持續(xù)性；第三，強(qiáng)調(diào)合作共享、風(fēng)險共擔(dān)。第四，地方政府角色定位準(zhǔn)確，充分發(fā)揮了地方政府職能。中山大學(xué)劉虹教授指出，廣東省經(jīng)濟(jì)總量和財政收入均穩(wěn)居全國第一得益于經(jīng)濟(jì)體制改革，但與浙江省相比，廣東省內(nèi)區(qū)域間發(fā)展不平衡程度很大，因而浙江經(jīng)驗值得借鑒。

南京審計大學(xué)裴育教授從思想理念、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)制度的衍化和技術(shù)進(jìn)步四個維度闡述了經(jīng)濟(jì)與財政的歷史關(guān)系和改革邏輯，從收入、支出管理和預(yù)算管理三個方面闡述了財政在改革開放四十周年中的作用，提出深化財稅體制改革的方向應(yīng)該是在把央地財政管理作為平衡點的前提下調(diào)動地方積極性，從預(yù)算制度、稅制改革和央地關(guān)系三個方面重構(gòu)財稅制度。江西財經(jīng)大學(xué)蔣金法教授認(rèn)為現(xiàn)代財政制度中的“現(xiàn)代”二字應(yīng)與時俱進(jìn)，應(yīng)與政府的價值理念結(jié)合在一起，從而實現(xiàn)社會主義制度與價值觀的共同完善。河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)張晉武教授認(rèn)為當(dāng)前財政改革的總體框架、頂層設(shè)計仍不清晰，很多現(xiàn)實問題表現(xiàn)在財政上，但根源卻不在財政，因而要有長遠(yuǎn)眼光看問題，關(guān)鍵在于權(quán)責(zé)清晰。

浙江財經(jīng)大學(xué)王奎泉教授認(rèn)為，當(dāng)前公共預(yù)算改革亟需解決硬化預(yù)算軟約束問題，以通過預(yù)算有效約束政府行為。中南財經(jīng)政法大學(xué)陳志勇教授指出當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)問題嚴(yán)重，源于地方政府GDP導(dǎo)向、政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的思維較強(qiáng)以及外延擴(kuò)張的發(fā)展模式，具體產(chǎn)生于地方政府融資平臺、PPP與政府購買服務(wù)，并提出了清理地方債、完善預(yù)算績效管理以控制支出、國企改革及土地制度改革等方面的措施。