預(yù)付卡亂象與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)途徑

鄧建鵬　遲玉煜

所謂預(yù)付卡，如學(xué)者金大熏認(rèn)為，由具有發(fā)行資格的發(fā)行人發(fā)行、記載或預(yù)先存管一定金額、項(xiàng)目或次數(shù)的憑證、芯片卡或其他類似性質(zhì)的債權(quán)合同憑證。預(yù)付卡作為消費(fèi)者的一種便捷支付工具和商家重要的經(jīng)營手段，在迎合市場需求的基礎(chǔ)上發(fā)展成支付服務(wù)體系的一部分。我國官方文件《人民銀行、監(jiān)察部等部門關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理意見的通知》（國辦發(fā)〔2011〕25號）依據(jù)發(fā)卡主體的不同，將預(yù)付卡分為多用途預(yù)付卡和單用途預(yù)付卡。商務(wù)部于2012年頒布《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》，將單用途預(yù)付卡定義為符合其規(guī)定的企業(yè)發(fā)行的，僅限于在本企業(yè)、本企業(yè)自有經(jīng)營場所、本企業(yè)所屬集團(tuán)，或同一品牌特許經(jīng)營體系內(nèi)兌付貨物或服務(wù)的預(yù)付憑證，包括以磁條卡、芯片卡、紙券等為載體的實(shí)體卡和以密碼、串碼、圖形、生物特征信息等為載體的虛擬卡。

近年來，我國市場監(jiān)管體系尚不完善，單用途預(yù)付卡引發(fā)諸多法律糾紛，自身具備一定的金融風(fēng)險。與單用途預(yù)付卡相關(guān)，在實(shí)踐中出現(xiàn)了大量消費(fèi)者權(quán)益受到侵害的民事糾紛。為此，本文從經(jīng)營者、消費(fèi)者兩個角度梳理當(dāng)前單用途預(yù)付卡的種種亂象，解釋預(yù)付卡亂象對社會產(chǎn)生的不良影響，分析持卡人權(quán)益受侵害的表現(xiàn)形式和原因，并嘗試提出消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律應(yīng)對方案。

預(yù)付卡亂象的表現(xiàn)

虛假宣傳

單用途預(yù)付卡在服務(wù)行業(yè)應(yīng)用廣泛，大到壟斷性國企，小至個體經(jīng)營戶均普遍存在。學(xué)者施玉梅指出：“發(fā)行單用途卡就是促進(jìn)消費(fèi)、提前回收資金和防范財務(wù)風(fēng)險，其盈利主要來源于備付金收益和沉淀資金?！鳖A(yù)付卡還有助于發(fā)行機(jī)構(gòu)快速回籠資金，提高客戶忠誠度。2017年中國消費(fèi)者協(xié)會制作的《預(yù)付式消費(fèi)體驗(yàn)報告》指出“43.3%的商家存在誘導(dǎo)消費(fèi)問題，集中在口頭宣傳、預(yù)付卡折扣設(shè)計等方面”。2018年全國消協(xié)組織受理投訴報告分析，虛假宣傳較去年占比上漲1.9%。日常經(jīng)營中，預(yù)付卡多出現(xiàn)虛假宣傳的情形。以美容行業(yè)為例，由于雙方存在信息不對等的情況，消費(fèi)者經(jīng)常會因?yàn)榭浯笮麄鞯男Ч蚴歉吡Χ鹊膬?yōu)惠政策，購買發(fā)卡機(jī)構(gòu)的預(yù)付卡，與對方達(dá)成交易。但是在后期的服務(wù)履行中，經(jīng)營者常采取設(shè)置隱形條款或提供劣質(zhì)服務(wù)，降低服務(wù)成本。而消費(fèi)者往往由于不知情，或是金額太小，或維權(quán)成本高昂，而不予以追究。這導(dǎo)致大量經(jīng)營者∕發(fā)卡機(jī)構(gòu)樂于采用此種手段獲利，破壞了市場公平競爭規(guī)則，形成惡性循環(huán)。

圈錢跑路

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如上海消費(fèi)者協(xié)會統(tǒng)計，上海市2017年由預(yù)付卡引發(fā)的相關(guān)投訴達(dá)12106件，同比增加25.9%;涉及經(jīng)營者3887家，其中關(guān)門跑路1864家，占比48%。2018年一季度相關(guān)投訴累計6417件，同比增加19.4%，關(guān)門跑路經(jīng)營者數(shù)同比增加近30%。在《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》中，規(guī)定了發(fā)卡機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行登記，但沒有對發(fā)卡機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的注冊資本，經(jīng)營場所等做具體規(guī)定。導(dǎo)致當(dāng)前經(jīng)營者發(fā)卡門檻低，違約成本小的特性，尤其是在日常服務(wù)行業(yè)，消費(fèi)數(shù)額較小，消費(fèi)者戒備松弛，雙方多不簽訂規(guī)范合同，導(dǎo)致部分經(jīng)營者直接以發(fā)卡圈錢為目的，消費(fèi)者索賠困難。以休閑娛樂業(yè)為例，經(jīng)營者通常以裝修精致的店鋪獲取消費(fèi)者的信任，并依據(jù)行業(yè)慣例以發(fā)卡的形式回流資金穩(wěn)定客源，在獲取大量資金后，以轉(zhuǎn)出店面的方式回避向消費(fèi)者提供后續(xù)服務(wù)。這種情況中消費(fèi)者難以追查責(zé)任人下落，更遑論索要相應(yīng)的財產(chǎn)。

普遍的霸王條款

《預(yù)付式消費(fèi)體驗(yàn)報告》中調(diào)查體驗(yàn)了商家是否簽訂合同、合同內(nèi)容是否全面、預(yù)付卡設(shè)置是否符合規(guī)定等問題?？傮w來看，霸王條款問題率達(dá)到24.2%，主要問題在合同合規(guī)性、預(yù)付卡設(shè)置規(guī)范性以及發(fā)票開具普及性等方面。其中教育培訓(xùn)的問題率較高，達(dá)到33.3%。連鎖店和非連鎖店的問題率相近，分別為23.1%到24.7%。與前兩種情形對比，霸王條款幾乎是行業(yè)內(nèi)不成文的潛規(guī)則。多數(shù)門店的預(yù)付卡后往往印有諸如“最終解釋權(quán)歸本店”“一年內(nèi)有效”“售出不退換”等單方面條款，降低企業(yè)自身責(zé)任，減損消費(fèi)者權(quán)利，使消費(fèi)者處于弱勢地位。然而，發(fā)卡機(jī)構(gòu)單方面減損對方權(quán)利和己方義務(wù)的行為，根據(jù)《合同法》和《消費(fèi)者保護(hù)法》相關(guān)條款，發(fā)卡機(jī)構(gòu)上述行為于法無效。但該行為因?yàn)槿鄙俦O(jiān)管，法律約束多流于形式。以“不退費(fèi)”條約為例，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十三條“經(jīng)營者以預(yù)收款方式提供商品或者服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照約定提供。未按照約定提供的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求履行約定或者退回預(yù)付款”，明確規(guī)定了經(jīng)營者的退款責(zé)任。但是在實(shí)踐中，要么接受（霸王條款），要么被拒（不得享受服務(wù)）。在這種二選一的條件下，消費(fèi)者很難保護(hù)己方權(quán)益，而消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會對經(jīng)營者并無強(qiáng)制力的管轄，大量此類糾紛最后不了了之。

預(yù)付卡殘值歸屬

消費(fèi)者使用預(yù)付卡時，難免卡內(nèi)出現(xiàn)殘值，此時卡內(nèi)尚未消費(fèi)的金額不足以支付下次服務(wù)的費(fèi)用。在這種情況下殘值有兩種處置辦法：第一，被消費(fèi)者注入新的資金激活后使用;第二，在無法使用的情形下歸經(jīng)營者所有。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理的意見》： “為防止發(fā)卡人無償占有卡內(nèi)殘值，方便持卡人使用，記名商業(yè)預(yù)付卡不設(shè)有效期，不記名商業(yè)預(yù)付卡有效期不得少于3年。對于超過有效期尚有資金余額的，發(fā)卡人應(yīng)提供激活、換卡等配套服務(wù)?！钡牵A(yù)付式消費(fèi)作為合同的一種，在其生效后卡內(nèi)資金的所有權(quán)是否轉(zhuǎn)移，學(xué)界尚存有爭議。這造成“持卡人應(yīng)以什么名義維權(quán)”這一難題。

法律與監(jiān)管的欠缺

由于我國商業(yè)發(fā)展體制尚不成熟，信用型社會尚未建立，行業(yè)自治性差加上法律的執(zhí)行尚未完備，預(yù)付卡在應(yīng)用中出現(xiàn)了上述諸多亂象。此類問題與我國當(dāng)前預(yù)付卡相關(guān)的法律與監(jiān)管缺乏息息相關(guān)。具體表現(xiàn)如下：

相關(guān)法規(guī)的局限

當(dāng)前我國對單用途預(yù)付卡制定的政策法規(guī)中，主要是商務(wù)部制定的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》，該規(guī)章要求發(fā)卡企業(yè)在開展相關(guān)業(yè)務(wù)時要進(jìn)行登記，并規(guī)定了登記相關(guān)的指導(dǎo)性法規(guī)，但是沒有制定嚴(yán)格的監(jiān)督管理辦法。其將商務(wù)部及其下屬部門作為該業(yè)務(wù)的監(jiān)管部門，給予了監(jiān)管的權(quán)利但沒有提及相應(yīng)的責(zé)任，這種有權(quán)無責(zé)的規(guī)定，難以督促相關(guān)部門積極履行責(zé)任。

再者，該部門規(guī)章對企業(yè)的懲處力度輕微，如該辦法第六章“法律責(zé)任”中，對違規(guī)企業(yè)處罰最大數(shù)額為3萬元以下，這可能導(dǎo)致企業(yè)違規(guī)與獲利不對等。此外，與單用途預(yù)付卡相關(guān)的法規(guī)還有《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理的意見》以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理的通知》，雖然針對的都是單用途預(yù)付卡，但強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容都偏重于賦予監(jiān)管部門權(quán)力、加強(qiáng)事前監(jiān)督和準(zhǔn)入條件以及原則性的規(guī)定，沒有提及出現(xiàn)問題時的解決辦法。導(dǎo)致各部門規(guī)章之間沒有形成有效銜接，操作性低，難以從全局出發(fā)，輕重有序地處理問題。由于法律法規(guī)受效力等級的限制，在上位法處罰輕的基礎(chǔ)上，地方立法部門難以跨越上位法制定出更加嚴(yán)苛具體的法規(guī)，以規(guī)范其管轄范圍內(nèi)的相關(guān)企業(yè)。上述法規(guī)僅僅是對經(jīng)營者的發(fā)卡行為進(jìn)行限制，但沒有提及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及糾紛解決程序。在發(fā)生糾紛時，消費(fèi)者主要依靠《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》與《合同法》相關(guān)條款保護(hù)自身權(quán)益。依據(jù)《民事訴訟法》第六十四條、六十五條的規(guī)定“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)為自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)”。預(yù)付卡糾紛由于信息不對等，消費(fèi)者舉證困難，舉證責(zé)任使消費(fèi)者處于弱勢的地位。

監(jiān)管部門權(quán)責(zé)不一致

《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理的意見》規(guī)定，商務(wù)部主要職責(zé)是“強(qiáng)化管理，抓緊制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，適時出臺管理辦法，采取有效措施加強(qiáng)對單用途預(yù)付卡預(yù)付資金的監(jiān)管，防范資金風(fēng)險”。而《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》規(guī)定，單用途預(yù)付卡由商務(wù)部及下級商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，但是商務(wù)部門的法定監(jiān)管范圍有限，僅能對零售、住宿和餐飲、居民服務(wù)業(yè)這三大類的單用途預(yù)付卡進(jìn)行監(jiān)管，而日常生活中易形成糾紛的娛樂行業(yè)、健身行業(yè)、教育行業(yè)等并不包括在內(nèi)。尤其是發(fā)卡行為最為泛濫的美容美發(fā)行業(yè)，不只處于無人監(jiān)管的真空地帶，還因?yàn)槠洳惶幱凇皟r格目錄”中而缺乏市場指導(dǎo)價，市場價格混亂，產(chǎn)生了諸多糾紛。國家工商總局依據(jù)《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理的意見》，其具備“檢查監(jiān)督，執(zhí)行消費(fèi)維權(quán)工作，打擊侵犯消費(fèi)者權(quán)益的不法行為，開展相關(guān)消費(fèi)提示，營造良好消費(fèi)環(huán)境”的職能。但在消費(fèi)者與商家爭端處理中，如學(xué)者金大熏所說：“當(dāng)前部門管理辦法多偏重于行政監(jiān)管、側(cè)重于公權(quán)力介入，缺少對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定，缺乏事前監(jiān)管，在司法實(shí)踐中無法對經(jīng)營者做出實(shí)質(zhì)性的處罰，使消費(fèi)者合法權(quán)益難以得到切實(shí)的保障。”

消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會的窘境

鑒于我國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展時間短，成熟度低，市場體量大，市民維權(quán)意識較低，預(yù)付卡問題需要政府主動引導(dǎo)。中國的消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會不同于美國的消費(fèi)者聯(lián)盟，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十七條僅規(guī)定了中國消協(xié)的調(diào)解職能，一旦消費(fèi)者與經(jīng)營者發(fā)卡機(jī)構(gòu)出現(xiàn)糾紛，消協(xié)可進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成功無法處置經(jīng)營者，僅可向經(jīng)營者的主管部門反映，由政府采取措施。如學(xué)者王偉娜說的，“本應(yīng)站在消費(fèi)者身邊為其維護(hù)利益的組織，因?yàn)檎{(diào)解職能的存在，變成了一個中立的裁判者，成為了法官一樣的存在，這導(dǎo)致消協(xié)空有其名而無其實(shí)?！币籽灾緫?yīng)是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益最重要的組織，但其所起到的作用猶如雞肋，難以對弱勢的消費(fèi)者產(chǎn)生幫助。

消費(fèi)者維權(quán)的困境

我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不過短短四十年，這導(dǎo)致我國國民權(quán)利意識與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀脫節(jié)，難以形成成熟的權(quán)利維護(hù)意識。消費(fèi)者一方面缺少對經(jīng)營者的警惕心理和風(fēng)險防范意識，另一方面缺乏權(quán)益保護(hù)的知識，再加涉及金額有限維權(quán)成本太高，使得遭到權(quán)益侵害的消費(fèi)者雖然心有不滿，但主動維護(hù)權(quán)益的積極性不大。而且消費(fèi)者一旦采取訴訟的方式維權(quán)，容易陷入舉證難的困境，如果還需要在訴訟中付出大量與其損失不成正比的代價，消費(fèi)者多主動放棄自身權(quán)益。

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的途徑

針對預(yù)付卡存在的亂象，結(jié)合中國國情以及美國、日本等發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為可從如下角度保護(hù)預(yù)付卡消費(fèi)者的權(quán)益：

完善相應(yīng)法規(guī)和司法程序。鑒于相關(guān)規(guī)章存在欠缺，有必要及時修訂，全面界定所有發(fā)卡主體的權(quán)利義務(wù)，特別是明確和增加法定發(fā)卡主體的義務(wù)，規(guī)定資金的使用方式及存管機(jī)制。部門規(guī)章的制定應(yīng)該恰當(dāng)?shù)嘏c《合同法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》相關(guān)條款進(jìn)行銜接，減少適用的不確定性，使其能夠在法律適用過程中，更加有效的保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。各省級地方政府可以上級法規(guī)為依據(jù)，根據(jù)各地發(fā)卡狀況，因地制宜的制定具體的法規(guī)政策，以便執(zhí)法部門有法可依，履行監(jiān)管職責(zé)，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。同時司法機(jī)關(guān)對預(yù)付卡涉訟案件，采取小額訴訟的簡易程序，或者在消費(fèi)者證據(jù)確鑿的情況下，司法機(jī)構(gòu)直接針對發(fā)卡機(jī)構(gòu)發(fā)出支付指令，減少程序復(fù)雜度，提高審案效率，降低訴訟成本。

加強(qiáng)行政監(jiān)管。預(yù)付卡亂象叢生，與消費(fèi)者維權(quán)意識低、維權(quán)難，參與度不高，致使一些商家投機(jī)取巧有密切關(guān)系。這勢必需要政府采取積極行動，對發(fā)卡機(jī)構(gòu)主動監(jiān)管。商務(wù)部門、工商部門與公安機(jī)構(gòu)多頭執(zhí)法，易導(dǎo)致各部門間扯皮推諉，應(yīng)當(dāng)明確一個主要的責(zé)任部門，通過賦權(quán)追責(zé)的手段，推動其主動實(shí)施監(jiān)管。按照《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理的意見》，應(yīng)該由商務(wù)部門主要行使監(jiān)督職責(zé)，及時對經(jīng)營者∕發(fā)卡機(jī)構(gòu)排查和登記，出現(xiàn)違法違規(guī)事由時，責(zé)令其改正或處罰，協(xié)調(diào)工商管理部門保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。同時設(shè)立監(jiān)管投訴機(jī)構(gòu)，如果因管理不到位造成消費(fèi)者權(quán)益損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)糾紛發(fā)生時，工商管理部門應(yīng)該在訴訟案件中，積極輔助消費(fèi)者舉證，監(jiān)督經(jīng)營者的行為，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

設(shè)置保證金制度。保證金制度源自于日本，是為了防止發(fā)卡機(jī)構(gòu)亂用資金而設(shè)立。我國《單用途預(yù)付卡管理辦法》中已經(jīng)設(shè)置了資金存管規(guī)定，但僅針對的是規(guī)模發(fā)卡企業(yè)、集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)、擁有或經(jīng)授權(quán)擁有本品牌的企業(yè)標(biāo)志及注冊商標(biāo)的品牌發(fā)卡企業(yè)，對其他企業(yè)并無此項(xiàng)規(guī)定。筆者建議應(yīng)根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體大小的不同，設(shè)置不同金額的保證金門檻，囊括全部發(fā)卡機(jī)構(gòu)。當(dāng)機(jī)構(gòu)想要發(fā)放預(yù)付卡時，在監(jiān)管部門登記后取得發(fā)卡資格，同時在一個指定賬戶內(nèi)，將發(fā)卡獲取的資金按照一定比例存入賬戶，資金量越大比例越高，以此防止變相集資詐騙行為的產(chǎn)生。當(dāng)消費(fèi)者起訴企業(yè)主張殘值所有權(quán)、要求退卡或發(fā)卡機(jī)構(gòu)跑路、破產(chǎn)時，可以用其進(jìn)行抵扣，以保障消費(fèi)者權(quán)益。

規(guī)范格式條款。由于經(jīng)營者∕發(fā)卡機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者雙方存在地位及信息不對等的狀況，經(jīng)營者多利用優(yōu)勢地位，設(shè)置格式條款減損消費(fèi)者權(quán)益，盡管《合同法》中對格式條款有相應(yīng)限制，但消費(fèi)者在日常生活中很少會注意到這點(diǎn)，以至于很多時候消費(fèi)者權(quán)益受到侵害而不自知。故應(yīng)當(dāng)建立格式條款的實(shí)施細(xì)則或指引規(guī)則，在目前一些較為成熟的行業(yè)，倡導(dǎo)通用合同范本，防止經(jīng)營者憑借格式條款損害消費(fèi)者權(quán)益。

反悔權(quán)?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》已賦予了消費(fèi)者反悔權(quán)，即消費(fèi)者能夠在交易完成后于一定時間內(nèi)無償解除合同且不承擔(dān)任何責(zé)任。王興運(yùn)指出，“反悔權(quán)制度有利于保障消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)”。但在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第25條將反悔權(quán)的適用范圍限定在網(wǎng)購、電視、電話、郵購這些購物方式中，預(yù)付式消費(fèi)沒有被囊括其中。預(yù)付式消費(fèi)中恰恰存在大量侵犯消費(fèi)者知情權(quán)的情形，尤其是大量消費(fèi)者容易在一些誘導(dǎo)性言論下購買預(yù)付卡，故應(yīng)當(dāng)善于利用已成體系的后悔權(quán)，健全對消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。同時可以參照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第25條“七天無理由退貨的規(guī)定”，防止權(quán)利被濫用，保護(hù)正常合法交易的穩(wěn)定性，維護(hù)發(fā)卡機(jī)構(gòu)的利益。

信息披露制度。借鑒美國《電子資金劃撥法》和《E規(guī)則》中的信息披露制度，通過披露交易信息，將發(fā)卡機(jī)構(gòu)的重要信息進(jìn)行公示，保障消費(fèi)者知情權(quán)。如服務(wù)價格改變、商品內(nèi)容變動等與消費(fèi)者息息相關(guān)的信息。一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，消費(fèi)者可以通過工商管理部門舉報，達(dá)到對其處罰或是將相關(guān)責(zé)任人拉入失信名單，對其今后從事商業(yè)活動進(jìn)行限制，以促進(jìn)商業(yè)“誠信社會的建立。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）